905/B/2000. AB határozat
Vásárosfalu Község Önkormányzatának a telekadóról szóló, a 3/2003. (I. 1.) rendeletével módosított 1/2001. (I. 1.) rendelete alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Vásárosfalu Község Önkormányzatának a telekadóról szóló, a 3/2003. (I. 1.) rendeletével módosított 1/2001. (I. 1.) rendelete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók az Alkotmánybírósághoz intézett és többször kiegészített beadványukban Vásárosfalu Község Önkormányzatának a telekadóról szóló, a 3/2003. (I. 1.) rendelettel módosított 1/2001. (I. 1.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) alkotmányellenességének megállapítását és teljes megsemmisítését kérték. Álláspontjuk szerint az Ör. sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdését, 70/A. § (1) bekezdését és a 70/I. §-át.
Az indítványozók az Ör.-rel összefüggésben a telekadó mértékét és az adókedvezménnyel kapcsolatos hátrányos megkülönböztetést kifogásolják.
Az indítvány szerint az Ör. 6. §-a a telekadó mértékét 20 Ft/m2-ben határozza meg, amely a községben kialakult belterületi földrészletek nagyságára figyelemmel egyes adóalanyok tekintetében súlyosan aránytalan és nagy megterheléssel jár. Az Ör. a telekadó mértékének meghatározásánál nem volt tekintettel arra sem, hogy a nagy térmértékű belterületi telkek nagyrészt szántóművelés alatt állnak. Ezért a telekadó mértéke - az indítvány tartalma szerint - sérti az arányos közteherviselés elvét.
Az indítványozók álláspontja szerint az Ör. 7. §-a az adó mértéke vonatkozásában hátrányos megkülönböztetést tesz azáltal, hogy 19 Ft/m2 összegű adókedvezményt biztosít a vásárosfalui lakóhellyel és tartózkodási hellyel rendelkező adóalanyok részére, ugyanakkor az egyéb adóalanyok számára semmiféle adókedvezményt nem nyújt.
Az indítványozók szerint az adókedvezményben nem részesülő és nagymértékű belterületi földrészlettel rendelkező adóalanyok tekintetében az Ör. a tulajdonjog sérelmével jár, mert a telekadó éves összege olyan magas, amely az érintetteket az ingatlanuk eladására kényszeríti.
II.
Az indítvánnyal érintett jogszabályi rendelkezések:
1. Alkotmány
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
2. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (továbbiakban: Hatv.)
"6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,
c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel - megállapítsa,
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza.
7. § Az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy:
a) az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében (4. §) csak egyféle - az önkormányzat döntése szerinti - adó (5. §) fizetésére kötelezheti,
b) a vagyoni típusú adók körében az adót egységesen - vagy tételes összegben, vagy a korrigált forgalmi érték alapulvételével - határozhatja meg,
c) az általa bevezetett adó mértékeként nem állapíthat meg többet az adómaximumnál,
d) a kerületi önkormányzat a fővárosi közgyűlés által bevezetett adót annak hatályon kívül helyezése időpontjáig, a fővárosi közgyűlés az általa az 1. § (3) bekezdés alapján bevezetett adót a kerületi képviselő-testületek többségi véleményének beszerzéséig nem működtetheti."
"17. § Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi földrészlet (a továbbiakban: telek)."
"21. § Az adó alapja az önkormányzat döntésétől függően:
a) a telek m2-ben számított területe, vagy
b) a telek korrigált forgalmi értéke.
22. § Az adó évi mértékének felső határa:
a) a 21. § a) pontja szerinti adóalap-számítás esetén: 200 Ft/m2.
b) a 21. § b) pontja szerinti adóalap-számítás esetén: a korrigált forgalmi értéke 3%-a."
"52. § E törvény alkalmazásában: (...)
16. belterületi földrészlet: épülettel be nem épített minden olyan földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás belterületként tart nyilván, ide nem értve az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerint aranykorona-értékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló telket;"
3. Ör.
"1. § (1) A rendelet tárgyi hatálya kiterjed Vásárosfalu Község Önkormányzatának illetékessége területén épülettel be nem épített minden olyan földterületre, amelyet az ingatlan-nyilvántartás belterületként tart nyilván, ide nem értve az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerint aranykorona-értékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló telket.
2. § A rendelet személyi hatálya kiterjed valamennyi az (1) bekezdés szerinti föld (földrészlet) tekintetében fennálló tulajdoni vagy más vagyoni értékű joggal rendelkező
a) magánszemélyre,
b) jogi személyre,
c) jogi személyiség nélküli gazdasági társaságra, valamint
d) magánszemélyek jogi személyiséggel nem rendelkező személyi egyesülésére."
"4. § A község illetékességi területén fekvő telkek közül adómentes:
a) az illetékes hatóság által elrendelt építési tilalom alatt álló telek a tilalom ideje alatt,
b) az a telek vagy telekrész, amely a nem lakás céljára szolgáló építmény rendeltetésszerű használatához szükséges és ahhoz természetben kapcsolódik, maximum 400 m2-ig. Lakás, illetve lakóépület esetén ezen felül 600 m2."
"6. § (1) A telekadó alapja a telek vagy telekrész négyzetméterben számított alapterülete.
(2) Az adó mértéke az adókötelezettség alá eső telek minden egész m2-re után 20 Ft.
7. § (1) Kedvezményben részesülnek azok a magánszemélyek, akik a lakcímbejelentés szabályai szerint vásárosfalui lakóhellyel vagy tartózkodási hellyel rendelkeznek az önkormányzat illetékességi területén.
(2) A kedvezmény mértéke az adókötelezettség alá eső telek minden egész m2-e után 19 Ft."
Az Ör. 7. § (1) bekezdésének szövegét az Ör. módosításáról rendelkező 3/2003. (I. 1.) rendelet (a továbbiakban: Örm.) 1. §-a állapította meg, amely 2003. január 1-jén lépett hatályba. A módosítást megelőzően az Ör. 7. § (1) bekezdése így rendelkezett: "Kedvezményben részesülnek azok a magánszemélyek, akik a lakcímbejelentés szabályai szerint vásárosfalui lakóhellyel rendelkeznek az önkormányzat illetékességi területén."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A helyi önkormányzatok adómegállapítási joga az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul. Az Alkotmány e rendelkezése a helyi önkormányzati alapjogok között a képviselő-testület alkotmányi védelemben részesített hatásköreként állapítja meg azt, hogy a képviselő-testület a törvény keretei között meghatározza a helyi adók fajtáit és mértékét.
A helyi adózás törvényi kereteit a Hatv. állapítja meg.
A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának és e tárgyban rendeletalkotási jogkörének terjedelmét a Hatv. 6. §-a határozza meg. A Hatv. e rendelkezései alapján a helyi önkormányzat széles körű döntési szabadsággal rendelkezik a helyi adók szabályozása során. A helyi önkormányzat dönt a Hatv. keretei között a törvényben meghatározott egyes adótípusok és adófajták bevezetéséről, az adók mértékéről, valamint az adómentességek és adókedvezmények meghatározásáról. A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának korlátait a Hatv. 7. §-a állapítja meg.
A helyi adópolitika kialakítása jogalkotói mérlegelés kérdése, s e mérlegelése során a helyi önkormányzat érvényre juttathat gazdaságpolitikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. E mérlegelés körében hozott rendelkezésekkel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság hatáskörébe csak annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó a mérlegelése során nem került-e ellentétbe az Alkotmány rendelkezéseivel, azok nem eredményezik-e valamely alapvető jog alkotmányellenes korlátozását, vagy nem tartalmaznak-e a diszkrimináció tilalmába ütköző hátrányos megkülönböztetést. [22/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 620, 622-623.]
2. Az indítványozók elsődlegesen az Ör. 6. §-ában megállapított telekadó mértékét kifogásolták, mert az szerintük egyes adóalanyok tekintetében súlyosan aránytalan, ezért az Ör. e rendelkezése az arányos közteherviselés elvét sérti és a tulajdonhoz való jog sérelmével jár.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt rendelkezés értelmezésével kapcsolatban kifejtette, hogy "ez a rendelkezés állampolgári kötelezettségként fogalmazza meg a közteherviselés elvét. A közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség megállapítása tekintetében egyedül azt az általános követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az állampolgárok jövedelmi és vagyoni viszonyainak. Azaz a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettségnek közvetlen összefüggésben kell állnia, arányosnak kell lennie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyaival, helyzetével. Ebből az általános követelményből a jogalkotónak nem származik kötelezettsége arra, hogy minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként megállapított jövedelem vagy vagyon nagyságától, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell szabályoznia. Nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely valamely adó mértékét tételesen meghatározott összegben állapítja meg." (66/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.)
A helyi adók tekintetében az arányos közteherviselés garanciáit elsősorban a Hatv. teremti meg azzal, hogy meghatározza a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának kereteit, a bevezethető adók fajtáit, az adóalanyok körét, az adó tárgyát és alapját, valamint az adó mértékének maximumát.
A telekadó esetén a Hatv. alternatív módon határozza meg az adó alapját és mértékét. A Hatv. idézett 21-22. §-ai választási lehetőséget adnak az önkormányzatnak arra, hogy a telek alapterülete alapján tételes adóként vagy az ingatlan korrigált forgalmi értéke alapján, annak 3%-áig határozza meg a telekadó mértékét.
Az Ör. 6. §-a a telekadót tételes adóként, valamennyi adóalany tekintetében egységesen 20 Ft/m2-ben határozza meg. Az Ör. tehát nem a telekadó mértéke vonatkozásában, hanem az adókedvezmény tekintetében tesz megkülönböztetést az adóalanyok között.
A Hatv. 6. § c) pontja alapján az önkormányzat az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan állapítja meg. A Hatv. 7. § c) pontja szerint az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy az általa bevezetett adó mértékeként nem állapíthat meg többet az adómaximumnál. A Hatv. 22. § a) pontja szerint, ha az önkormányzat a telekadó mértékét tételesen állapítja meg, az adó évi mértékének felső határa 200 Ft/m2. Az Ör. kifogásolt 6. § (2) bekezdése az adó éves mértékét 20 Ft/m3-ben, tehát a Hatv. szerint megállapítható adómaximum egytized részében határozza meg.
Az Ör. 4. § b) pontja pedig adómentesnek nyilvánítja azt a telket vagy telekrészt, amely a nem lakás céljára szolgáló építmény rendeltetésszerű használatához szükséges és ahhoz természetben kapcsolódik, maximum 400 m2-ig. Lakás vagy lakóépület esetén ezen felül adómentes 600 m2 terület.
A Hatv. 52. § idézett 16. pontja szerint nem minősül belterületi földrészletnek az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerint aranykoronaértékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló telek. A Hatv. e rendelkezésével azonos szabályt tartalmaz az Ör. tárgyi hatályát megállapító 1. §-ának (1) bekezdése is.
A fentiek alapján tehát az Ör. 6. §-a a telekadó mértékét a Hatv. keretei között, a törvényben megállapított adómaximum egytized részében állapítja meg. Az Ör. 4. § b) pontja adómentesnek nyilvánítja a telken lévő építmény rendeltetésszerű használatához meghatározott földrészletet. A Hatv. 52. § 16. pontja és az Ör. 1. § (1) bekezdése alapján pedig nem minősül telekadó alá eső belterületi földrészletnek az ingatlan-nyilvántartásban külön is nyilvántartott, ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló telek. Az előbbiekre tekintettel a kifogásolt telekadó nem minősül súlyosan aránytalannak.
Az Ör. az adó mértéke tekintetében a Hatv. 6. § c) pontjában foglaltak szerint a helyi sajátosságokat és az Önkormányzat gazdálkodási követelményeit csak az adómentesség és az adókedvezmény szabályozásánál vette figyelembe és az egyéb szempontokat nem mérlegelte, de emiatt az Alkotmánybíróság az adó mértékét nem minősítette súlyosan aránytalannak. Az Alkotmánybíróság az eddigi gyakorlata alapján a telekadó mértékét azokban az esetekben minősítette alkotmányellenesnek a Hatv. 6. § c) pontjában foglaltak mérlegelésének hiánya miatt, amikor az önkormányzat a telekadó mértékét a Hatv.-ban meghatározott törvényi adómaximumban határozta meg. [1531/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 707, 710.; 22/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 620, 622-623.]
Mivel a kifogásolt telekadó mértéke nem minősül aránytalannak, ezért az Ör. 6. §-a nem sérti az Alkotmánynak az arányos közteherviselés elvét megállapító 70/I. §-át, és nem eredményezi az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való jognak az indítványozók által vélelmezett sérelmét sem.
3. Az indítványozók sérelmezték, hogy az Ör. 7. §-a az adókedvezmények biztosításánál az egyes adóalanyok tekintetében hátrányos megkülönböztetést tesz.
Az Alkotmánybíróság az adómentességek és adókedvezmények alkotmányossági megítélése tárgykörében hozott határozataiban kifejtette, hogy azokra senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. A mentességek és kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg. Ennek gyakorlása során tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra, de ezen túlmenően érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövid távra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. A mentességekre és kedvezményekre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak vizsgálata tartozik, hogy a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével. Az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi, gazdaságpolitikai szempontú vizsgálatára. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.]
A helyi adók körében az adómentességek és adókedvezmények megállapításának a joga a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának egyik részjogosítványa. Az adómentességek és kedvezmények megállapítása során az önkormányzat a helyi sajátosságokat, gazdaságpolitikai és adópolitikai szempontokat, valamint az adóalanyok teherviselési képességét mérlegelve - az Alkotmány keretei között - szabadon dönt arról, hogy az adóalanyok mely csoportját részesíti adókedvezményben vagy adómentességben.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában elemezte a diszkrimináció tilalmát. Megállapította, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése nem mindenfajta különbségtételt tilt. Az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre vonatkozik. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, a megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti és a megkülönböztetésnek nincs a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka, vagyis az önkényes. Megállapította azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minden - személyek közötti -jogi megkülönböztetés minősül tehát alkotmányellenesnek. Nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jog-alanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.]
Az Alkotmánybíróság a vitatott szabályozás indokoltságának kifejtése végett megkereste az önkormányzat polgármesterét. Az önkormányzat jegyzője a tájékoztató levelében az Ör. vitatott szabályában biztosított adókedvezmény tekintetében a megkülönböztetés több indokát jelölte meg.
Az Ör. 7. §-ának az Örm. 1. §-ával történő módosítása az adókedvezményben részesülő adóalanyok körét jelentős mértékben bővítette azáltal, hogy a kedvezményezettek körébe vonta a településen tartózkodási hellyel rendelkező magánszemély adóalanyokat is. Az Ör. módosításával a kedvezményezettek körébe kerültek az indítványozók is, mivel vásárosfalui tartózkodási hellyel rendelkeznek.
Az Ör. 7. § (1) bekezdése a vásárosfalui lakóhellyel vagy tartózkodási hellyel rendelkező magánszemély adóalanyok részére biztosít adókedvezményt. Az Ör. tehát azokat az adóalanyokat részesíti kedvezményben, akiknek a település illetékességi területén telekadó alá eső belterületi földrészletük van és ott lakóhellyel vagy tartózkodási hellyel rendelkeznek. Az önkormányzat az adókedvezmény nyújtása tekintetében figyelemmel volt az állam által a helyi lakosok után járó normatív támogatásra és a településen tartózkodó adóalanyoknak a település fejlesztésében, rendbentartásában végzett munkálataira. Az Ör. kifogásolt szabályozása szempontjából tehát ezek az adóalanyok tartoznak a kedvezményezettek körét képező azonos csoportba.
Az Ör. nem nyújt adókedvezményt azoknak az adóalanyoknak, akiknek a telekadó alá eső belterületi földrészletük van, de akik a településen lakóhellyel vagy tartózkodási hellyel nem rendelkeznek. Ezáltal az önkormányzat a belterületi földrészlettel rendelkező magánszemély adóalanyokat a földrészlet mielőbbi beépítésére és a településen való lakóhely és tartózkodási hely létesítésére kívánja ösztönözni. Az önkormányzat a kedvezményben nem részesülő magánszemély adóalanyoknál figyelembe vette azt is, hogy a belterületi ingatlanaik előtti közterület gondozása (fűnyírás, hóeltakarítás) távollétük miatt az önkormányzatot terheli és az jelentős többletköltséggel jár. Ezek tehát a gazdaságpolitikai és az adópolitikai indokai az adókedvezménynél alkalmazott megkülönböztetésnek, ezért az önkényesnek nem minősíthető.
Az Alkotmánybíróság a fentiekre figyelemmel megállapította, hogy az Ör. 7. §-a nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalmát.
Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2003. június 18.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró