7/2001. (III. 14.) AB határozat

az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában - dr. Bagi István és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 29. § (1) bekezdése

a) pontjának "államhatalmi," szövegrésze,

f) pontja,

h) pontja

alkotmányellenes, ezért azokat 2001. december 15. napjával megsemmisíti.

Az 1993. évi LIX. törvény 29. § (1) bekezdésének hatályban maradó szövege a következő:

"29. § (1) E törvény alkalmazásában hatóság: a) az államigazgatási feladatot ellátó szerv;

b) az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv;

c) a fegyveres erők;

d) a rendőrség, a rendészeti szerv;

e) a nemzetbiztonsági szolgálatok;

g) a helyi önkormányzat;

h)"

2. Az Alkotmánybíróság az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 29. § (1) bekezdése egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, amelyek közül az egyik az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 29. § (1) bekezdése a) pontjának, a másik a 29. § (1) bekezdése egészének, különösen annak f) és h) pontjai alkotmányellenességét állította. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egy eljárásban bírálta el.

Az egyik indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy "alkotmányossági szempontból vizsgálja meg és alkotmányellenesség címén semmisítse meg" az Obtv. 29. § (1) bekezdése a) pontját, mivel e pont alapján az országgyűlési biztos az Országgyűlést, mint államhatalmi szervet, is ellenőrzése alá vonta az elmúlt években és ez sérti az , Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését, amely szerint, a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam; valamint (2) bekezdését, miszerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.

Állítása szerint, mivel az Országgyűlés - az Alkotmány 19. §-ának (1) bekezdése szerint - "államhatalmi és népképviseleti szerv", az országgyűlési biztos fokról fokra kiterjesztette ellenőrzését az Országgyűlés törvényeinek alkotmányossági vizsgálatára is. Ez azonban sérti az Alkotmány 2. §-ának (1) és (2) bekezdésében foglaltakat, így - szerinte - az említett törvény 29. § (1) bekezdésének a) pontja alkotmányossági szempontból aggályosnak tűnik.

A másik indítványozó álláspontja szerint az Obtv. 29. § (1) bekezdése a Obtv. által használt "hatóság" fogalmat meghatározott hatóságokra szűkíti le, s ez a szűkítés - véleménye szerint - sérti az Alkotmány 328. § (1) bekezdését, mivel ez az alkotmányi rendelkezés nem utal a törvényi szűkítés lehetőségére, hanem minden alkotmányos joggal kapcsolatban tudomásra jutott visszássággal szembeni fellépést megenged. Úgy gondolja, hogy az alkotmányos jogok megsértését a felsoroltakon kívül más hatóság is elkövetheti, s ezek ellen az országgyűlési biztos az Obtv. szerint - az alkotmányi rendelkezéssel ellentétben - nem léphet fel. Márpedig - állítja - az Alkotmány 328. § (1) bekezdése nem szűkíti le a vizsgálat körét a hatóságok meghatározott típusaira, s a szűkítésre felhatalmazást sem ad. Kifejti továbbá, hogy az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban megállapított, a jogszabályok kiszámíthatóságára, egyértelműségére, világosságára vonatkozó követelmények sem érvényesülnek az Obtv. 29. § (1) bekezdése, különösen az f) és h) pontok tekintetében.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapította:

1. Az Alkotmány értelmében:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."

"19. § (1) A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés."

"328. § (1) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen."

2. Az Obtv. értelmében:

"16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bek.), illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."

"29. § (1) E törvény alkalmazásában hatóság:.

a) az államhatalmi, államigazgatási feladatot ellátó szerv;

b) az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv;

c) a fegyveres erők;

d) a rendőrség, a rendészeti szerv;

e) a nemzetbiztonsági szolgálatok;

f) az igazságügyi szerv - kivéve a bíróságot -;

g) a helyi önkormányzat;

h) a bíróságon kívüli jogvitát kötelező étvénnyel eldöntő szerv."

III.

Az indítványok részben megalapozottak.

1. Mivel az indítványozók szerint az Obtv. 29. § (1) bekezdése általuk megjelölt rendelkezéseiben adott törvényi szabályozás bizonytalan, az Alkotmánybíróság először ebben a tárgyban végzett alkotmányossági vizsgálatot.

Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában következetesen érvényre juttatta azt az elvet, hogy a jogbiztonság a jogállamiság nélkülözhetetlen eleme. "A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára." [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 59, 65.] "Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon." (26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 135, 142.] Megállapította az Alkotmánybíróság azt is: "Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot." [11608/1992. AB határozat, ABH 1993. 607, 608.]

Elvi éllel mutatott rá az Alkotmánybíróság arra is, hogy a jogbiztonság követelménye nemcsak a jogi szabályozással szemben megfogalmazható elvárásokat jelenti, hanem ennél tágabb jelentéstartalmat is hordoz. Így nyomatékosan hangsúlyozta, hogy "a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is". [9/1992. (l. 30.) AB határozat, ABH 1992. 59, 65.]

2. A törvényhozó az indítványozók által megjelölt rendelkezésekben bizonytalan jogfogalmakkal határozta meg az állampolgári jogok országgyűlési biztosainak hatáskörébe tartozó "hatóságokat". Ezáltal a hatalommegosztás rendjében meghatározó helyet elfoglaló szervek között vált vitatottá az állampolgári jogok országgyűlési biztosának a hatásköre, az általa gyakorolható ellenőrzési jog terjedelme.

2.1. Az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontjában megjelölt "államhatalmi" szerv kifejezés nem egyértelmű. Ez a fogalom egy már meghaladott államelméleti felfogás terméke, mai alkotmányos berendezkedésünk leírására kevésbé alkalmas. Ugyanakkor az "államhatalmi szerv" kifejezés alkalmas lehet arra, hogy lefedje az államszervezet egészét. A közigazgatási szervek, a helyi önkormányzatok, sőt a bíróságok és az Országgyűlés is a tág értelemben vett közhatalom ("államhatalom") szerveiként látják el a feladataikat.

Az Alkotmány a közhatalommal rendelkező állami szervek feladatkörét a hatalommegosztás alkotmányos követelményének szem előtt tartásával határozza meg. A hatalommegosztás a közhatalmat gyakorló szervek feladatköreinek szétválasztását, ugyanakkor a közöttük fennálló kapcsolat rögzítését jelenti. Az Alkotmány a legmagasabb szinten hozza létre, konstituálja az alkotmányos szerveket, a konkrét hatásköri szabályokat általában külön törvények tartalmazzák. Az alkotmányos szervek működésének kiszámíthatósága, a feladat- és hatásköri összeütközések kiküszöbölése alkotmányos érdek.

Az Alkotmány 19. § (1) bekezdése értelmében az Országgyűlés a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi szerve. Az Obtv. 29. § (i) bekezdésének a) pontjában az "államhatalmi" szerv kifejezés használata ezért bizonytalansághoz vezet: azt a látszatot kelti, hogy az országgyűlési biztosok hatáskörébe tartozik az Országgyűlés közhatalmi tevékenységének felülvizsgálata.

Ezzel szemben az országgyűlési biztosok az Országgyűlés szervei. Hatáskörük az Országgyűlés közhatalmi tevékenysége vizsgálatára, így az Országgyűlés által alkotott normák felülvizsgálatára nem terjedhet ki.

2.2. Az Obtv. 29. § (1) bekezdés f) pontjában említett "igazságügyi" szerv fogalma is tisztázatlan: gyakorta előfordul, hogy azt az igazságszolgáltatási szervek szinonimájaként értelmezik. Ezen túlmenően a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLl. törvény 1. § (4) bekezdése értelmében a közjegyző az állam igazságszolgáltató tevékenysége részeként jogszolgáltató hatósági tevékenységet végez. Megállapítható tehát, hogy ezt a fogalmat sem egyértelműen használják a jogszabályok és indokolásaik, ezért bizonytalan, hogy milyen szervek körét fogja át ez a fogalom. A szóhasználatból fakadó bizonytalanság sérti az alkotmányos szervek működésének kiszámíthatóságához, a feladat- és hatásköri összeütközések kiküszöböléséhez fűződő alkotmányos érdeket.

2.3. Az Obtv. 29. § (1) bekezdésének h) pontjában írt, "a bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv" kifejezés tartalma homályos. Ilyen "szervnek" minősülhetnek az eseti és állandó választottbíróságok (például a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara mellett működő Állandó Választottbíróság vagy a tőzsdei választottbíróság) is, amelyek határozataival szemben jogorvoslatnak nincs helye. Bizonyos esetekben kötelező döntéseket hozhatnak a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény 18-37. §-ai alapján működő békéltető testületek is. Az Obtv. szövegéből nem tűnik ki egyértelműen, hogy pontosan milyen szervekre terjed ki az országgyűlési biztosok vizsgálati jogköre.

Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Obtv. 29. § (1) bekezdése a) pontjának az "államhatalmi" szövegrésze, valamint f) és h) pontja ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság alapértékét képező jogbiztonság elvével. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság e rendelkezéseket 2001. december 15. napjával megsemmisítette.

3. Az Alkotmánybíróság az indítványok vizsgálatakor különös súllyal mérlegelte azt a körülményt, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, általános helyettese, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa, valamint az adatvédelmi biztos alkotmányos intézménye fontos szerepet tölt be a végrehajtó hatalom ellenőrzésében, az állampolgárokat az állammal szemben megillető védelem megteremtésében. Működésük folyamatosságának fenntartása alkotmányos érdek.

4. Ami az Obtv. 29. § (1) bekezdésének az Alkotmány 328. § (1) bekezdésébe ütközésének kérdését illeti, az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy míg az Alkotmány 328. § (1) bekezdése az országgyűlési biztos feladatkörét határozza meg, addig az Obtv. 29. § (1) bekezdése azon hatóságokat sorolja fel eredeti módon, melyek eljárásának vizsgálatára az országgyűlési biztos tevékenysége konkrétan kiterjedhet, vagyis tevékenységük szervi hatályát szabályozza. Az Alkotmány 32/B. § (1) bekezdése semmiféle hatóságfogalmat nem ad, ezért azt az Obtv. 29. § (1) bekezdése nem is szűkítheti. Mivel a két érintett rendelkezés tárgya eltér, ezért e rendelkezések kollíziója kizárt. Az az indítványozói felvetés, miszerint az Obtv. 29. § (1) bekezdése alkotmányellenesen szűkíti le azt a hatósági kört, melyre az országgyűlési biztos vizsgálatát kiterjesztheti, nyilvánvalóan téves. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az Obtv. 29. § (1) bekezdésének az Alkotmány 328. § (1) bekezdésébe ütközése miatti teljes megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

5. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró;

Dr. Bihari Mihály s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr: Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 226/B/1999.

Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye

1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézménye - alkotmányos intézményként - fontos szerepet tölt be a végrehajtó hatalom ellenőrzésében, az állampolgárokat az állammal szemben megillető védelem megteremtésében. Működésük folyamatosságának fenntartása valóban alkotmányos érdek. Kiemelkedő alkotmányossági érdek azonban az is, hogy a demokratikus jogállam hatalommegosztási rendszerében elhelyezkedő szervek helyét, a közöttük lévő kapcsolatokat világos, egyértelmű törvényi normák jelöljék ki. Ez utóbbiak hiánya vagy hiányos volta ezt az alapvető alkotmányossági érdeket veszélyezteti. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróságnak is - valamennyi "hatóság" tekintetében egyformán szigorú mércét kell alkalmaznia az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző bizonytalan, félreérthető fogalommeghatározások vizsgálatakor.

Az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelmi (itt: az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézményét védő) kötelezettségének - álláspontom szerint - valamennyi elemre egyforma szigorúsággal elvégzett vizsgálattal és azzal tehet eleget, hogy elegendő időt biztosít az Obtv. 29. § (1) bekezdésének egészét érintő új, minden "hatóságot" átfogó ellentmondásmentes jogi normák megalkotásához.

2. Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe a törvényen belüli ellentmondások feloldása, és ugyanígy a törvényszövegezés hiányosságai miatti értelmezési nehézségek tisztázása sem. Mindebből ugyanakkor nem következik az, hogy ilyen esetekben az Alkotmánybíróság mindössze a passzív szemlélő szerepére lenne kárhoztatva. Ellenkezőleg: amikor az ilyen ellentmondások alkotmányossági kérdéseket vetnek fel - és leggyakrabban a jogbiztonság sérelmét -, az Alkotmánybíróságnak - megfelelő indítvány esetén - el kell járnia.

Az ilyen eljárása során alkalmazott mércét különösen magasra kell helyeznie akkor, ha a jogbizonytalanság által előidézett értelmezési vita alkotmányos szervek jogállását (itt: az állampolgári jogok országgyűlési biztosának a hatáskörét) érinti, s amely továbbhatásában előidézője lehet annak, hogy az egyik állami szerv akadályozhatja a másikat alkotmányos feladatainak ellátásában.

A hatóságnak minősülő állami szervek értelmezéssel megállapítható körének megvonásánál a jelen esetben az Alkotmánybíróság valójában kettős mércét alkalmazott: az egyik csoportnál [Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja "államhatalmi" részénél, az f) pontjánál, a h) pontjánál] a jogbiztonság sérelmét állapította meg, míg a "maradékról", [Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontjának "államigazgatási" része, b), c), d), e), g) pontjai tekintetében] annak ellenére hallgatott, hogy az egyik indítvány azokra is kiterjedt, hiszen az Obtv. teljes 29. § (1) bekezdésének tartalmát kérte alkotmányossági szempontból megvizsgálni. A többségi határozat tehát nem "az indítványozók által megjelölt rendelkezésekre", hanem csupán azok töredékére terjedt ki.

Hangsúlyozza a többségi határozat: "Az Alkotmánybíróság az indítványok vizsgálatakor különös súllyal mérlegelte azt a körülményt, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, általános helyettese, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa, valamint az adatvédelmi biztos alkotmányos intézménye fontos szerepet tölt be a végrehajtó hatalom ellenőrzésében, az állampolgárokat az állammal szemben megillető védelem megteremtésében. Működésük fenntartása alkotmányos érdek." ,

Álláspontom szerint e "működés folyamatosságát" nem veszélyeztette volna az, ha az Alkotmánybíróság a megkímélt rendelkezések tekintetében is hasonló szigorral járt volna el, ahogyan azt az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a), f) és h) pontjai esetében tette. Ha ugyanis pro futuro - elegendő időt hagyva - mindazokat a rendelkezéseket megsemmisítette volna, amelyeket most megkímélt, (de amelyeknek az értelmezése szerintem ugyanolyan bizonytalanságot idéz elő, mint a megsemmisítetteké) úgy feltehetően ez az eljárása még nem veszélyeztette volna a szóban forgó alkotmányos intézmény működésének folyamatosságát.

3. Álláspontom szerint tehát a megkímélt "hatóságok" értelmezése semmivel sem jelent könnyebb feladatot az Obtv. 29. § (1) bekezdése részben megsemmisített a) pontjában, illetőleg a teljesen megsemmisített f) és h) pontjában írt hatóságok mibenlétének meghatározása terén, mint az összes többi - hatályában fenntartott - ;,hatóság" esetében.

A törvényhozó által megjelölt három szerv (államhatalmi szerv, államigazgatási feladatot ellátó szerv, államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv) jelentős részben lefedheti az egész államszervezetet. Kétségtelen ugyanis; hogy a fegyveres erők, a rendészeti szervek, a nemzetbiztonsági szolgálatok is részei az államigazgatásnak, de mindenképpen az államigazgatási feladatot (is) ellátó szervek körébe tartoznak. Az igazságügyi szervek, illetőleg a helyi önkormányzatok is a - tágabb értelemben vett - közhatalom ("államhatalom") szerveiként látják el feladataikat. Az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) és b) pontjában említett államhatalmi, államigazgatási feladatot ellátó és államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szervek köre tehát nem értelmezhető egyértelműen, azok egyenként is nehezen feltárható tartalmúak, illetőleg nagyobb részt át is fedik egymást.

Bizonytalan (vagy éppen, hogy többértelmű) a "rendészeti szerv" megjelölés is. Minthogy a törvényhozó a rendőrséget külön is említi, itt nyilvánvalóan az azon kívüli, rendészeti feladatokat ellátó szervekről van szó. Kérdés azonban, hogy mely egyéb szervek minősülnek rendészeti szerveknek. Bizonytalan az is, hogy a helyi önkormányzat egészében vagy csak bizonyos hatáskörei gyakorlása során minősül-e hatóságnak. A helyi önkormányzás a választópolgárok közössége által valósul meg: erre is kiterjed-e az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre, vagy csak az önkormányzati hatósági jogkörben, illetőleg államigazgatási hatósági jogkörben hozott határözatokra? Ez a homályosság - álláspontom szerint -az Obtv. szervi hatályt megállapító rendelkezéseinek fogalomhasználatában olyan súlyú jogbizonytalanságot eredményez, amely nyilvánvalóan ütközik az Alkotmány 2. § (I) bekezdésében foglalt rendelkezésbe. A "szervi hatály" ilyen módon történt megállapítása következtében az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a vizsgálandó szervek körét illetően olyan széles körű - szabad belátáson nyugvó - mérlegelési lehetőséggel rendelkezik, amely önmagában is sérti a jogbiztonságot.

Ez a sérelem pedig-lévén szó egyazon törvény egyazon rendelkezésén belül előforduló ellentmondásokról, értelmezési nehézségekről - olyan súlyú, amely önmagában is elegendő lehetett volna ahhoz, hogy azt az Alkotmánybíróság - eddigi gyakorlatának megfelelően - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére tekintettel alkotmányellenesnek minősítse és megsemmisítse. "Az ugyanazon törvényen belüli ellentétes szabályozás - különösen, ha az a címzettek, az érintettek, a kötelezettek eltérő körére vonatkozik - már olyan fokú jogbizonytalanságot jelent, amely alkotmányellenes." [21/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 180].

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom:

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró