26/1992. (IV. 30.) AB határozat
a szakszervezeti vagyon védelméről, a munkavállalók szervezkedési és szervezeteik működési esélyegyenlőségéről szóló 1991. évi XXVIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szakszervezeti vagyon védelméről, a munkavállalók szervezkedési és szervezeteik működési esélyegyenlőségéről szóló 1991. évi XXVIII. törvény 7. § (2) bekezdés b) pontjában és 9. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenesek, ezért azokat 1992. évi június hó 30-i hatállyal megsemmisíti.
Egyebekben az indítványokat elutasítja, a törvény nemzetközi szerződésekbe ütközésének megállapítása iránti indítványokat pedig visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók a szakszervezeti vagyon védelméről, a munkavállalók szervezkedési és szervezeteik működési esélyegyenlőségéről szóló 1991. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: SzVV) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték.
A támadott törvény hatálya kiterjed valamennyi munkavállalói érdekkképviseleti szervezetre (a továbbiakban: szakszervezet). Előírja, hogy a szakszervezetek kötelesek a vagyonukkal elszámolni. Meghatározza, hogy az elszámolási kötelezettség milyen vagyontárgyakra vonatkozik. Az elszámolás körébe vont vagyontárgyak egy részére elidegenítési és terhelési tilalmat állapít meg. Kimondja, hogy az elszámolás hatálya alá tartozó vagyon összességét a szakszervezetek között felosztásra kerülő vagyonnak kell tekinteni. Létrehozza a Vagyont Ideiglenesen Kezelő Szervezetet (a továbbiakban: VIKSZ), amelyet a vagyon védelme érdekében - a végleges vagyonmegosztásig - használati és rendelkezési jogokkal ruház fel. Meghatározza a VIKSZ Igazgató Tanácsának szervezetét, hatáskörét. Végül rendelkezik a vagyon használatának ideiglenes megosztásáról, továbbá arról, hogy a végleges vagyonmegosztásról az Országgyűlés külön törvényt alkot.
II.
Az indítványokban kifejtett álláspont szerint a törvény egésze alkotmányellenes, de a törvény egyes rendelkezései tekintetében az indítványozók külön is kérték az alkotmányellenesség megállapítását és a sérelmezett rendelkezések visszamenőleges hatályú megsemmisítését.
1. Hivatkoztak arra, hogy az SzVV ellentétes az 1976. évi 8. tvr.-rel kihirdetett Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányával, valamint az 1976. évi 9. tvr.-rel kihirdetett Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányával.
A törvény ellentétben áll a Magyarország által is ratifikált, Az egyesülési szabadság és a szervezkedési jog védelme tárgyában elfogadott 87. számú nemzetközi munkaügyi egyezménnyel, továbbá A szervezkedési jog és a kollektív tárgyalási jog elveinek alkalmazásáról szóló 98. számú nemzetközi munkaügyi egyezménnyel. Az SzVV erre tekintettel sérti az Alkotmány 7. § (1) bekezdését, mely szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
2. Az indítványokban kifejtett álláspont szerint az Alkotmány 13. §-ában biztosított tulajdonhoz való jogot sérti az a rendelkezés, amely a volt Szakszervezetek Országos Tanácsa (a továbbiakban: SZOT) vagyonát, és a volt ágazati szakszervezetek vagyonát felosztható vagyonnak tekinti. Érvelésük szerint ellentétesek továbbá az alkotmányos tulajdonvédelemmel a vagyon használatának ideiglenes rendezéséről, illetőleg a vagyon végleges megosztásáról szóló, valamint az elidegenítési és terhelési tilalommal, illetőleg az elidegenítési joggal kapcsolatos törvényi rendelkezések is.
3. Az indítványozók kifogásolták, hogy a törvényhozó figyelmen kívül hagyta a hatalommegosztás alkotmányos elvét, ugyanakkor az érintettektől elvonta a jogorvoslathoz való jognak az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított lehetőségét azzal, hogy a szakszervezetek, bíróságokra tartozó, vagyonvitáiba törvényhozási úton avatkozott be.
4. Kifogásolták, hogy a törvény alkotmányellenes módon kiterjesztette az Állami Számvevőszéknek az Alkotmány 32/C. §-ában meghatározott hatáskörét, egyben megsértette az Állami Számvevőszék szervezetéről szóló és működésének alapelveivel kapcsolatos törvényre vonatkozó 2ő3-os szavazattöbbséget előíró alkotmányi rendelkezést.
5. Az indítványozók sérelmezték, hogy a törvény az elszámolási kötelezettség körébe vonja a szakszervezetek a gazdasági társaságokba, valamint az alapítványokba bevitt vagyonát. Véleményük szerint ez a szabályozás sérti a Ptknak az alapítványokra vonatkozó rendelkezéseit, valamint a gazdasági társaságokról szóló 1988. évi VI. törvényt is.
6. A VIKSZ Igazgató Tanácsára vonatkozó rendelkezések a szakszervezeti szövetségek között indokolatlan megkülönböztetést tartalmaznak, ez pedig sérti az Alkotmány 70/A. §-át, ugyanakkor a szakszervezeteknek a VIKSZben való részvételét előíró szabályok ellentétesek az Alkotmány 4. §-ában írt rendelkezéssel.
7. Hivatkoztak arra, hogy a törvénynek a szakszervezetek közötti választásokkal kapcsolatos rendelkezései egyrészt tisztázatlan kötelezettséget írnak elő, másrészt e szabályok is sértik az állampolgárok szabad szervezkedését biztosító nemzetközi egyezményeket, illetve az Alkotmány 7. §-át és az Alkotmány 63. §-ába is ütköznek.
8. Végül a törvény megalkotása során megsértették a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: JAT) több rendelkezését is.
III.
A törvény egészének alkotmányellenességét állító indítványokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbiakra mutat rá.
1. A törvényt - a címében foglalt törvényhozói célkitűzések szerint - az Országgyűlés a szakszervezeti vagyon védelme, a munkavállalók szervezkedési és szervezeteik működési esélyegyenlősége biztosítása érdekében alkotta. A törvény preambuluma tovább részletezi ezt a célkitűzést. Eszerint az elmúlt társadalmi rendszerben hozott döntések következtében tisztázatlanná váltak a munkavállalói érdekképviseleti és érdekvédelmi szervezetek vagyoni viszonyai. A jogilag rendezetlen helyzet pedig veszélyezteti e szervek működőképességét és gátolja a szervezkedési szabadság alkotmányos jogának érvényesülését. A törvényjavaslathoz fűzött indokolás arra mutat rá, hogy a rendszerváltozás alapvető követelménye a kényszertársulások felszámolása. A szakszervezeti és állami feladatok tisztázását, a kialakult szakszervezeti pluralizmus gyakorlati megvalósulását jelentősen hátráltatják az e téren tapasztalható jogi és tulajdoni rendezetlenségek. A törvény célja, hogy egy folyamat egyik lépéseként segítse a jelenlegi ellentmondásos helyzet feloldását és a munkavállalói érdekvédelmi szervezetek esélyegyenlőségen alapuló tevékenységét.
Az indokolás utal a törvény közelebbi és távlati célkitűzéseire is. Eszerint a törvény célja mindenekelőtt a szakszervezetek tulajdonában és használatában lévő vagyontömeg felmérése és rendeltetésének meghatározásáig megfelelő biztosítása. A törvény további célja, hogy megteremtse az átmeneti időszakra a szakszervezeti vagyon kezelésének feltételeit.
2. Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette, hogy az 1989. évi alkotmányrevízió után alkotott új jogszabályok alkotmányosságának megítélésénél a rendszerváltással összefüggő sajátos történelmi helyzetet - a jogállam keretein belül és annak kiépítése érdekében - figyelembe lehet venni. Az Alkotmánybíróságnak azt kell vizsgálnia, hogy a rendszerváltás egyszeri, sajátos történelmi követelményei hogyan valósíthatók meg alkotmányosan, a jogfolytonosság alapján maradva [28/1991. (VI. 3.) AB határozat].
A vizsgált törvény célkitűzései a jövőre nézve az alkotmányosan biztosított rendszerváltás szolgálatában állnak.
A törvény a múlt rendszerben különböző - és ma már többnyire megállapíthatatlan és ellenőrizhetetlen - forrásokból származott, heterogén összetételű és jogi természetét tekintve számos változáson keresztül ment volt szakszervezeti vagyonnak - az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében megkívánt esélyegyenlőség szem előtt tartásával való -újrafelosztását kívánja biztosítani. A végleges újrafelosztásig ennek az egységes rendeltetésű vagyonnak a védelmét hivatott garantálni, és ezzel az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében biztosított egyesülési jog, illetőleg a 70/C. § (1) bekezdésében az egyesülési jog speciális eseteként szabályozott érdekvédelmi szervezkedési szabadság érvényesülését elősegíteni.
E célkitűzések alkotmányos jogok megvalósítására irányulnak, alkotmányos feladatok teljesítését szolgálják, így az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban állnak.
3. Az indítványokban megfogalmazott alapvető érv szerint a törvény egésze azért alkotmányellenes, mert meg nem engedett beavatkozást jelent a szakszervezetek autonómiájába, egyben súlyosan sérti a szakszervezeti tulajdonhoz való jogát és vagyoni jogait.
Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság álláspontja szerint figyelembe kell venni a szakszervezetek korábbi jogállását és a rendszerváltással kapcsolatos átalakulásuk jogi környezetét is.
3.1. A régi rendben a formális iparági tagozódás alapján álló ún. ágazati szakszervezetek egyetlen szervezetbe tömörültek és ténylegesen a SZOT irányítása alatt álltak. Mint társadalmi szervezetek jogi személyiségüket közvetlenül az Alkotmányból, illetőleg a törvényi rendelkezésekből származtatták. A szakszervezeti vagyon tipikusan a társadalmi tulajdonra vonatkozó tulajdonjogi szabályok hatálya alatt áll.
A szakszervezeti vagyon legnagyobb részének tulajdonosa a SZOT volt, tulajdonjoggal azonban az ágazati szakszervezetek és azok jogi személyiségű szervezeti egységei is rendelkeztek.
A vagyon - ma már megállapíthatatlan arányban - az 1948-ig létező Szakszervezeti Szaktanács 42 tagszervezete vagyonának nem államosított részéből, az állami támogatásokból, egyéb állami juttatásokból és a szakszervezeti tagdíjak felhalmozásából tevődött össze. A különféle állami támogatások és juttatások alapja az volt, hogy a szakszervezetek számos állami típusú feladatot (társadalombiztosítás, munkavédelem stb.) is elláttak.
A múltban az önálló szervezkedés, alternatív érdekképviseleti szervezetek létrehozásának - ha formális jogi akadálya nem is volt -valóságos lehetősége nem állt fenn; az önkéntes tömörülés elve helyett a "kényszerű tagság" elve érvényesült. A szociológiai jellegű kényszertagság társadalmiszociális előnyök ösztönző hatásával párosult. A szakszervezeti pluralizmus hiánya mellett az sem volt reális alternatívája a munkavállalóknak, hogy a szakszervezettől távol tartsák magukat. Ez ugyanis nemcsak a minimális érdekképviseleti lehetőségétől fosztotta volna meg őket, hanem számos egyéb jogosultságtól is (pl. üdülés stb.).
Politikailagszociológiailag a valamikori SZOT - tagszervezeteivel együtt - lényegében monopolhelyzetben volt. Ilyen körülmények között a szakszervezeti monopolszervezet felhalmozott vagyona olyan, meghatározott feladatra rendelt "célvagyon" volt, amely az egyedüli, egyetlen formában szerveződött munkavállalói érdekképviseletet meghatározóan e tevékenységének ellátása érdekében illeti meg.
3.2. Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Ejtv.) 1989. január 24-i hatálybalépésével pozitív irányban is megteremtődött a szakszervezeti pluralizmus legális alapja és ezzel, továbbá a rendszerváltás tényével társadalmi méretűvé vált - a már előzőleg megkezdődött - alternatív munkavállalói érdekképviseleti szervek létrehozása.
Ez a folyamat - figyelemmel a korábbi, több mint 90%-os monopolszakszervezeti tagtelítettségre - a SZOT tagszervezeteiből történt tömeges kilépés és új szervezetek alakítása mellett valósulhatott csak meg, a visszamaradt tagság pedig az önkéntesség alapján új tartalommal tartotta fenn - esetenként változatlan elnevezéssel - a korábbi szakszervezeti érdekképviseleti formát. Társadalmiszociológiai értelemben a SZOT és korábbi takszervezetei felbomlottak, megszűntek, az pedig, hogy az újonnan létrejött, illetőleg a változott tartalommal fennmaradt érdekképviseleti tömörülések, szakszervezeti típusú társadalmi alakulatok jogi értelemben a korábbi szakszervezeti formációk tekintetében mennyiben váltak jogutódokká, illetőleg milyen vagyoni helyzetbe kerültek, jogilag tisztázatlan maradt. Hiányzott ugyanis a jogutódlással, továbbá a jogfolytonossággal kapcsolatos rendezés alapszabályi és szervezeti döntési alapja.
A volt SZOT és az azt alkotó ágazati szakszervezetek felbomlása, illetőleg átalakulása alapvetően nem jogi, hanem a rendszerváltással együttjáró politikaiszociológiai folyamat volt. Maguk az indítványozók adták elő azt az egyébként köztudomású tényt, hogy a valamikori SZOTot alkotó 19 ún. ágazati szakszervezet 1989-ben és 1990-ben több mint száz szakszervezetre bomlott. Ez pedig jogilag áttekinthetetlen helyzetet teremtett egyfelől azért, mert a SZOT és tagszervezeti alapszabálya egyáltalában nem számolt e szervezetek megszűnésével, átalakulásával vagy felosztásával. A monopolhelyzetben volt szakszervezet lényegéhez tartozott ugyanis az érdekképviseleti szervezkedés e formájának kizárólagossága és a fennmaradás. Másfelől megállapíthatatlan az, hogy a volt szakszervezet megszűnése megfelelte az Ejtv. 20. és 21. §aiban foglalt, a társadalmi szervezetek megszűnésére vonatkozó rendelkezéseknek. A felbomlási folyamat tömegméretűsége miatt az erre vonatkozó szakszervezeti döntési aktusok ma már többnyire tisztázhatatlanok és kideríthetetlenek.
A kialakult bizonytalan és függő jogi helyzetekben a törvényhozónak szabályozni kell - a végleges jogi rendezésig - a volt szakszervezeti vagyon biztosítását, használatát és védelmét. Maga a szakszervezeti érdekképviseleti mozgalom kerülne veszélybe a bizonytalan és jogilag tisztázatlan helyzet fenntartásával. Az érdekképviseleti feladatokra rendelt, felhalmozott "célvagyon" biztosítása a szakszervezeti mozgalom számára ugyanis nyilvánvalóan az érdekképviseleti jog, mint alkotmányos szabadságjog gyakorlásának a feltétele. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált - a jogbiztonságot is magába foglaló -jogállamiság elvéből következik, hogy az elmúlt rendben felhalmozott és a munkavállalói érdekképviseleti mozgalom célját szolgáló vagyon nem tehető ki hosszantartó, bizonytalan kimenetelű és tömeges vagyonjogi vitáknak. A már megindult és a vagyonnal való rendelkezéssel kapcsolatos jogviták ténye bizonyítja, hogy a jogfolytonosságot illetően bizonytalan, a jogutódlást tekintve is tisztázatlan és függő vagyonjogi helyzet - a vagyon átmeneti megóvása érdekében - törvényhozói beavatkozást igényel.
Az indítványokkal támadott törvény erre az alkotmányosan jogi rendezést igénylő helyzetre tartalmaz rendelkezéseket, következésképpen a törvény célkitűzése nem alkotmányellenes.
3.3. Az indítványozóknak - így elsősorban az MSZOSZnek - az indítványokban megfogalmazott elvi kiindulási alapja az, hogy a szakszervezeti mozgalom átalakulása a jogfolytonosság alapján és a jogutódlás szabályai szerint mehet végbe. Ennek az álláspontnak azonban hiányzik a ténybeli alapja és jogilag nem bizonyított. Mivel a szakszervezet megszűnésére alapszabályi rendelkezés korábban nem volt -hiszen sem a SZOT, sem tagszervezetei a megszűnés és jogutódlás lehetőségével egyáltalában nem számoltak - az erre vonatkozó szervezeti döntések sem tisztázottak, a jogutódkénti fellépésnek teljességgel bizonytalanok a legális, következésképpen alkotmányos feltételei.
Az Alkotmánybíróság eljárásban beszerzett dokumentumok alapján megállapítható, hogy a SZOT 1990. márciusában tartott XXVI. kongresszusa a SZOT megszűnéséről nem döntött. Az ugyanezen a kongresszuson megalakult MSZOSZ alapszabálya pedig nem tartalmaz rendelkezést a SZOTtal kapcsolatos jogutódlás kérdésében, hanem az kifejezetten új társadalmi szervezet létrehozásáról szól. Ugyanakkor az MSZOSZt a Fővárosi Bíróság a SZOT helyett, a SZOT volt nyilvántartási számán vette fel és jegyezte be a társadalmi szervezetek nyilvántartásába, a SZOT tehát ma már nyilvántartott társadalmi szervezetként nem létezik. Ehhez járul az a tény is, hogy a hivatkozott SZOTkongresszus csak egy részét képviselte a volt szakszervezeti tagságnak és az akkor már nyilvántartásba vett munkavállalói érdekképviseleti szervezeteknek. Jogilag teljesen tisztázatlan, hogy a társadalmi szervezetek vagyona a társadalmi tulajdon lebontására vonatkozó, vagy az Ejtv. 20-21. §aiban foglalt rendelkezések alapján történjéke a kongresszus szakszervezeti vagyonnal kapcsolatos döntéseinek a megítélése. A kongresszus nemcsak a SZOT megszűnéséről nem hozott határozatot, hanem az Ejtv. 21. § (1) bekezdése szerint felszámolók kijelöléséről sem döntött, így az sem zárható ki, hogy a 21. § (2) bekezdése alapján a szakszervezeti vagyon állami tulajdonba került. Ezekben a vitás kérdésekben a bíróság jogosult állást foglalni, az Alkotmánybíróság csupán annak megállapítására szorítkozik, hogy a szakszervezeti mozgalom tényleges átalakulása jogilag rendezetlenül folyt le, s ez a tény jogbizonytalansághoz vezetett és függő jogi helyzeteket idézett elő.
A vagyonelosztás, illetőleg vagyonutódlás végleges jogi rendezéséig - ebben a függő jogi helyzetben - az eredeti szakszervezeti vagyonérték megóvásának garanciális feltételeit tartalmazó törvény rendelkezései így az Alkotmánnyal összhangban állnak, ezért a törvény célkitűzéseinek alkotmányellenességét állító indítványok megalapozatlanok.
3.4. Hangsúlyozza az Alkotmánybíróság, hogy ezt az utólagos törvényhozói beavatkozást egyedül a volt monopolhelyzetű szakszervezeti jogutódlási bizonytalansággal teli, rendezetlen és függő jogi helyzeteket eredményezett, tömeges méretű felbomlásának a ténye teszi alkotmányossá. A szakszervezeti mozgalomnak a rendszerváltással összefüggő sajátos történelmi helyzetben bekövetkezett szétesése és társadalmiszociológiai átalakulása, mint befejezett tény, indokolhatja a törvényhozó kivételes és egyszeri beavatkozását. A rendszerváltás egyszeri, sajátos körülményeként lezajlódott ebben a társadalmi folyamatban ugyanis a felhalmozott szakszervezeti vagyon - a jogilag rendezetlenül lebonyolódó megszűnésekkel, átalakulásokkal - tulajdonképpen "válságszituációba" került. Ebben a válsághelyzetben a törvényhozónak a vagyoni viszonyok végérvényes rendezéséig gondoskodnia kell az érdekképviseleti mozgalom alkotmányos szabadságát garantáló szakszervezeti vagyon megóvásáról, használatárólhasznosításáról és rendelkezésre állásáról. A kivételes és egyszeri beavatkozás lehetőségének alkotmányossága a munkavállalói érdekképviseletek rendkívüli fontosságához és a szakszervezeti átalakulás befejezett tényéhez kötődik, ebből nem következik annak alkotmányos lehetősége, hogy az egyéb társadalmi szervezetek átalakulása és ezzel kapcsolatban a vagyoni viszonyok rendezése utólagos törvényhozások sorozata útján és annak alapján menjen végbe.
IV.
A törvény egyes rendelkezéseit támadó indítványokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság az alábbiakra mutat rá.
1. A törvény személyi hatályára vonatkozó, 1. §-ban írt rendelkezés - amely szerint a törvény hatálya kiterjed az Ejtv. alapján nyilvántartásba vett valamennyi munkavállalói érdekképviseleti szervezetre (a továbbiakban: szakszervezet) - nem egyértelmű, mert önmagában ennek alapján nem állapítható meg minden kétséget kizáróan az a személyi kör, amelyre a törvény rendelkezései vonatkoznak.
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.
A támadott törvényi rendelkezés bizonytalansága azonban a törvény alkalmazása során feloldható. Abból ugyanis az bizonyosan megállapítható, hogy a törvény személyi hatálya a szakszervezeti típusú, azaz fő feladataikat tekintve érdekképviseleti jellegű szervezetekre vonatkozik, az érdekképviseleti társadalmi alakzatoknak ezt a jellegét pedig kétség esetén az elszámolási kötelezettség hatósági címzettjének, azaz az Állami Számvevőszéknek kell bizonyítania.
Ezért a törvényi rendelkezés alkotmányellenesége az Alkotmány 2. §(1) bekezdése alapján nem állapítható meg.
2. A törvény 2. §-a írja elő a törvény hatálya alá tartozó szervezetek elszámolási kötelezettségét és azt, hogy ez az elszámolás milyen vagyontárgyakra terjed ki.
2.1. Mivel az a távolabbi jogalkotói célkitűzés, hogy a múlt rendben monopolhelyzetben volt szakszervezet vagyonáról - mint célvagyonról - a törvényhozó a pluralizmus alapján szerveződött új munkavállalói érdekképviseleti szervek között a tényleges tulajdoni helyzet figyelembevételével és az arányos elosztás elvei szerint rendelkezzen, csak a felhalmozott vagyon és a tulajdonosok ismeretében valósítható meg, az elszámolási kötelezettség törvényi kimondása összhangban van a jogállamiság elvével és egyéb alkotmányi rendelkezést sem sért.
A jelenleg birtokosként, illetőleg jogosultként megjelenő és működő érdekképviseleti szervezetek tulajdonosi minősége ugyanis - a megszűnések és átalakulások tisztázatlan körülményei miatt - ma még nem állapítható meg. A támadott törvényi rendelkezés éppen e bizonytalan és függő tulajdonjogi helyzet felmérésére vonatkozik és célja az, hogy ebben a függő jogi helyzetben is biztosítsa a vagyon rendeltetésszerű használatát és alkotmányos védelmét.
2.2. Nem sért alkotmányi rendelkezést az elszámolási kötelezettség kiterjesztése a gazdasági társaságban meglevő tulajdonosi részesedésre és az alapítványi vagyonra.
A törvény közelebbi célja a volt szakszervezeti vagyon lehetséges teljes felmérése, annak későbbi végleges elosztása érdekében. Az elszámoltatás önmagában nem jelenti az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog sérelmét. A törvényhozó vagyonelszámoltatásra - alkotmányos célok megvalósítása érdekében - az Alkotmány 59. § (1) bekezdésének a sérelme nélkül bárkit kötelezhet. A kötelezés kiterjedhet az idegen tulajdonba adott vagyontárgyakra, vagyoni juttatásra is. Ez a szabályozás az Alkotmány egyetlen rendelkezésével sem áll ellentétben, mert a tulajdont nem vonja el, az alapítványi vagyont nem is korlátozza. Az elszámoltatás alkotmányos célja, hogy a törvényhozó a későbbi vagyonelosztáskor a volt korábbi teljes szakszervezeti vagyont értékelje és vegye számításba. Annak sincs alkotmányos akadálya, hogy a vagyonelosztásnál a törvényhozó az idegen tulajdonba adott vagyonrészt az alapító szakszervezet részesedésénél figyelembe vegye.
Megalapozott alkotmányossági kifogás a törvény e rendelkezéseivel kapcsolatban sem áll fenn.
3. A támadott törvény 5. §-ának az Állami Számvevőszékkel kapcsolatos hatásköri szabályai nem ellentétesek az Alkotmány 32/C. § (4) bekezdésében írt rendelkezéssel. Ez utóbbi alkotmányi előírás szerint az Állami Számvevőszék szervezetéről és működésének alapelveiről szóló törvény elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdése - amely példálózóan sorolja fel az Állami Számvevőszék legfontosabb feladatait - úgy rendelkezik, hogy a Számvevőszék ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatot is. Ilyen törvényhez pedig - különösen ha az eseti hatáskört, átmeneti feladatot állapít meg - már nem kell kétharmados szavazati arány (ami egyébként a támadott törvény tekintetében megvolt). Egy állami szerv organizációját és működési alapelveit tartalmazó törvény nem azonos a szervezet hatáskörét megállapító törvényi szabályozással. Ez egyébként az eltérő helyen és szövegkörnyezetben álló alkotmányi rendelkezésekből is következik.
4. A sérelmezett törvény 6. §-ában írt elidegenítési és terhelési tilalmat megállapító, korlátozó jellegű rendelkezések az elszámolási kötelezettség körébe vont vagyon biztosítására vonatkoznak; azaz a későbbiekben a vagyonelosztásról szóló törvény meghozataláig a vagyon rendelkezésre állását hivatottak garantálni. Ezért elsősorban biztosítéki tartalmúak; alkotmányos jog korlátozása az alanyi jog jogosultjának meghatározatlansága, bizonytalansága folytán fel sem merül.
Alkotmányellenesség a támadott törvény 8. §-ában és a törvényt módosító 1991. évi LXVI. törvény 1. §-ában lehetővé tett elidegenítési jog tekintetében sem állapítható meg. E körben a törvény a vagyon átmeneti biztosításával, megóvásával megbízott jogosultat bizonyos célok érdekében teljes tulajdonosi jogokkal ruházza ugyan fel, ez a jog azonban a rendelkezési jog ideiglenes jogosultjának alkotmányos meghatározásával - figyelemmel a törvényben foglalt garanciákra is - megmarad az Alkotmány keretei között. A rendelkezési jogot ugyanis - a VIKSZ Igazgató Tanácsának alkotmányossá tételével -csak testületileg, a vagyon megóvásában és a vagyonelosztásban várományi jogosultsággal rendelkező valamennyi érdekelt részvételi és szavazati jogának biztosítása mellett lehet gyakorolni, éspedig ideiglenesen, azaz a végleges vagyonelosztás módját és elveit szabályozó törvény meghozataláig. A rendelkezési jog gyakorlást csak a vagyon védelme vagy a működőképesség garantálása, illetőleg az anyagi feltételek biztosítása és a közös szakszervezeti feladatok teljesítése indokolhatja. Ezek a célok pedig összhangban vannak a törvény egészének alkotmányos célkitűzésével, az érdekképviseleti célvagyon megóvásával.
Mindezek a megállapítások irányadóak a törvény 7. § (2) bekezdésének a) és c) pontjában, továbbá 8. §-ában írt és kifogásolt rendelkezésekkel kapcsolatban is.
5. Nem sérti az Alkotmány rendelkezéseit a törvény 7. § (1) bekezdése sem, amely szerint az elszámolás hatálya alá tartozó vagyon összességét a szakszervezetek között felosztandó vagyonnak kell tekinteni. Ez a szabály a későbbi vagyonelosztáskor számításba vehető vagyoni kör egészére tartalmaz rendelkezést, anélkül, hogy korlátozná vagy egyáltalában érintené a tulajdonjogot. A törvényhozó felelőssége, hogy a szakszervezeti vagyon tulajdonjogi kérdéseinek a tisztázása után vagy annak újraszabályozásával a vagyon elosztási módjáról az Alkotmány 9. § (1) és 13. § (1) bekezdéseinek figyelembevételével döntsön. Mindaddig azonban, amíg e törvényhozói aktusra sor nem kerül, a tulajdonvédelem alkotmányossága kérdésében - a tulajdonoi kérdések érintetlensége miatt - az Alkotmánybíróság nem foglalhat állást.
6. A sérelmezett törvény 7. § (2) bekezdésének b) pontja arra az esetre, ha az elszámolásra kötelezett a bejelentési kötelezettséget teljesíteni elmulasztotta, minden, a törvény 2. § (2) bekezdésében felsorolt vagyontárgy tekintetében a VIKSZet feljogosítja a 8. § b) pontja szerinti jogosultság, azaz a vagyontárgyak használata vonatkozásában a rendelkezési jog gyakorlására. Mivel a törvény 2. § (2) bekezdésében írt felsorolásban szerepel az alapítványba bevitt vagyon is, a VIKSZet a vagyonok tekintetében is megilleti a használatról való rendelkezési jogosultság. Az alapítvány önálló jogi személy, így az alapítványi tulajdon a volt szakszervezettől idegen tulajdon, a VIKSZ rendelkezési jogának erre a tulajdonra való kiterjesztése az Alkotmány 9. § (1) bekezdésébe a 13. § (1) bekezdésébe ütközik, s ezért a törvény 7. § (2) bekezdés b) pontja a 2. § (2) bekezdés g) pontja, azaz az alapítványi vagyonok viszonylatában alkotmányellenes.
Ameddig ugyanis a törvény 7. § (1) bekezdése csak arról rendelkezik, hogy az elszámolás hatálya alá tartozó vagyon összességét kell a szakszervezetek között felosztandó vagyonnak tekinteni, amely az alapítványi tulajdont csak akkor érintheti, ha az alapító szakszervezet nem volt tulajdonos, ezen túl pedig csak annyiban, hogy a vagyonelszámoláskor ezt a vagyont a törvényhozó - nemcsak aktívumként, hanem adott esetben helytállási kötelezettséggel megterhelt passzívumként is - figyelembe fogja venni, addig a (2) bekezdés b) pontja e vagyonok tekintetében is rendelkezési jogot ad a VIKSZnek, amely az idegen alapítványi tulajdon önkényes és aránytalan korlátozása, így az a tulajdonjognak, mint alapjognak a lényeges tartalmát érinti, ezért az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján alkotmányosan nem megengedett.
7. A támadott törvény közvetlen célja, hogy az elszámolás hatálya alá tartozó vagyonnal kapcsolatban - a későbbi és végleges felosztásig -meghatározott korlátozásokat (elidegenítési és terhelési tilalom stb.) vezessen be, azaz a vagyon megóvásáról, biztosításáról, rendelkezésre állásáról, de legalábbis az érdekképviseleti szervek javára való felhasználásáról törvényi biztosítékokkal gondoskodjék. Ezt a célt a törvényhozó úgy érheti el alkotmányosan, hogy a vagyon átmeneti biztosításával kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket vagy az érdekképviseleti szervezkedésektől független kívülálló (állami) szervre bízza, vagy pedig e jogosultságokat és kötelezettségeket az elosztásban érdekelt valamennyi várományosi jogosult között osztja fel. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében írt jogegyenlőségi alkotmányos elvet sérti, következésképpen alkotmányellenes, ha a törvényhozó - alkotmányos ismérvek és garanciák nélkül - e kötelmeket a várományi jogosultak csak egy meghatározott körére ruházza. Tekintettel arra, hogy a vagyon megóvására vonatkozó kötelmek egészen a tulajdonosi rendelkezési jogig terjedő jogosultságokat is magukban foglalnak, az egyenlőként kezelés és az egyenlő elbánás alkotmányos elveinek az felel meg, ha ezeket a jogokat a törvény hatálya alá tartozó szervezetek - a képviselet szintjén -együttesen gyakorolhatják. Mivel az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint [21/1990. (X. 4.) AB határozat stb.] a jogi személyek számára is biztosított, hogy alkotmányos jogaikat bármely megkülönböztetés nélkül érvényesítsék, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott törvénynek a VIKSZ Igazgató Tanácsára vonatkozó, a törvény 9. § (1) bekezdésében írt rendelkezése ugyancsak alkotmányellenes. Ha ugyanis a törvényhozó azt a megoldást választotta, hogy az elszámolt vagyon védelméről az érdekképviseleti szervek gondoskodjanak, lehetővé kell tenni, hogy az így létrejövő Igazgató Tanácsban az érintettek az elosztás várható arányában rendelkezzenek képviselettel.
Annak alkotmányos indoka, hogy a VIKSZ Igazgató Tanácsában a pluralizmus alapján álló szakszervezeti és más munkavállalói érdekképviseleti tömörülésekből miért csak a törvény 9. § (1) bekezdésében írt szervezetek vesznek részt, sem a törvény szövegéből, sem annak indokolásából nem tűnik ki, és azt a törvényjavaslat előterjesztői az Alkotmánybíróság kifejezett felhívására sem indokolták meg; következésképpen az önkényes, mert a pozitív megkülönböztetésnek más ésszerű alkotmányos magyarázata sem állapítható meg.
Az ideiglenes, majd végleges vagyonmegosztásig a volt szakszervezeti vagyon megóvása és biztosítása alkotmányosan csak valamennyi szakszervezeti érdeket megjelenítő érdekképviseleti szervezet részvételével, illetőleg képviseletével és ezek együttes működtetésével valósítható meg.
8. A VIKSZ Igazgató Tanácsának összetételétől eltérően a Tanács működésére és határozatképességére vonatkozó szabály már nem vet fel alkotmányossági aggályokat. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése a jogok egyenlő elosztásának alkotmányos követelményét írja elő. Ha a törvényhozó az alanyi jogok alkotmányellenes megkülönböztetés nélküli elosztását biztosítja, azzal az alkotmányossági követelményeknek eleget tesz; az érdekképviseletek számára alkotmányosan biztosított jog mikénti gyakorlása már az Alkotmány 4. §-ában írt rendelkezéssel összefüggésbe nem hozható. Nem alkotmányellenes tehát az elidegenítési, illetve rendelkezési joggal való felruházása az alkotmányos összetételű Tanácsnak akkor sem, ha a szabályozás az egyhangú döntéshez nem követeli meg valamennyi képviselet jelenlétét, ha egyébként a jelenlét és a szavazás lehetőségét minden jogosult számára egyformán biztosítja.
9. Az érdekképviseleti szervek közötti választásoknak a támadott törvény 10. §-ában történt előírása nem ütközik a szabad szervezkedés jogának elvébe, következésképpen nem sérti az Alkotmány 63. § (1) bekezdését.
A vonatkozó törvényi előírás csak az ideiglenes vagyonelosztás elveit fekteti le, jelezve, hogy arról is külön törvény fog rendelkezni. Ezek az elvek minden tekintetben összhangban állnak azzal az alkotmányos törvényhozói célkitűzéssel, amely a monopolhelyzetben szerveződött, kényszerű tagságon alapuló volt szakszervezetek vagyonát a pluralizmus alapján létrejött új érdekképviseleti tömörülések között a támogatottság arányában kívánja felosztani. A törvény egyenlőként kezeli és egyenlő jogokkal ruházza fel mind az érdekképviseletek tagságát - és mindenkit, aki a szakszervezeti vagyon létrehozásához tagdíjfizetéssel hozzájárult -, mint pedig magukat az érdekképviseleteket, mert minden érintett számára lehetőséget biztosít arra, hogy a választáson részt vegyen és a támogatással kapcsolatban nyilatkozzon. Így ezek a rendelkezések megfelelnek az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében írt jogegyenlőségi alapjogkategóriának és az egyesülési szabadság alkotmányos alapjogának is. Arra is utal az Alkotmánybíróság, hogy a törvény 10. § (1) és (2) bekezdése kizárólag a szakszervezetek között felosztandó vagyon használatáról rendelkezik és nem érinti magát a tulajdonjogot. A használat ideiglenes megosztása pedig a vagyoni viszonyok zavartalanságát, a munkavállalói érdekképviseletek működőképességét hivatott garantálni, az tehát összhangban áll a törvény alkotmányos céljával, így nem alkotmányellenes. A törvény 10. § (3) bekezdése alapján a végleges vagyonelosztásról az Országgyűlés külön törvénnyel fog rendelkezni. E törvénynek nyilvánvalóan figyelembe kell vennie a tényleges tulajdoni helyzeteket és a tulajdonvédelem alkotmányos rendelkezésein kell alapulnia. Egy későbbiekben megalkotásra kerülő törvény alkotmányossági vizsgálata azonban ennek az eljárásnak a keretei között nem folytatható le.
10. Az indítványozók kifogásolták, hogy a törvény megfosztja az érintetteket a bírósághoz fordulás lehetőségétől, ezért ellentétes az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésével. Sérelmezték azt is, hogy a jogalkotó a törvényelőkészítés folyamatában az érdekképviseleti szervek közreműködését mellőzte, ezzel pedig a jogalkotásról szóló törvény rendelkezéseivel került ellentétbe.
Az előbbi kifogással kapcsolatban utal az Alkotmánybíróság arra, hogy az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdései a jogok és kötelezettségek érvényesítésére és elbírálására, továbbá az ezzel összefüggő jogorvoslatra, tehát a jogalkalmazási folyamatra, nem pedig az alanyi jogokat és jogi kötelezettségeket keletkeztető jogalkotási folyamatra vonatkoznak. A jogalkotási jogsérelemmel kapcsolatos jogvédelem egyedüli eszköze az alkotmánybírósági út. Az alanyi jogok védelmével és érvényesítésével kapcsolatos bírósági eljárásra a törvény nem tartalmaz korlátozó rendelkezéseket.
Az utóbbi sérelem tekintetében hivatkozik az Alkotmánybíróság arra, hogy már több határozatában - legutóbb a 13/1992. (III. 25.) AB határozatában - kinyilvánította, hogy a törvényhozás folyamatában az érdekképviseleti szervek közreműködésének a mellőzése és ezzel a JAT egyes rendelkezéseinek a figyelmen kívül hagyása önmagában nem vezethet a törvény alkotmányellenességének a megállapításához. A JAT vonatkozó előírása nem alkotmányos jogalkotási feltétel.
11. Az Alkotmánybíróság a jogalkotó által választott megoldásoknak a nemzetközi jog indítványokban felhívott szabályaival való ellentmondását nem vizsgálta, tekintettel arra, hogy az ABtv. 21. § (3) bekezdése szerint az indítványozók a jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének alkotmányossági vizsgálata iránti indítványtételi jogosultsággal nem rendelkeznek. Ezért az erre irányuló indítványokat visszautasította.
E kérdéssel összefüggésben még az alábbiakra mutat rá az Alkotmánybíróság.
Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Az indítványok egy része kifejezetten hivatkozik az Alkotmány e rendelkezésére. E rendelkezés azonban nem önálló, hanem utaló alkotmányi szabály, így utólagos normakontroll alapja csak az indítványok által érintett nemzetközi szerződések lehetnek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint éppen ezért ezzel az alkotmányi rendelkezéssel nem kerülhető meg az ABtv. idézett korlátozása, amely a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát meghatározott személyek és szervek indítványához köti. Indítványtételi jogosultság hiányában pedig az Alkotmánybíróság az indítványoknak ezzel az összefüggésével nem foglalkozhatott. Végül arra is utal az Alkotmánybíróság, hogy sem az indítványokban, sem az azokkal összefüggő alkotmányossági vizsgálata során nem talált olyan elemet, amelynek alapján a hivatalbóli eljárás megindításának indokoltságát megállapíthatta volna.
12. A jogbiztonság érdeke megkívánja, hogy az alapítványba bevitt vagyonok kivételével a VIKSZ a 8. § szerinti jogokat a 7. § (2) bekezdés b) pontja körében is gyakorolhassa a törvény megfelelő módosításáig, mint ahogy azt is, hogy a VIKSZ Igazgató Tanácsa a Tanács összetétele alkotmányosságának a helyreállításáig is tovább működjön. Ezért az Alkotmánybíróság a törvény 7. § (2) bekezdés b) pontját és a 9. § (1) bekezdését 1992. június 30-val semmisítette meg az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 40. §-a és 43. § (4) bekezdése alapján. A jövőre szóló megsemmisítéssel a törvényhozónak lehetősége van arra, hogy az alkotmányellenes rendelkezéseket az Alkotmánnyal összhangba hozza.
A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az ABtv. 41. §-án alapul.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró