1251/E/1995. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére, valamint alkotmánybírósági intézkedésre vonatkozó indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére, valamint alkotmánybírósági intézkedésre vonatkozó indítvány tárgyában - dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleményével és dr. Schmidt Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 25. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, ezzel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására és megszüntetésére előterjesztett indítványt elutasítja; az állami hozzájárulás visszautalása érdekében alkotmánybírósági intézkedésre irányuló kérelmet pedig visszautasítja.
INDOKOLÁS
1. Az indítványt előterjesztő önkormányzat a Magyar Köztársaság 1993. évi költségvetéséről szóló 1992. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: KTv.) 16. §-ában, illetőleg a törvény 3. számú mellékletének k) pontjában meghatározott "Óvodai ellátás" jogcímen az 1993. évre vonatkozóan normatív állami hozzájárulást vett igénybe. Az ellátottak számát s az ahhoz igazodó összeget az elszámolási előírások szerint, a statisztikai tanügyigazgatási alapokmány: az "Óvodai felvételi és mulasztási napló" létszámadatai alapján állapította meg. Az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSz.) Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóságának megyei kirendeltsége az "1993. évben igényelt normatív állami hozzájárulások jogszerűségének" nagyközségi ellenőrzése során visszafizetési kötelezettséget állapított meg. Jegyzőkönyvben rögzített ellenőrzési megállapítását azzal indokolta, hogy "az intézményi statisztikában a felvételre előjegyzett gyermekeket is szerepeltették", noha az állami hozzájárulás csak a tényleges "óvodai ellátásban részesülők után vehető igénybe." Az önkormányzat a megállapításra tett észrevételében azt adta elő, hogy az ellátottakat a KTv. 3. számú mellékletének előírása szerint a hatályos miniszteri rendelettel kibocsátott óvodai felvételi és mulasztási napló rovatainak pontos kitöltésével, tehát törvényesen számolta el; a napló és más adatszolgáltató lap kitöltésének a módját az ellenőrzést végző számvevő-tanácsos nem is kifogásolta. Az önkormányzat által tett észrevételt az ÁSz. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóságának régióvezető főtanácsosa vizsgálta meg, aki tételesen ugyancsak nem mutatott rá az adatlapok kitöltésében esetleg fellelhető szabálytalanságokra, hanem pusztán arról adott tájékoztatást, hogy a jegyzőkönyvi megállapítást nem módosítja, mert a statisztikai nyomtatványon "felvételre előjegyzett gyermekek még nem óvodai ellátottak, velük kapcsolatban az önkormányzatnak kiadásai mindaddig nem merülnek fel, míg őket a szüleik az önkormányzat intézményébe el nem helyezik."
A KTv. 3. számú melléklete k) pontjának értelmezéséből eredő jogvita eldöntésére az önkormányzat pert indított az ÁSz. ellen. A keresetet az illetékes városi bíróság elutasította, az elsőfokú bíróság ítéletét pedig a megyei bíróság helybenhagyta. Az ítéletek indokolása szerint a jogvita érdemében bíróságok nem járhatnak el. Az ÁSz-szal szemben ugyanis a polgári perrendtartásról (Pp.) szóló törvény 123. §-a alapján megállapítási kereset nem indítható, hiszen a "törvényben megjelenő döntést" nem a Számvevőszék, hanem az Országgyűlés hozza meg. Az "Állami Számvevőszék csupán a rá vonatkozó eljárási szabályok szerint" a törvényhozó testület döntésének előkészítésében vesz részt, előterjesztése a törvényalkotóra nem kötelező. Más szempontból vizsgálva pedig "az Állami Számvevőszék eljárása nem tartozik az államigazgatási eljárásról szóló módosított 1957. évi IV. törvény" (Áe.) hatálya alá, megállapításait tehát a bíróság ez okból sem vizsgálhatja felül.
Ilyen előzmények után az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordult. Beadványában kifogásolja, hogy az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: ÁSztv.) 25. § (1) bekezdésében meghatározott számvevőségi ellenőrzési megállapítás nem tekinthető határozatnak, a tévesnek minősíthető megállapítások ellen pedig az ellenőrzött szerv csupán észrevételt tehet, fellebbezési vagy felülvizsgálati kérelmet viszont nem nyújthat be. Ezt a szabályozást az önkormányzat kettős vonatkozásban is alkotmányellenesnek tartja. Megfosztja az ellenőrzött szervet az Alkotmány 57. § (5) bekezdés által mindenki számára minden állami döntés ellen biztosított jogorvoslat gyakorlásának lehetőségétől. Egyben törvényhozói mulasztást is lát abban, hogy az ÁSztv. nem rendelkezik a számvevőszéki megállapítások szervezeten kívüli felülvizsgálatáról. Beadványában az indítványozó alkotmánybírósági intézkedést is kér annak érdekében, hogy a felfogása szerint jogtalanul elvett állami hozzájárulást az önkormányzat visszakaphassa.
2. Az indítvány és a kérelem megalapozatlan.
2.1. Az Alkotmány 32/C. §-a szerint az ÁSz. "az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve"; az általa törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok alapján végzett "ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést." Az ÁSztv. 1. § (1) bekezdése azt is rögzíti, hogy az ÁSz. "csak az Országgyűlésnek és a törvényeknek van alárendelve." Az ÁSz. - bár nyilvánvalóan állami szerv - nem jár el hatóságként, nem hoz a vizsgált szervre - a vizsgálat tartama alatti kármegelőzés céljából anyagi és pénzeszközök zárolása és a pénzeszközök felhasználásának ideiglenes felfüggesztése kivételével - kötelező határozatot, vagy más elnevezésű, de határozatnak tekintendő döntést. Az ÁSztv. 25. § (1) bekezdésében foglalt "ellenőrzési megállapítás" fogalma ezért nem vonható az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében meghatározott egyik - az érintettekre kötelezően kiható "bírói, államigazgatási vagy más hatósági" - döntéstípus fogalomköre alá sem. Az ellenőrzési megállapítás nem tartalmaz mást, mint a vizsgált szerv gazdálkodásáról kialakított számvevőszéki véleményt. Ha pedig a véleményt kifejezésre juttató megállapítás nem hatósági aktus, nem is lehet, nem is lenne értelme ellene jogorvoslatot biztosítani.
Természetesen az ellenőrzést végző személy megállapításai is lehetnek tévesek. Ezért engedi meg a törvény, hogy a vizsgált szerv vezetője az ellenőrzési megállapításokra észrevételeket tehessen. Az észrevételezés jogának biztosítása ugyan nem azonos a jogorvoslat jogintézményével, de az ÁSz.-nak a törvény előírása szerint az észrevételekre reagálnia kell.
Fentiekből következően az ÁSztv. nem hatósági döntési jogkört szabályoz, ezért az Alkotmány egyik rendelkezését sem sérti az "ellenőrzési megállapítások" és az azokra tehető "észrevételek" fogalmának törvényi használata. Mivelhogy a "megállapítások" nem tekinthetők hatósági döntéseknek, az "észrevételek" benyújthatásának joga pedig nem azonos a jogorvoslat lehetőségével, az ÁSztv. 25. § (1) bekezdése tehát nincs összefüggésben, ezért nem is ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével.
Az ÁSz. nem államigazgatási szerv, ezért a határozatnak egyébként sem minősíthető megállapításait az Áe. 72. §-a szerint sem lehet bírósági felülvizsgálati eljárás alá vonni. A Pp. 123. §-ára alapozott megállapítási kereset jogcímén sem bírálhatja el bíróság az ÁSz. ellenőrzési megállapításait, mert a megállapítások nem hatósági döntések, hanem olyan számvevőszéki véleményt tartalmazó javaslatok, melyekben az Országgyűlés hivatott határozni.
2.2. A KTv. 3. számú mellékletének k) pontja tartalmaz egy anyagi jogi és egy eljárásjogi eligazítást. Az előbbi szerint az "állami hozzájárulás az önkormányzati intézményben óvodai ellátásban részesülők után vehető igénybe." Az utóbbi szerint pedig az "ellátottak számának meghatározása" statisztikai létszám alapján történik. "A statisztika tanügyigazgatási alapokmánya az Óvodai felvételi és mulasztási napló."
A törvény mellékletének ugyanazon pontjában ugyanarra az ellátásra adott normatív és technikai szabályozás különbözősége nem nyújt elégséges indokot az alkotmányellenesség megállapításához. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint "törvényi rendelkezések - értelmezéstől függő - ellentétes tartalma önmagában, anyagi alkotmányellenesség hiányában nem vezethet az alkotmányellenesség megállapításához." A "törvényi rendelkezések ellentmondásának jogértelmezéssel való feloldása ... nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe". (Mindkét idézet olvasható az Alkotmánybíróság 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában. ABH 1991, 174.) A törvényhozó - az 1994. évi költségvetésről szóló 1993. évi CXI. törvény 3. számú melléklete 13. pontjában - ugyancsak az óvodai ellátást illetően maga adott jogszabály-értelmezést, mert közzétette, hogy a "statisztikai létszámba nem számíthatók be az előfelvételi igérvény alapján nyilvántartásba vett, de a felmérés időpontjában a tényleges óvodai ellátást még nem igénylő gyermekek."
Arra is utal az Alkotmánybíróság, hogy - a 2.1. pontban kifejtettek szerint - jogszabályi rendelkezések eltérő értelmezése okán sem lehet az ÁSz. megállapítását fellebbezéssel vagy bírósági keresettel megtámadni.
2.3. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, s ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
Az ÁSztv. részletesen szabályozza az Ász. jogállását, hatáskörét, feladatait, szervezetét, ellenőrzési tevékenységének a rendjét, s az ellenőrzési megállapítások következményeit. A megállapításokra és az azokra tehető észrevételekre vonatkozó törvényi rendelkezések pedig - az előző pontokban kifejtett érvek alapján - nem alkotmányellenesek. Így sem mulasztásnak, sem alkotmányellenesnek nem lehet minősíteni azt a szabályozási megoldást, mely szerint az ÁSztv. nem ad lehetőséget a számvevőszéki megállapítások szervezetén kívüli felülvizsgálatára.
2.4. Az Alkotmánybíróság fő feladata a normatív döntések alkotmányellenességének vizsgálata. Egyedi esetben csak akkor zárhatja ki valamely jogszabály alkalmazhatóságát, ha az alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre arra, hogy - a fentiek szerint nem is alkotmányellenes módon - elvont állami hozzájárulás önkormányzathoz való visszautalása iránt intézkedést hozzon.
3. Minthogy az ÁSztv. 25. § (1) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével, továbbá minthogy az ÁSztv.-ben alkalmazott szabályozás mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására sem szolgáltat indokot, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította; az alkotmánybírósági intézkedésre vonatkozó indítványozói kérelmet pedig visszautasította.
Budapest, 1996. március 26.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye
Az indítványt mulasztással elkövetett alkotmányellenesség megállapításához megalapozottnak tartom.
1. Az Ásztv. 19. § (2) bekezdése szerint az ÁSz "megbízásából ellenőrzést végző személy felelős ...
b) azért, hogy a vizsgálati program által meghatározott körben minden lényeges tény megállapításra (feltárásra) és írásban rögzítésre kerüljön,
c) a megállapítások helytállóságáért és azok adatszerű megalapozásáért."
A 19. § (1) bekezdése szerint pedig az ÁSz elnöke - aki a törvény 18. §-a alapján "az év során végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést" - "felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek az általa benyújtott jelentések adatainak és ténymegállapításainak valódiságáért és helytállóságáért."
2. Az ellenőrzések az ÁSztv. 2-8. §-a alapján rendkívül széles körre - a költségvetési fejezetekre, az állami költségvetésből (teljesen vagy részben) gazdálkodó intézményekre (önkormányzatok, alapítványok, párt-, társadalmi, társadalombiztosítási szervekre), vállalatokra és vállalkozókra - terjednek ki. Az ellenőrzési jelentések közül - az indítványra figyelemmel - csak a helyi önkormányzatok feladatainak ellátásához nyújtott normatív állami hozzájárulások elszámolásának, illetve az elszámolások törvényi jóváhagyásának a módja a határozat tárgya, de véleményem vonatkozik minden - bár elsősorban az autonóm - szervezet ÁSz ellenőrzésének és az ellenőrzés alapján álló országgyűlési döntésnek az alkotmányosságára. Az ÁSz jelentések települési önkormányzatonként - ezért óhatatlanul nagy terjedelemben - részletezik az önkormányzatok részére különféle jogcímeken juttatott állami hozzájárulások tételes elszámolási adatait. Az Országgyűlés e jelentések szerint - évenként, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben - állapítja meg az egyes helyi önkormányzatok visszafizetési kötelezettségeit, illetve a központi költségvetést terhelő többlethozzájárulások összegszerűségét. Az 1993. évi költségvetés végrehajtásáról szóló 1994. évi XCLI. törvény 6. §-a, illetve a 3/A. számú és 864 oldal terjedelmű mellékletben (ebben szerepel az indítványt előterjesztő nagyközségi önkormányzat is) tételesen felsorolja az elszámoltatás alá vont önkormányzatok jóváhagyott visszafizetési kötelezettségét vagy hozzájárulás-kiegészítési igényét.
Mind a visszafizetést, mind a kiegészítő támogatást meghatározó rendelkezések olyan - sok száz - eseti pénzügyi igazgatási jellegű döntés egybefoglalásai, amelyek megalapozottságát, valódiságát, helytállóságát az Országgyűlés gyakorlatban nem tudja ellenőrizni.
Tartalmi szempontból vizsgálva az ÁSz Szervezeti és Működési Szabályzata és az Önkormányzati és a Területi Ellenőrzési Igazgatóság Ügyrendje előírásait, a függőség szervezeti rendszere sem biztosítja az ellenőrzést végző számvevő-tanácsos megállapításának elfogulatlan, másodfokúnak tekinthető elbírálását. Az SzMSz 3. §-a szerint ugyanis az igazgatóságokon belül működnek a "megyei kirendeltségeket magukban foglaló regionális szervezetek", amelyeket - a 10. § szerint - az "osztályvezető (régióvezető) főtanácsos" irányít. Az Ügyr. III. c) pontjának 5. alpontja szerint a régióvezető főtanácsosok feladata "a vizsgálatok előkészítése, irányítása és feldolgozása." A d) pont 1. f) alpontja és a VI. 2) pontja pedig azt mondja ki, hogy a vizsgálatot végző "számvevőségi tanácsosok helyszíni ellenőrzéssel kapcsolatban tett észrevételeket értékelik, és álláspontjukat az érdekelt főtanácsossal írásban közlik", illetőleg javaslatot tesznek "a vizsgálatot vezető főtanácsosnak annak elfogadására vagy elutasítására." Az ÁSz-en belüli szervezeti felépítés tehát nem garantálja a megállapítás érdemi felülvizsgálatának érvényesítését. Ezt kifejezésre juttatja az ügyrendi szabályozás is, amely szerint a régióvezető főtanácsosok nem elbírálják a számvevő tanácsosok megállapításait és az azokra adott észrevételeket, hanem "kiadmányozzák... az észrevételekre adott válaszleveleket."
Az ÁSztv. említett 19. §-a ugyan felelőssé teszi az ellenőrzést végző személyt és az ÁSz elnökét a megállapítások helytállóságáért, az adatok megalapozottságáért és valódiságáért, de e felelősség érvényesülésének jogintézményi fórum- és garanciarendszerét nem teremti meg. E jogalkotói mulasztást még formálisan sem pótolja az a jogalkotói megoldás, amely az ÁSz elnökének - független szerv által sem tény-, sem jogszerűségében felül nem bírálható - jelentéseinek oly módon ad kötelező erőt, hogy a több száz egyedi vizsgálati jelentés alapján az Országgyűlés intézkedik törvény formájában. Ez a megoldási mód összeegyeztethetetlen a hatalmi ágak elválasztásának elvével. Az Országgyűlésnek feladatait az Alkotmány 19. §-a tételesen meghatározza. Ennek d) pontja szerint az Országgyűlés jóváhagyja a költségvetés végrehajtását. Maga a végrehajtás a Kormány joga és kötelessége, ill. autonóm szervezetek költségvetési juttatásai felhasználásának törvényességét - vitás esetben - a bírói hatalmi ág tartoznék az államot képviselő szerv panasza alapján elbírálni. Alkotmányellenes törvényben megjeleníteni több száz olyan eseti rendelkezést, amely jellegét tekintve meghatározott pénzösszeg visszafizetésére kötelező igazgatási határozat.
Az Állami Számvevőszékre nem irányadó az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény és az abban szabályozott jogorvoslati fórumrendszer. Így az a szerv, amely a vizsgálati jelentés ténymegállapításait vagy jogi érvelését sérelmezi, sem fellebbezési joggal nem rendelkezik, sem pedig a bíróságtól nem kérhet felülvizsgálatot. Az a helyzet áll fenn, hogy az ügyben az Országgyűlés elé terjesztése előtt még nincs helye jogorvoslatnak, az Országgyűlés döntését követően pedig már nincs helye, mivel a törvény sérelmezett rendelkezése normatív formában megjelenő egyedi aktus, amelynek alkotmányossági felülvizsgálatára az Alkotmánybíróságnak egyedi volta, rendes bíróságnak norma jellege miatt nincs hatásköre.
A szabályozási mód azon a szemléleten alapul, hogy a parlament mindenható, tehát a hatalmi ágak szétválasztásától függetlenül a bírói hatalom körébe tartozó kérdésekben is megfellebbezhetetlenül határozhat. A jogállam alkotmányos jogkörében eljáró parlamentje alkotmányos hatáskörének figyelembe vételével kellene a kérdés részletes szabályozását kidolgozni.
Az európai fejlődés iránya az önkormányzatiság. Ebben a szellemben indult el Magyarországon is a társadalmi fejlődés, amihez azonban nem elég a különböző önkormányzatok megalakítása, szükséges lenne a működésük biztosítékainak anyagi és jogi rendszere is. Ebbe a körbe tartoznék a központi hatalom és az önkormányzatok közötti viták elbírálásának fórumrendszere is, hogy ezek a viták ne vesszenek el a negatív hatásköri összeütközések útvesztőjében. E fórum- és garanciarendszer kiépítését alkotmányos követelménynek tartom, mert az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott demokratikus jogállamiság követelményét sérti az ellenőrzött szervek valós vagy feltételezett egyedi jogsérelme felülvizsgálati lehetőségének alkotmányellenes helyzetet előidéző kizárása.
3. A jogalkotó többféle módon orvosolhatná a jelen panasz tárgyát képező mulasztást. Hozhatna olyan rendelkezést, hogy az ÁSz - a szervezeten belül véglegesnek tartott - megállapításait államigazgatási határozatnak nyilvánítja, s ezáltal megnyitja azok bírósági felülvizsgálati lehetőségét. A nemzetközi törvényhozási gyakorlat ismer olyan megoldást, amely szerint független "ad hoc bizottság" -további jogorvoslat mellőzésével - dönt a megtámadott megállapítások ügyében. Speciális bírósági tanácsokat is lehet szervezni az ÁSz keretében, vagy a szervezetet számviteli bírósággá is át lehet alakítani.
Véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn azért, mert az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény nem biztosít az ellenőrzött szerv részére jogi eszközt az Állami Számvevőszék ellenőrzési megállapítása helytállóságának és megalapozottságának szervezeten kívüli felülbírálatára. Egyrészt kötelességsértés tényének megállapítása tekintetében nincs jogorvoslati lehetőség (Alkotmány 70/K.), másrészt politikai eszköz áll fenn az Önkormányzatok anyagi eszközeinek elvonására, ami által csorbul az önkormányzathoz való jog (Alkotmány 42. §). A változatok sokféleségére és a törvénymódosítással járó időigényre figyelemmel megállapított határidő adásával fel kellett volna hívni az Országgyűlést az alkotmányellenes mulasztásból eredő jogalkotói feladatának teljesítésére.
Budapest, 1996. március 19.
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Az Alkotmánybíróság határozatával és az indokolás irányaival is egyetértek. A jelenkori államszervezetet szabályozó jogi normák az Állami Számvevőszéket az Országgyűlés pénzügyi, gazdasági, ellenőrző szerveként határozzák meg. Az Állami Számvevőszék ellenőrzésével az Országgyűlés ezirányú működését segíti. Az Állami Számvevőszék tehát nem államigazgatási szerv, hatósági döntéseket nem adhat ki. Az Országgyűlés tevékenységét segítő ellenőrzése során kifelé ható döntéseket az Országgyűlés közbejötte nélkül nem hozhat.
Ugyanakkor különösen az Állami Számvevőszék önkormányzati és területi ellenőrzési igazgatóságainak kiépülése és annak tevékenysége során - az Országgyűlés testületisége, az ügyek nagy száma és a helyi ügyektől való távolsága miatt - létrejöhet olyan helyzet, amely az Állami Számvevőszék területi szerveinek döntéseit kvázi államigazgatási döntésekké változtatja anélkül, hogy vita esetén megfelelő külső felülbíráló fórumokat hozna létre. Megfogalmazódnak olyan tendenciák, vélemények is, amelyek az Állami Számvevőszék helyi szerveit kifejezetten közigazgatási szervvé, hatósággá kívánják tenni. Ez az Állami Számvevőszék jelenlegi alkotmányos helyzetével összeegyeztethetetlen.
Az állami költségvetés végrehajtása nem az Országgyűlés, hanem a Kormány feladata. E feladat végrehajtását a zárszámadás elfogadásával az Országgyűlés ellenőrzi. Így a Kormány feladata lenne annak ellenőrzése is, hogy az állami költségvetésből finanszírozott szervek a költségvetési törvény előírásait betartsák. A Kormány ilyen irányú törvényességi ellenőrzése nem alá- és fölérendeltségi kérdés. Az ezzel kapcsolatos döntéseknek közigazgatási döntéseknek kellene lenniük, amelyeknek osztozniuk kellene a közigazgatási szervek döntéseinek sorsában, így esetenként azok bírósági felülvizsgálatában is. Az ezzel kapcsolatos gondokat ma az okozza, hogy az Állami Számvevőszék az önkormányzatok pénzügyi, gazdasági ellenőrzésének egyetlen fóruma.
Megítélésem szerint az Állami Számvevőszék jelenlegi alkotmányos helye nem teszi lehetővé, hogy döntéseinek ellenőrzésére az Országgyűlésen kívüli fórumrendszer épüljön ki. Ebben az esetben ugyanis az Állami Számvevőszék kettős arculata jönne létre (egyszerre lenne az Országgyűlés szerve és a Kormány költségvetést ellenőrző szerve is), amely már a hatalommegosztás alkotmányos elvének sérelmével járna.
A probléma megoldását nem ebben az irányban kell keresni.
Budapest, 1996. március 26.
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró