63/B/1995. AB határozat

jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot :

Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény 11. § (2) bekezdése, 46/A. §-a, valamint 4. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

Indítványozó a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övjt.) megyei önkormányzati képviselők választására vonatkozó rendelkezéseinek - nevezetesen a 46/A. §-ának, 11. § (2) bekezdésének, valamint a 4. számú mellékletének - megsemmisítését kérte.

Indítványozó álláspontja szerint a 46/A. §-nak az a rendelkezése, mely szerint a megyei jogú városok választópolgárai nem vehetnek részt a megyei közgyűlés tagjainak megválasztásában, sérti a megye választópolgárainak az Alkotmány 42. §-ában biztosított önkormányzáshoz való jogát. Szerinte nem fogadható el az az érvelés, mely szerint a megyei jogú városok választópolgárai azért nem választanak képviselőt a megyei közgyűlésbe, mert a megyei jogú város önkormányzata ellátja területén a megyei önkormányzati feladatokat is. Az Alkotmány 41. §-a nem ismeri el önálló területi egységként a megyei jogú várost, ezért véleménye szerint a megyei jogú városok nem önálló megyék, hanem a megye részei. Gyakori az érdekösszeütközés a megyei és megyei jogú városi önkormányzatok között, mert a feladat és hatáskörök megosztásáról szóló törvények nem nyújtanak garanciát arra, hogy a megyei jogú városok önkormányzata valóban ellássa működési területén a megyei feladatokat. A megyei intézmények a megye székhelyén működnek és szolgáltatásokat nyújtanak a megyeszékhely lakosságának is. A megyei közgyűlésekben gyakran kap hangot az a nézet, hogy a megyei intézmény szolgáltatásaiból zárják ki a megyeszékhely lakóit, illetve csak akkor fejlesszék ezeket az intézményeket, ha ahhoz a megyei jogú város önkormányzata hozzájárul. Az Övjt.-ben megfogalmazott választójogi szabályok tovább élezik az ellentéteket, mert a megyei jogú város választópolgárai nem választhatnak képviselőt a megyei közgyűlésbe. Ez a szabályozás a megyei jogú városban élő választópolgárok választójogát sértő megkülönböztetést tesz a megyei jogú városban élők és a megye más településein élők között.

Indítványozó jogi álláspontja szerint az Övjt.-nek a megyei közgyűlés tagjainak választására vonatkozó szabályai sértik a passzív választójogot, azaz az Alkotmánynak azt a szabályát is, mely szerint minden választópolgár nemcsak szabadon választ, hanem szabadon választható. A megyei közgyűlés képviselőinek megválasztása során - az új magyar választójogi törvényekben példátlan módon - csak valamely bejegyzett párt és társadalmi egyesület listájára lehet szavazni, a független képviselő jelöltek a megyei önkormányzati választásokból ki vannak rekesztve.

Ugyancsak alkotmánysértőnek ítéli meg az indítványozó az Övjt.-nek a megyei önkormányzati választásokon a választókerületek kialakítására vonatkozó szabályait, valamint 4 %-os küszöb megállapítását, álláspontja szerint e szabályok sértik az arányos képviselet elvét.

II.

1. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálása során elsőként azt vizsgálta, hogy sértik-e a megyei jogú városok választópolgárainak közössége számára az Alkotmány 42. §- ában biztosított helyi önkormányzáshoz való jogot az Övjt.-nek a megyei közgyűlés tagjainak megválasztására vonatkozó szabályai.

Az Alkotmány 42. § kimondja, hogy a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzáshoz való jog. A választópolgárok ezt a jogukat a 44. § (1) bekezdése alapján az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.

A megyei közgyűlés tagjainak választásáról az Övjt. 46/A. §- a rendelkezik. A 46/A. § (1) bekezdésének első mondata kimondja, hogy "A megyei közgyűlés tagjait a választópolgárok - kivéve a megyei jogú város választópolgárait - közvetlenül, listán választják. "

Az Övjt. e szabálya alapján a megyei jogú város választópolgárai nem vesznek részt a megyei közgyűlés tagjainak megválasztásában.

Annak megítélése során, hogy ez a választójogi előírás korlátozza-e a megyei jogú város választópolgárainak helyi önkormányzáshoz való jogát, az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy van-e a helyi önkormányzásnak olyan területe, amelynek gyakorlásában a megyei jogú város polgárai e választójogi szabály következtében nem vehetnek részt.

A helyi önkormányzást az Alkotmány 42. §-a definiálja, ami ezen alkotmányi meghatározás szerint a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló intézését, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlását jelenti.

Az Alkotmány a helyi önkormányzatokra vonatkozóan azokat a minden önkormányzatra irányadó, alapvető garanciális szabályokat tartalmazza, amelyek a helyi önkormányzatok autonómiájának alkotmányos védelmét hivatottak biztosítani.

Nem szabályozza a helyi önkormányzatok típusait, a helyi önkormányzatok egyes típusainak jogállását, így nem tartalmaz rendelkezéseket arra nézve sem, hogy a helyi önkormányzás körébe tartozó feladatok, hatáskörök miként oszlanak meg a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok között. Nem rendelkezik a megyei jogú városokról sem. A helyi önkormányzatokra vonatkozó további szabályok megalkotását a törvényhozásra bízza. A 43. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. A helyi önkormányzatok jogállását, feladat- és hatáskörét - az Alkotmány 44/C. §-a alapján megalkotott - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv. ) szabályozza. Abból, hogy az Alkotmány 41. §-a az állami területi beosztás és 42. §-a az egyes területi egységek választópolgárait megillető önkormányzáshoz való jog szabályozása során a várost jelöli meg olyan állami területi egységként, amelynek választópolgárait megilleti az önkormányzás joga, nem következik az, hogy törvény nem állapíthat meg eltérő szabályokat az eltérő nagyságrendű és funkciójú városok önkormányzatára, nem alakíthat ki különböző jogállású városi önkormányzatokat. Az eltérő jogállású önkormányzatok létrehozására maga az Alkotmány ad felhatalmazást akkor, amikor 43. § (1) bekezdésében kimondja, hogy a helyi

önkormányzatok alapjogai egyenlőek, az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.

Ezeknek az alkotmányi rendelkezéseknek megfelelően állapít meg Ötv. VI. fejezete a megyei jogú városok önkormányzatára, a más települési önkormányzatoktól eltérő szabályokat. A 61. § (1) bekezdésének utolsó mondata úgy rendelkezik, hogy "A megyei jogú város települési önkormányzat, és területén - megfelelő eltérésekkel - saját hatásköreként ellátja a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket. ". A megyei jogú város önkormányzata tehát sajátos jogállású települési (városi) önkormányzat. Más települések tekintetében az Alkotmány 42. §-a által meghatározott helyi önkormányzás körébe tartozó önkormányzati feladat- és hatásköröket a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok - az Ötv.-ben és más törvényekben meghatározott módon - megosztva gyakorolják, a megyei jogú városokban a helyi önkormányzás körébe tartozó valamennyi feladat- és hatáskör gyakorlása a megyei jogú város önkormányzatának feladat- és hatáskörébe tartozik.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nincs az Alkotmány 42. §-ában meghatározott helyi önkormányzásnak olyan területe, amelynek gyakorlásából az Övjt. 46/A. § (1) bekezdésének az indítványozó által vitatott szabálya kizárná a megyei jogú városok választópolgárait. Így a megyei jogú város választópolgárainak helyi önkormányzáshoz való jogát nem korlátozza az a rendelkezés, mely szerint nem vesznek részt a megyei közgyűlés tagjainak megválasztásában.

A választópolgárokat az önkormányzati választásokkal kapcsolatban megillető aktív választójog a választópolgárok közösségét az Alkotmány 42. §-a alapján megillető helyi önkormányzáshoz való jog gyakorlásához tapad. Az önkormányzati választás funkciója az önkormányzáshoz való jog gyakorlására az Alkotmány 44. § (1) bekezdése értelmében hivatott képviselő-testület létrehozása. Ezért az előzőekben kifejtetteknek megfelelően nem eredményezi a választópolgárok aktív választójogának korlátozását az Övjt. 46/A. §-ának az a rendelkezése, mely szerint a megyei jogú város választópolgárai nem vesznek rész a megyei közgyűlés tagjainak megválasztásában.

Indítványozó megalapozottan veti fel, hogy a megyei jogú városok sajátos jogállása ellentmondások forrása a megyei és megyei jogú önkormányzatok viszonyában. A gyakorlatban a megyei és a megyei jogú városi önkormányzat tevékenysége sok tekintetben szorosan összefonódik, a megyei önkormányzat által nyújtott közszolgáltatások sok esetben kielégítik a megyei jogú város lakosságának szükségleteit is és fordítva a megyei jogú városok önkormányzata is tart fenn olyan közszolgáltatást nyújtó intézményeket, amelyek részt vesznek a város területén kívül élő lakosság szükségleteinek kielégítésében. Ugyanakkor a megyei és a megyei városi önkormányzat eltérő érdekeinek megfelelően, egymástól függetlenül dönt a közszolgáltatások működtetéséről, fejlesztéséről. Nem vitatható, hogy ez gyakran az önkormányzatok közötti konfliktusokhoz is vezet. Ezért a megyei jogú városok helye az önkormányzati rendszerben létrejöttük óta szakmai és politikai viták tárgya. A törvényhozás sem minden esetben egyértelmű és következetes a feladat- és hatásköröknek a megyei és a megyei jogú városi önkormányzat közötti megosztásában ( így például nem egyértelműen elhatárolt egyes közhatalmi jogosítványok gyakorlása szempontjából a megyei önkormányzat szerveinek illetékességi területe ) . Nem tekinthető azonban alkotmányellenesnek az a törvényi megoldás, amely nem a megyei jogú város polgárainak a megyei közgyűlésben biztosított képviselet útján, hanem más módon teremti meg az eltérő érdekek összehangolásának szervezeti kereteit. Az Ötv. 61/A. §-a a közös érdekeltségű feladatokban való együttműködés előkészítésére és összehangolására egyeztető bizottság létrehozását írja elő a megyei jogú város és a megye közgyűlése számára.

2. Az indítvány továbbá vitatja az Övjt.-nek néhány a megyei közgyűlés tagjainak megválasztására vonatkozó, más önkormányzati képviselők megválasztásától eltérő szabályait. Álláspontja szerint az Övjt. 46/A. § az a szabálya, mely szerint a megyei közgyűlés tagjait listán választják, alkotmányellenes módon korlátozza az Alkotmány 70. § (1) bekezdése alapján minden nagykorú állampolgárt megillető passzív választójogot. Az arányos képviselet elvét sértőnek ítéli meg a megyei közgyűlés tagjainak megválasztására kialakított választókerületek szabályozását, illetőleg a 46/A. § (3) bekezdését, mely szerint nem jut mandátumhoz az a lista, amelyre a leadott szavazatok száma nem haladta meg a választókerületben leadott összes érvényes szavazat több mint 4 %-át.

Az Alkotmány 70. §-a szabályozza a választójogot. Az (1) bekezdésében kimondja : "Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy - ha állandó lakóhelye Magyarországon van - az országgyűlési és a helyi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen. " Az Alkotmány e rendelkezése alapján a választójog, mind az aktív, mind a passzív választójog Alkotmányban biztosított alapvető állampolgári jog. Olyan alapvető jog, amely az állampolgároknak az állami hatalom gyakorlásában való részvételét hivatott biztosítani és amelynek érvényesülése azt a követelményt támasztja az állammal szemben, hogy biztosítsa gyakorlásának feltételeit és jogszabály - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésben foglalt előírásnak megfelelően törvény - határozza meg gyakorlásának módját, rendjét, valamint garanciáit. Az Alkotmány - a 71. §-ában meghatározott választási alapelveken kívül - nem tartalmaz rendelkezéseket a választójog gyakorlásának módjára nézve.

Ebből következően az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során. A törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a választójogi szabályok megalkotása során is, csak az Alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne ütközzenek, Alkotmányban szabályozott alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak.

Az Övjt. megalkotása során a törvényhozó a választójogi szabályok megalkotásával is lehetőséget kívánt biztosítani arra, a különböző településeken és területi egységekben a helyi sajátosságoknak, az eltérő politikai tagoltságnak megfelelő képviselő-testületek jöjjenek létre, ezért nem egységesen rendezte a helyi képviselők megválasztásának szabályait, hanem az önkormányzati választások differenciált rendszerét alakította ki.

Eltérő szabályok alapján történik a 10 000-nél kisebb és a 10 000-nél nagyobb lakosság számú települések képviselő- testületének megválasztása, valamint a megyei és a fővárosi közgyűlés tagjainak megválasztása. Önmagában az, hogy a törvény különböző választási rend alkalmazását rendeli a különböző típusú helyi önkormányzatok képviselőinek megválasztására, nem tekinthető alkotmányellenesnek.

Az Alkotmány keretei között, ugyancsak a törvényhozó döntési szabadsága körébe tartozik annak eldöntése is, hogy az egyes választások szabályozása során egyéni választókerületi, listás vagy vegyes választási rendszert alkalmaz.

A listás választás, amely más országokban is széles körben alkalmazott megoldás, önmagában nem korlátozza a passzív választójogot.

Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése ugyanis nem biztosít alanyi jogot arra, hogy mindenki, aki passzív választójoggal rendelkezik és képviselő kíván lenni, pusztán a saját akaratelhatározásából a választásokon jelöltként elinduljon. A jelöltállítás rendjét a választási eljárásnak a választójogi törvényekben foglalt szabályai határozzák meg. Az Alkotmány a jelölés rendjére nézve nem tartalmaz rendelkezést. Ebből következően - mint azt az Alkotmánybíróság már korábbi határozatában kifejtette - a jelölésre, annak módjára vonatkozó szabályok megállapítása - az Alkotmány keretei között - a törvényhozó mérlegelési jogkörébe tartozik. [19/1994. ( IV. 1.) AB határozat, ABH, 1994, 101. ]

Az arányos képviselet elvét az Alkotmány nem rögzíti és az az Alkotmány rendelkezéseiből sem vezethető le. Ez teszi lehetővé többek között, hogy az Övjt. más önkormányzati képviselők választása esetén - a képviselet arányosságát nem biztosító - egyéni választókerületi választásról rendelkezzék. Így az arányos képviselet elvének sérelme nem alapozza meg az Övjt. 11. § (2) bekezdésében, 46. § (1) bekezdésében és 4. számú mellékletében foglalt, a megyei közgyűlési választások választókerületeinek kialakítására, valamint a 46. § (3) bekezdése által a mandátumszerzésre megállapított 4 %-os küszöbre vonatkozó szabályok alkotmányellenességének megállapítását sem. Az indítvány az Övjt. fenti rendelkezései tekintetében más alkotmányossági kifogást nem tartalmaz.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által a megyei közgyűlési képviselők választásával kapcsolatosan az Övjt. 11. § (2) bekezdésében,46. §-ában és 4. számú mellékletében megállapított rendelkezésekkel szemben támasztott alkotmányossági kifogások nem megalapozottak, ezért az indítványt elutasította.

Dr. Sólyom László

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter

előadó alkotmánybíró

Dr. Szabó András

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János

alkotmánybíró