19/1994. (IV. 1.) AB határozat
az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 7. mellékletével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése iránti indítvány tárgyában - dr. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 7. mellékletével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az országgyűlési képviselők választásáról szóló, többször módosított 1989. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Vjt.) 7. mellékletével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte.
Az indítványozó elsődlegesen azt kifogásolta, hogy a Vjt. 52. § f) pontja alapján a törvény 7. mellékletében megállapított ajánlási szelvény szerint a választópolgár neve, személyazonosító jele és lakóhelye kitöltetlen. Álláspontja szerint e szabályozás miatt az ajánlási szelvények tekintetében az azonosíthatóság hiánya és a hamisíthatóság lehetősége áll fenn. Úgy vélte, hogy a Vjt. e szabályozása "magában hordozza annak lehetőségét, hogy szándékosan bárki, bárkinek a nevében, tetszőleges számban és kombinációban ajánljon azzal az indítékkal, hogy bizonyos jelölteknek, pártoknak jog-, valamint esélyegyenlőségét sértve jogtalan hátrányt okozzon". A Vjt. az előbbiek megelőzésére semmiféle szankciót nem tartalmaz, ugyanakkor a jelölteket bünteti az 5. § (2) bekezdésében foglalt azzal az előírásával, amely szerint, ha a választópolgár egynél többször ajánlott, akkor valamennyi ajánlása érvénytelen.
Az indítványozó sérelmezte továbbá azt is, hogy a Vjt. 7. mellékletének "Tájékoztató a jelöltajánlásról" (a továbbiakban: Tájékoztató) szövegéből hiányzik a pártok közös jelölésére vonatkozó - a Vjt. 5. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelő - felhívás, amely szerint, ha két vagy több párt közösen ajánl egy választópolgárt, akkor valamennyi párt nevét fel kell tüntetni az ajánlószelvényen. Megítélése szerint e tájékoztatás hiánya miatt az állampolgár az ajánlási szelvényen nagy valószínűséggel csak az egyik pártot tünteti fel, ezáltal az ajánlása érvénytelenné válik, korlátozódik a választópolgár szándékának érvényesülése.
Az indítványozó szerint a visszaélések megelőzése érdekében az ajánlási szelvényen kötelezővé kellett volna tenni a választópolgár neve, címe, személyazonosító száma tényleges feltüntetését és azokhoz tartozóan egy azonosítható szelvényszámot, valamint a Tájékoztatóban a jelzett előírások ismertetésére is ki kellett volna térni.
Az indítványozó álláspontja szerint mindezek alapján a Vjt. mellékletével összefüggésben mulasztásos alkotmánysértés áll fenn, mivel a törvényhozó az ajánlási szelvénnyel való visszaélés, csalás tekintetében nem biztosít kellő garanciát, amely az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének, valamint 70/A. § (3) bekezdésének sérelmével jár.
II.
Az Alkotmánybíróság álláspontja kialakítása során a következőre volt tekintettel:
Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése kimondja: "Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy - ha állandó lakóhelye Magyarországon van - az országgyűlési és a helyi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen."
A 71. § (1) bekezdése pedig előírja: "Az országgyűlési képviselőket ... a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják." E § (3) bekezdése alapján: "Az országgyűlési képviselők ... választásáról külön törvény rendelkezik". Ez a külön törvény a többször - a legutóbb az 1994. évi III. törvénnyel - módosított Vjt.
Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése kinyilvánítja: "A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
Vjt. 5. § (1) bekezdése alapján: "...Két vagy több párt közösen is ajánlhat és jelölhet. Ha két vagy több párt közösen ajánl egy választópolgárt, akkor valamennyi párt nevét fel kell tüntetni az ajánlószelvényen".
Az 5. § (2) bekezdése szerint: "Az egyéni választókerületben a jelöléshez legalább hétszázötven választópolgárnak az aláírásával hitelesített ajánlása szükséges. Az ajánlás megtételére kizárólag az e törvény melléklete szerinti "Ajánlási szelvény" szolgál. Ha ugyanazon választópolgárt külön-külön független jelöltként, illetve pártjelöltként is ajánlották, az ajánlási szelvényeket összevonni nem lehet. A választópolgár csak egy egyéni választókerületi jelöltet ajánlhat, és csak abban az egyéni választókerületben, amelyben a lakóhelye van. Ha a választópolgár egynél többször ajánlott, akkor valamennyi ajánlása érvénytelen."
A 10. § (4) bekezdése előírja: "Az ajánlószelvényen a saját kezű aláíráson kívül fel kell tüntetni az ajánló választópolgár lakóhelyét és személyazonosító jelét, a jelölt nevét és az őt ajánló párt nevét, vagy a független jelölés tényét". E § (6) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy: "A választási bizottság - kérésre - az aláírások hitelességét ellenőrzi."
Az 52. § f) pontja alapján e törvény mellékletében kell megállapítani a jelöltajánló szelvények mintáját.
III.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány a következők miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
A Vjt. által bevezetett és kifogásolt ajánlási szelvény intézménye az egyéni választókerületben az országgyűlési képviselők jelöléséhez kapcsolódik.
A választásokra vonatkozóan az Alkotmány idézett két rendelkezése tartalmaz csak szabályozást, az országgyűlési képviselők jelöléséről az Alkotmány nem rendelkezik. Ebből az következik, hogy a jelölésre, illetve annak módjára vonatkozó szabályok megállapítása - az Alkotmány keretei között - a törvényhozó mérlegelési jogkörébe tartozik.
A jogalkotónak a választásokra, s így a jelölésre vonatkozó szabályok megalkotásánál is figyelemmel kell lennie arra, hogy az aktív és passzív választójog alapvető jognak minősül. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja." E rendelkezésből pedig a törvényalkotóra az a kötelezettség hárul, hogy az e jogra vonatkozó szabályokat - ezek között e jog gyakorlásának alapvető biztosítékait - törvényben határozza meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a garanciális jelentőségű szabályok megalkotásának hiánya - mivel a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat elmulasztása alapvető jog érvényesítését alkotmányellenes módon akadályozza - megalapozza a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABK 1993. március, 119, 125.].
2. Az indítványozó a Vjt.-nek az ajánlási szelvény intézményére vonatkozó, a fentiekben idézett szabályait nem kifogásolja, hanem a 7. mellékletben foglalt Tájékoztató és ajánlási szelvény általa jelzett szabályozási hiányosságai miatt véli a mulasztásos alkotmánysértés fennállását.
A Vjt. 10. § idézett (4) bekezdése előírja, hogy az ajánlási szelvényen a saját kezű aláíráson kívül milyen adatokat kell feltüntetni. A Vjt. 7. mellékletében szereplő ajánlási szelvény mintája mindezeket az adatokat tartalmazza. A Vjt. szóban forgó rendelkezéséből és mellékletéből kitűnik, hogy az ajánlási szelvényt az abban foglalt adatok kitöltésével lehet átadni. A kifogásolt mellékletben foglalt Tájékoztató erre vonatkozóan kifejezett felhívást tartalmaz, miszerint: "A kitöltés után az ajánlószelvényt át lehet adni azon jelölt képviselőjének, akit Ön támogatni kíván".
Az ajánlási szelvénynek az indítványban foglalt módozata nem állna összhangban a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény rendelkezéseivel. E törvény 3. § (1) bekezdése szerint személyes adat akkor kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul, vagy meghatározott szintű jogszabály azt elrendeli. A Vjt. módosított 7. melléklete lehetőséget nyújt arra, hogy a választópolgár maga dönthessen arról, hajlandó-e személyes adatait kiadni az ajánlási szelvény gyűjtőjének.
Nem bizonyítható, hogy a visszaélés veszélye a kitöltetlen ajánlási szelvény esetén nagyobb mértékű. Amennyiben kitöltetlen szelvény jut illetéktelenek (postaládából kivétel stb. útján) birtokába, a felhasználó nagy valószínűséggel a személyazonosító jelet nem ismeri. Az előre kitöltött szelvénynél pedig csak az aláírást kellene hamisítania.
A Tájékoztató a jelöltállítás törvényi feltételei tekintetében is kellő eligazítást nyújt, amikor megállapítja: "A választási törvény előírása szerint a választópolgár csak egy független jelöltet vagy egy pártjelöltet támogathat, kizárólag abban az egyéni választókerületben, ahol az állandó lakóhelye van." Az idézett szövegben az "egy" kifejezés nem a pártra utal, tehát nem azt jelenti, hogy az ajánló egy párt jelöltjét támogathatja, hanem egy pártjelöltet támogathat, vagyis az egy pártjelölt mögött több párt és/vagy társadalmi szervezet állhat. Az egy szó tehát a jelöltre és nem az őt indító pártok számára vonatkozik. Az állampolgár általában egy párt jelöltjét támogatja, ezért az ajánlási szelvény gyűjtőjének a feladata, hogy tájékoztassa a választópolgárt arról, hogy az általa támogatott jelölt mögött egy vagy több párt áll-e, illetőleg melyek ezek a pártok, s mi a hiteles nevük.
A Tájékoztató szövegszerűen ugyan nem tartalmazza a Vjt. 5. § (1) bekezdésének azt az előírását, hogy ha két vagy több párt közösen ajánl egy választópolgárt, akkor az ajánlószelvényen valamennyi párt nevét fel kell tüntetni. A Tájékoztató ezzel kapcsolatos utalása azonban kinyilvánítja: "A támogatni kívánt jelölt, továbbá a párt, társadalmi szervezet nevét a kipontozott helyre kell beírni", s ennek megfelelő rovatot tartalmaz az ajánlási szelvény is. Ebben az esetben az ajánlási szelvény rendeltetésszerű felhasználását az érvényességi feltételek mindenki által megismerhető törvényi meghatározása szolgálja.
A fentiekből az következik, hogy az indítványban az ajánlási szelvénnyel összefüggésben felvetett kérdésekben a Vjt. és annak 7. melléklete az ajánlás érvényességi feltételei tekintetében megfelelő rendelkezéseket tartalmaz, illetőleg tájékoztatást ad. Erre tekintettel tehát az indítványban foglalt esetekben jogalkotói feladat elmulasztása nem áll fenn.
A törvényhozó az ajánlás és jelölés számos módozatát választhatja, amely a választási jog alkotmányos funkcióját szolgálja. Visszaélések a Vjt.-ben meghatározott ajánlási szelvénnyel összefüggésben természetesen maradéktalanul nem zárhatók ki. A Vjt. szabályai azonban - így különösen az idézett 10. § (6) bekezdése - lehetővé teszik a visszaélések feltárását és kiküszöbölését. Az 1994. május 8. napjára kitűzött országgyűlési képviselő-választások választási szervei mellett működő választási munkacsoportok feladatairól szóló 5/1994. (II. 25.) BM rendelet ugyancsak meghatároz bizonyos technikai feladatokat az ajánlási szelvények valódiságának ellenőrzésével összefüggésben. Ezek a rendelkezések is biztosítékot nyújtanak az ajánlási szelvényekkel való visszaélés felderítésére. A Belügyminisztérium hivatalos tájékoztatása szerint az Országos Választási Iroda felkérte az országgyűlési egyéni választókerületek székhelyein működő választási munkacsoportokat az ajánlási szelvények teljes körű számítógépes ellenőrzésének végrehajtására. Az Országos Választási Bizottság az illetékes választási bizottságoktól ugyancsak kérte az átadott ajánlási szelvények hiánytalan vizsgálatát.
A Vjt. 7. mellékletével összefüggésben az indítványozó által vélt alkotmányellenesség sem áll fenn. Mivel az Alkotmánynak a választásokra vonatkozó rendelkezései a jelölés tekintetében nem tartalmaznak előírást, ezért a Vjt. ezzel kapcsolatos kifogásolt melléklete azokba nem ütközik.
A Vjt. kifogásolt melléklete az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt, a jogegyenlőség megvalósulását célzó, az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölésére irányuló állami intézkedési kötelezettséget sem sérti. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölésének kötelezettsége ugyanis a választójogi törvény szempontjából azt jelenti, hogy az állam egyenlő feltételeket köteles biztosítani azoknak, akik jelölési jogukkal élni kívánnak, és azoknak is, akik jelöltek akarnak lenni. A Vjt. kifogásolt szabályozása nem sérti ezt a követelményt.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Vjt. támadott 7. mellékletével összefüggésben, sem jogalkotói felhatalmazásból eredő, sem pedig a szabályozás hiányosságából fakadó mulasztásos alkotmánysértés nem áll fenn, ezért az indítványt elutasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Az indítványt elutasító döntéssel egyetértek, azonban az Alkotmánybíróság 2/1990. (II. 18.) AB határozatához (ABH 1990, 18, 22) írt különvéleményemben foglaltakat a jelen határozat vonatkozásában is fenntartom. Az ajánlási szelvény jelenlegi, módosított formájában is csak akkor érvényes, ha szerepel rajta a jelöltet ajánló választópolgár lakcíme és személyi száma is. Az alkotmányossági probléma szempontjából közömbös, hogy ezeket a személyes adatokat előre a szelvényre nyomták-e, vagy az ajánló maga írja be őket. Mindkét esetben kitöltött szelvényt kell az ajánlást gyűjtőnek átadni.
Megismétlem, hogy a választási bizottságnak azt kell ellenőriznie, hogy az ajánlási szelvényen szereplő aláírás hiteles-e, illetve, hogy az ajánló a lakhelye szerinti választókerületben jelölt-e képviselőt. Erre a név és a választókerület számának feltüntetése elegendő lett volna. A többi adat, a személyi szám és a pontos lakcím csak arra szolgál, hogy magának az ajánló szelvénynek a hamisítását megnehezítse, illetve a hamisított szelvények megtalálását megkönnyítse. Ez a hitelesítési feladat azonban könnyen megoldható lett volna más módon is, azaz anélkül, hogy az ajánló személyes adatait nyilvánosságra kellene hozni. A személyi szám és a lakcím kötelező nyilvánosságra hozása az ajánlási szelvényen alkotmányellenes, mert szükségtelenül korlátozza a személyes adatok védelméhez való alkotmányos jogot (Alkotmány 59. §).
Az Alkotmánybíróság a 15/1991. (IV. 13.) AB határozatban (ABH 1991, 40) meghatározta a személyi szám használatának alkotmányos korlátait. A személyi szám feltüntetése az ajánlási szelvényen azért is különös veszélyt jelent a személyes adatok védelméhez való alkotmányos jogra, mert a személyi szám használata az Alkotmánybíróság határozata ellenére még az állami gyakorlatban is továbbra is túllép az alkotmányos lehetőségeken; továbbá mert a személyes adatok védelméről szóló törvényt nem követték azok a törvények, amelyek az adatvédelmet és ezen belül a személyi szám használatát az egyes részterületeken - mint az államigazgatás, egészségügy, bűnüldözés, társadalombiztosítás stb. - szabályozzák, és amelyek az adatvédelmi törvény érvényesüléséhez elengedhetetlenek.
Dr. Sólyom László s. k., alkotmánybíró