18/2006. (V. 31.) AB határozat
a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény 94. § (7) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény 94. § (7) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Mnykk.) 94. § (7) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítása és megsemmisítése tárgyában.
Az indítványozó álláspontja szerint a támadott rendelkezés alkotmányellenes, mert sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdése által védett jogbiztonság követelményét, az 57. § (1) bekezdése által garantált bíróság előtti egyenlőségét, s az Alkotmány 57. § (4) bekezdésében oltalmazott "nullum crimen/nulla poena sine lege alkotmányos elvét".
Indokolásában hivatkozott arra, hogy a vitatott törvényhely az Mnykk. hatálya alá tartozó intézményekben foglalkoztatott személyekben "a fokozott büntetőjogi védelem hamis illúzióját kelti" miközben ellentétben áll a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvénynek (a továbbiakban: Btk.) a közfeladatot ellátó személyre vonatkozó meghatározását tartalmazó, a 137. § 2. pontjában foglalt rendelkezésével. Utóbbi ugyanis nem tartalmaz olyan szabályozást, amely megengedné, hogy az Mnykk. hatálya alá tartozó dolgozók - munkájukkal összefüggésben - közfeladatot ellátó személyeknek minősüljenek. A kollízió nem csupán a jogszabályok formális ütközését jelenti. A kifogásolt szabály ugyanis a büntetőjogi dogmatika szempontjából idegen, feltételes módban fogalmazott rendelkezése büntetőjogi alapkérdésben enged diszkrecionális jogkört a jogalkalmazónak. Ennek eredményeképpen túl azon, hogy büntető anyagi jogi alkalmazása során kezelhetetlen helyzeteket idéz elő -jogbizonytalansága folytán - a bíróság előtti egyenlőség, s a büntetőjogi legalitás követelményébe is ütközik.
2. Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte az igazságügy-miniszter véleményét.
II.
Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezéseket vizsgálta:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
[...]
(4) Senkit nem lehet bűnösnek nyilvánítani és büntetéssel sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog szerint nem volt bűncselekmény."
2. Az Mnykk. rendelkezése:
"94. § (7) Az e törvény hatálya alá tartozó intézményekben foglalkoztatott munkavállaló a munkakörében végzett tevékenységével kapcsolatban a büntetőjogi védelem szempontjából közfeladatot ellátó személynek minősülhet."
3. A Btk. rendelkezése:
"137. § E törvény alkalmazásában
[...]
2. közfeladatot ellátó személy:
a) a postai szolgáltató végrehajtó vagy biztonsági szolgálatot ellátó alkalmazottja, a közforgalmú tömegközlekedési eszközt működtető gazdálkodó szervezetnél végrehajtó vagy biztonsági szolgálatot ellátó személy, továbbá a közúti személyszállítási szolgáltatást végző más személy,
b) a Magyar Honvédség szolgálati feladatot teljesítő katonája,
c) a polgári védelmi szervezetbe beosztott és polgári védelmi szolgálatot teljesítő személy,
d) a mentőszolgálat tagja,
e) a bírósági vagy más hatósági eljárásban a védő vagy a jogi képviselő, a szakértő, és a hivatalos személynek nem minősülő kézbesítési végrehajtó,
f) az egészségügyről szóló törvényben meghatározott esetben az egészségügyi dolgozó, valamint az egészségügyi szolgáltatóval munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló más személy,
g) a közoktatásról szóló törvényben meghatározott esetben a pedagógus, illetőleg a nevelő és oktató munkát közvetlenül segítő alkalmazott, valamint a felsőoktatásról szóló törvényben meghatározott esetben a felsőoktatási intézmény oktatója, tanára, tudományos kutatója,
h) az állami, önkormányzati, önkéntes és létesítményi tűzoltóság tűzoltói feladatot ellátó tagja,
i) a rendőrségről szóló törvényben meghatározott körben a lakosság élet- és vagyonvédelmének biztosítása érdekében létesült társadalmi önvédelmi szervezet tagja, a közbiztonság javítására irányuló tevékenysége közben,
j) a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló törvény szerint nyilvántartásba vett egyház lelkésze,
k) a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvényben, valamint a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló törvényben meghatározott munkakörben foglalkoztatott személy e tevékenysége gyakorlása során;
[...]"
III.
Az indítvány megalapozott.
1. A közfeladatot ellátó személy fogalma nem csupán büntetőjogi kategória. A büntető anyagi jogban azonban (a hivatalos személy fogalmával együtt) számos esetben a Btk. különös részében rögzített törvényi tényállások elemeként szerepel. Pontos meghatározása azért kiemelkedő jelentőségű, mert a Btk. egyrészt fokozott felelősséget követel meg az általa e személyösszesség kategóriájába soroltaktól, másrészt pedig fokozott védelmet biztosít számukra. Ebből fakadóan vannak olyan bűncselekmények, amelyeknél a közfeladatot ellátó személyként történő elkövetés a bűncselekmény - az alapesetnél jelentősen -súlyosabb büntetési tételkerettel fenyegetett minősített esetének megállapítását eredményezi [pl. 282/A. § (2) bekezdés b) pont, 282/B. § (3) bekezdés b) pont (kábítószerrel visszaélés) ], továbbá olyan cselekmények, amikor a közfeladatot ellátó személy sértettként szerepel. Így sui generis cselekményként szabályozza a Btk. a közfeladatot ellátó személy elleni erőszak bűntettét (230. §) és a közfeladatot ellátó személy támogatója elleni erőszak bűntettét (231. §) . Egyes további, különös részi tényállások pedig a bűncselekménynek a közfeladatot ellátó személy sérelmére történő elkövetését ugyancsak minősített esetként szabályozva, súlyosabb szankció alkalmazását teszik lehetővé [pl. Btk. 166. § (2) bekezdés e) pont (emberölés büntette), 321. § (3) bekezdés d) pont, illetve (4) bekezdés b) és c) pont (rablás bűntette) ].
A fentiekre tekintettel a Btk. 137. § 2. pontja meghatározza a közfeladatot ellátó személy büntetőjogi fogalmát. A taxáció vagy a közfeladatot ellátó személy "hivatásához" (pl. lelkész), vagy az általa végzett térben és időben körülhatárolt tevékenységhez (pl. bírósági eljárásban a védő, a mentőszolgálat tagja), vagy pedig egyes, társadalmilag kiemelt fontosságú szolgáltatáshoz, foglalkozáshoz (pl. postai szolgáltató, közúti személyszállítási szolgáltatást végző személy) köti a minősítést. Egyes esetekben a jogalkotó azt a szabályozási módot választotta, hogy a Btk.-ban nevesíti a védett tevékenységi kört, feladatot, utalva arra, hogy a közfeladatot ellátó minőség csak az arra vonatkozó külön törvényben meghatározott esetekben illeti meg egyes munkakörök betöltőit (pl. a közoktatásról szóló törvényben meghatározott esetben a pedagógus, a nevelő és oktató munkát közvetlenül segítő alkalmazott) . A fokozott védelem, illetve a fokozott felelősség ugyanis nem általában adott munkáltatóhoz, intézményhez, munkakörhöz, hanem olyan közérdekű - széles értelemben vett - tevékenységekhez kapcsolódik, amelyek az állampolgárokat közvetlenül érintik. Büntetőjogi szempontból a közfeladatot ellátó tevékenység lényegéhez tartozik az ezt ellátó személy intézkedési, önálló döntési joga, vagy olyan tevékenység ellátása, amely az állampolgárok széles rétegét érintő fokozott körültekintést, felelősséget igényel. Ebből következik az is, hogy a közfeladatot ellátó személy csak akkor jogosult a védelemre, illetve akkor felel ebbéli minőségében, ha ezt a tevékenységet gyakorolja. A feladat, a tevékenységi kör eltérő mivoltára tekintettel a törvény tovább differenciál abból a szempontból is, hogy a 137. § 2. pontjában definiált közfeladatot ellátó személyek közül kik azok, akik "csupán" a fokozott védelemre tarthatnak igényt [Btk. 137. § 2. pont c), g), k) alpontok], illetve kiket terhel fokozott felelősség is [Btk. 137. § 2. pont a), b), d), e), f), h), i),j) alpontok].
2. Az Mnykk. hatálya alá tartozó személyösszességre a Btk. nem utal. Ennélfogva a 94. § (7) bekezdése a büntető törvény taxatív felsorolását oly módon bővíti, hogy az Mnykk. rendelkezései által szabályozott intézményekben foglalkoztatott összes - a legtágabb értelemben vett -munkavállalót a közfeladatot ellátó személy kategóriájába sorolja. Ugyanakkor ez a besorolás feltételes, s nem állapítható meg, hogy az érintettek fokozott védelme milyen esetekre terjed ki.
3. Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában rögzítette, hogy az államnak a büntetőhatalom gyakorlására vonatkozó kereteit előre, törvényben kell rögzíteni. "A nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege alkotmányos alapelvek, amelyeknek számos büntetőjogi szabály adja meg jogszerű tartalmát. Ilyen szabály a bűncselekmény-fogalomnak a Btk.-ban adott meghatározása, a büntetés és a büntetési rendszer törvényes fogalmai. A bűncselekmény fogalom ugyanúgy, mint a büntetés fogalma, az egyén büntetőjogi felelőssége és felelősségre vonása szempontjából döntő. Az egyén alkotmányos szabadságát, emberi jogait nemcsak a büntetőjog különös részének tényállásai és büntetési tételei érintik, hanem alapvetően a büntetőjogi felelősség, a büntetéskiszabás és a büntethetőség összefüggő zárt szabályrendszere. A büntetőjogi felelősség minden szabályának módosulása, alapvetően és közvetlenül érinti az egyéni szabadságot és az egyén alkotmányos helyzetét." (ABH 1992, 77, 86.)
Az 54/2002. (XII. 13.) AB határozat megállapította, hogy az "alkotmányos büntetőjog magában foglalja a büntetőjogi felelősségre vonás jogszerűségének a büntetési rendszer alakításának törvényességére vonatkozó tartományát is. [...] A bűncselekmény megítélésére és a büntetés mértékére megkerülhetetlenül kihatnak a büntető törvény általános részében definiált, anyagi jogi fogalmak, s ezek alkalmazása tekintetében "az egyén nem tartható az eseti megítélés következtében előálló bizonytalan jogi helyzetben." Ez ugyanis a büntetőjogi jogalkalmazás során a felelősségre vonás szempontjai közötti önkényes válogatást jelent, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik (részletesen: ABH 2004, 690, 740-741.) .
A jogszabályok megalkotásával és változtatásával kapcsolatosan az Alkotmánybíróság a 8/2003. (III. 14.) AB határozatában általános követelményként, elvi éllel állapította meg: "A jogalkotás alkotmányos jogállami követelménye többet jelent [...], mint a jogalkotással kapcsolatos formális eljárási szabályok betartását. Jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor." (ABH 2003, 74, 86.)
A büntetőjogi jogalkotásra vonatkozó határozataiban az Alkotmánybíróság következetesen rámutatott arra is, hogy "a büntetőjogi szankcióval fenyegetett magatartások meghatározása során a törvényhozó nem járhat el önkényesen, adott magatartás büntetendővé nyilvánításának ki kell állnia a szükségesség-arányosság tesztjét. A büntetőjogi diszpozíciók megalkotása kapcsán a jogalkotóval szemben követelmény továbbá a normavilágosság és az önkényes jogértelmezés lehetőségének kizárása [részletesen: pl. 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 176.; 58/1997. (XI. 5.) AB határozat, ABH 1997, 348, 352.; 18/2000. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2000, 117, 130, 131.; 47/2000. (XII. 14.) AB határozat, ABH 2000, 377, 380.; 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABK 2001.-május 226, 238.]." [13/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 85, 90.]
4. Az Mnykk. támadott rendelkezése a Btk.-nak a közfeladatot ellátó személy fogalmára vonatkozó taxatív felsorolását "kívülről módosítja", anélkül, hogy a módosításnak a Btk. 137. § 2. pontjába történő beiktatását elrendelte volna. A módosító rendelkezés ellentétes a jogszabályok alkotmányosságához tartozó normavilágosság és egyértelműség követelményével. Az Mnykk.-ból az nem derül ki, hogy milyen körülmények adnak okot a fokozott büntetőjogi védelemre vagy ellenkezőleg, a fokozott felelősség megállapítására. A törvény 94. § (7) bekezdése ugyanis a hatálya alá tartozó valamennyi foglalkoztatottra (köztisztviselő, közalkalmazott, munkavállaló), függetlenül az általa ellátott feladattól, kiterjeszthetővé teszi a közfeladatot ellátó személy büntetőjogi kategóriáját.
Amennyiben a "közfeladatot ellátó személy" az ügy sértettjeként jelenik meg, ez a bűncselekmény elkövetője oldalán súlyosabb felelősséget eredményezhet, ám az előbbieknél fogva esetlegesen. A szabályozás módjából következően az elkövető nem ismerheti meg előzetesen és biztosan, hogy a súlyosabb következményekért mikor felel, a sértett pedig nem tudhatja, hogy a fokozott védelem mely esetekben terjed rá ki. Az Mnykk.-ban a közfeladatot ellátó személy fogalom kiterjesztése ugyanis a szövegezésben használt feltételes mód folytán lehetőségként jelenik meg. Sem az Mnykk., sem más jogszabály nem állapítja meg azonban, hogy a közfeladatot ellátó személlyé történő minősítés (akár csak büntetőjogon kívüli kategóriaként) milyen keretek között lehetséges, annak során a jogalkalmazónak milyen szempontokat kellene figyelembe vennie. Ez önmagában is sérti a jogbiztonság követelményét, de szemben áll a büntetőjogra irányadó alkotmányi követelményekkel is.
A büntetőjog egyik alapelve ugyanis az analógiára épülő jogalkalmazás tilalma. Ez kiterjed a büntethetőségi feltételekre, a büntetőjogi jogkövetkezményekre, a törvényi tényállás valamennyi elemére, az elkövetők és esetenként a sértettek-jelesül a közfeladatot ellátó személyek-körének meghatározására is. Törvényi eligazítás híján azonban a különböző jogalkalmazók eltérő módon ítélhetik meg a körülményeket, s állapíthatnak meg analógiát a törvényben szabályozott, s az adott, ám közvetlenül nem szabályozott tényállás között. Mindez pedig az érintettek szempontjából kiszámíthatatlan eredményre vezet. Ezzel összefüggésben pedig az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban kimondta, hogy a jogbiztonság követelménye a normavilágosság, a kiszámíthatóság és az előreláthatóság. Ez utóbbi két elvből "a büntetőjogban közvetlenül is levezethető a visszamenőleges hatály tilalma, de különösen az ex post facto jogi rendezés, valamint az analógia alkalmazási tilalma". (ABH 1992, 77, 85.)
A jelen esetben a büntetőjogi következmények és konkrétan a büntetőjogi felelősség mértékének előreláthatósága szempontjából van annak jelentősége, hogy a cselekmény sértettje közfeladatot ellátó személynek minősül-e. Minthogy pedig a "közfeladatot ellátó személy" minőség, mint büntetőjogilag értékelendő státus, az elkövető büntetőjogi felelősségére közvetlen és konkrét kihatással van, e kategória kapcsán is követelmény a kiszámíthatóság és előreláthatóság. A vizsgált rendelkezés a megengedő fogalmazás miatt nem biztosítja az alkotmányból fakadó ezen elvárások teljesülését. Az egyedi jogalkalmazói döntést engedő szabály az Mnykk. hatálya alá eső személyek "státusát" bizonytalanná, ezáltal az elkövetői magatartás minősítését, s így a várható jogkövetkezményeket is esetlegessé teszi. '
Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy az említett, közvetlenül az Alkotmányra alapozott elvárások nem zárják ki a Btk.-t kiegészítő, esetleg attól eltérő rendelkezéseket tartalmazó "külön" törvények létezését. A jogbiztonság azonban megköveteli, hogy ezek a Btk. szabályozási módjához illeszkedjenek, s fogalomrendszerük és tartalmuk a Btk. alapján közvetlenül - analógia nélkül - értelmezhető legyen. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság az 54/2004. (XII. 13.) AB határozatában leszögezte, hogy a büntetendő cselekmények fő tényállási elemeire vonatkozó szabályokat közvetlenül a Btk. rendszerébe illeszthető normáknak egyértelműen kell tartalmazniuk [ABH 2004, 690, 769.]. Az alkotmányos büntetőjog formai kritériumai ugyanis szorosan összefüggenek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságból levezetett jogbiztonság követelményeivel. A büncselekmény-fo-galom egyes elemeinek bizonytalansága, előreláthatóságának kétséges volta ugyanis a büntethetőségi feltételeket esetlegessé, a jogalkalmazói gyakorlatot kiszámíthatatlanná, akár önkényessé is teszi. Ebben az esetben pedig a bűncselekmény elkövetője és sértettje egyaránt - alkotmányjogilag megengedhetetlen módon - bizonytalan helyzetben van.
A Btk.-ban az Mnykk. hatálya alá tartozó személyösszességre, sőt magára a törvényre sem történik utalás. Így a támadott rendelkezés a büntetőjogi jogalkalmazás során csak analógia útján lenne alkalmazható. A fentiekben kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Mnykk. 94. § (7) bekezdése, annak tartalmi bizonytalansága, a Büntető Törvénykönyvvel való kollí-ziója folytán közvetlenül sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Az Mnykk. személyi hatályát megállapító 5-6/A. §-ai alapján a számbajöhető sértetti körre figyelemmel rendkívül tág határok között mozoghat azon ügyek száma, amelyek esetében a jogalkalmazó előre kiszámíthatatlan, önkényes mérlegelésétől függ a szigorúbb vagy enyhébb büntető anyagi jogszabály alkalmazása. Az alkalmazható jogkövetkezményekre is közvetlenül kiható, a fokozott büntetőjogi védelem alá eső sértetti minőség konstitutív megállapítása pedig egyetlen esetben sem lehet eseti jogalkalmazói kompetencia. Ez ugyanis közvetlenül az Alkotmány 57. §(1) bekezdésében megszabott, a büntető anyagi jogban feltétlen parancsként érvényesülő nullum crimen sine lege és nulla poena sine lege követelményének sérelméhez vezet. Ezért az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezést megsemmisítette.
5. Az indítványozó a támadott rendelkezés kapcsán hivatkozott a bíróság előtti egyenlőséget garantáló, az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének sérelmére is.
Az Alkotmánybíróság értelmezésében "ez a szabály a bírói útra tartozó ügyek tekintetében eljárási alapelvet fogalmaz meg. A bíróság előtti egyenlőség a személyek általános jogegyenlőségének a bírói eljárásra való vonatkoztatása. Az eljárási törvények ezt az alkotmányos jogot a perbeli pozíciók egyenjogúságának, mellérendeltségének és a kétoldalú meghallgatás elvének eljárási garanciáival valósítják meg". [75/1995 (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 382.].
Az Mnykk. vizsgált rendelkezése nem a jogérvényesítés tekintetében teremt egyenlőtlenséget az eljárásban részt vevő személyek között, nem az eljárási jogban, hanem az anyagi jogban rejlő problémát vet fel: az elkövető és cselekménye büntetőjogi minősítése szempontjából eredményez bizonytalanságot. Ennek folytán a 94. § (7) bekezdése nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Minthogy azonban az Alkotmánybíróság a támadott szabályt más alkotmányi rendelkezésekre hivatkozással megsemmisítette az 57. § (1) bekezdése tekintetében - az összefüggés hiányának megállapítása mellett - az elutasító rendelkezés meghozatalát mellőzte.
6. A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételére vonatkozó rendelkezés az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapszik.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1125/B/2001.