8/2003. (III. 14.) AB határozat
a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény, az igazságszolgáltatással kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 1998. évi LXXI. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként megállapítja, hogy jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatálybaléptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára.
2. Az Alkotmánybíróság a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 23. § (1) bekezdés i) pontja és 340. § (1)-(3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról szóló 1997. évi LXXII. törvény 29. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság az igazságszolgáltatással kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 1998. évi LXXI. törvény 1. §-a és 2. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 340. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
6. Az Alkotmánybíróság az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett, az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 2. Cikk 2. és 3. pontjában, illetve 5. Cikk 2. pontjában foglaltak sérelmének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, amelyekben az indítványozók a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) módosításáról szóló 1997. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 29. §-a, valamint az igazságszolgáltatással kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 1998. évi LXXI. törvény (a továbbiakban: IGT) 1-2. §-a, illetve 5. § (2) és (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezték.
Az Országgyűlés 1997. július 8-i ülésnapján fogadta el és 1997. július 23-án hirdette ki a Tv.-t. A Tv. 29. §-a a Pp. 340. §-ának korábbi rendelkezéseit - 1999. január 1-jei hatállyal-új szabályozással váltotta fel. Az új rendelkezés szerint a közigazgatási perek (Pp. XX. fejezet) tekintetében -bizonyos kivételekkel - nincs helye fellebbezésnek. A Pp. 340. §-át - az 1998. december 8-án elfogadott és a Magyar Közlönyben 1998. december 16-án kihirdetett - IGT 5. § (3) és (4) bekezdései - ugyancsak 1999. január 1-jei hatállyal - változtatták meg. Az indítványok benyújtását követően a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról szóló 2001. évi CV. törvény (a továbbiakban: Ppm.) 21. §-a - 2002. január 1-jétől - hatályon kívül helyezte a Pp. 340. § (4) bekezdését, illetve az annak szövegét megállapító IGT 5. § (4) bekezdését.
A fentiekkel összefüggésben az IGT 5. § (2) bekezdése a Pp. 23. § (1) bekezdését módosítva, annak f) pontjaként jelölte meg a közigazgatási pereket, s ezáltal azokat a megyei bíróságok hatáskörébe utalta. Ezt a módosítást azonos szövegezéssel már a Tv. 8. §-a is feltüntette, mégpedig a Pp. 23. § (1) bekezdésének i) pontjaként. A Tv. 8. §-ának hatálybaléptetését viszont az IGT 1. §-a által módosított Tv. 34. § (3) bekezdése külön törvényre utalta. A Pp.-nek a megyei bíróságok hatáskörét meghatározó 23. § (1) bekezdésének 2003. január 1-jétől hatályos szövegét az Országos ítélőtábla székhelyének és illetékességi területének megállapításáról, valamint az igazságszolgáltatás működését érintő egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi CX. törvény (a továbbiakban: Itv.) 7. §-a, illetve a 164. § (1) bekezdése állapította meg. Mindazonáltal az Itv. 7. §-a, valamint 164. § (3) bekezdése - 2000. március 1-jétől - a Pp. 23. § (1) bekezdése i) pontjaként is feltüntette a közigazgatási pereket a megyei bíróság hatáskörének meghatározása során. Az indítványok benyújtását követően a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény és a kapcsolódó jogszabályok módosításáról szóló 2000. évi CXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vhrm.) 183. § (2) bekezdése - 2001. szeptember 1-jétől - a Pp. 23. § (1) bekezdés f) pontját, illetve az IGT 5. § (2) bekezdését hatályon kívül helyezte, bár az Itv. 174. § (3) bekezdés c) pontja - 2003. január 1-jétől - is hatályon kívül helyezte az IGT 5. § (2) bekezdését. Az Itv. 174. § (3) bekezdés c) pontjának hatályos szövegét az ítélőtáblák és a fellebbviteli ügyészi szervek székhelyének és illetékességi területének megállapításáról szóló 2002. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Ifütv.) 8. § (7) bekezdés a) pontja állapította meg. Az utóbbi rendelkezés az IGT 5. § (2) bekezdése hatályon kívül helyezésének az Itv. 174. § (3) bekezdés c) pontjában meghatározott időpontját 2003. július 1-jére módosította.
A Tv. 34. §-a alapján e törvény - bizonyos kivételekkel - 1999. január 1-jén lépett hatályba. A kivételt képező rendelkezések hatálybalépési ideje 1998. január 1-je volt. Az IGT 1. §-a a Tv. 34. §-a helyébe egy új rendelkezést iktatott be. Ezáltal a korábbi főszabályt meghagyva egyes - túlnyomórészt az ítélőtáblákra vonatkozó - módosító rendelkezések esetében a hatálybalépés időpontjának meghatározását külön törvényben állapította meg. így külön törvény szabályozza - többek között - a Tv. 35. § hatálybalépéséről való rendelkezést is. Az IGT 2. §-a ugyanakkor módosította, s egyben beiktatta a Tv. 35. § (1) bekezdésének új szövegét, amely meghatározta, hogy a Tv. 1999. január 1-jén hatályba lépő rendelkezéseit - szintén kivételekkel - a hatálybalépés után indult ügyekben kell alkalmazni.
A fenti rendelkezéseket érintő indítványokat az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
1. Az egyik indítványozó a jogállamiság követelményére és a "jogbiztonsághoz fűződő érdekre" [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] hivatkozva kifogásolta az IGT 1. és 2. §-ait, amelyek a Tv. rendelkezéseinek hatálybalépési időpontját meghatározó 34. §-át és a Tv. rendelkezéseinek a folyamatban lévő ügyekre történő alkalmazását szabályozó 35. §-át módosították. Az IGT támadott rendelkezései következtében ugyanis - állítja az indítványozó - bizonytalan, hogy a Pp. 1999. január 1-jén hatályba lépett módosításait mikortól kell alkalmazni.
2. Az indítványozó álláspontja szerint alkotmányellenes, hogy a Tv. 29. §-a a közigazgatási perek tekintetében - főszabályként - egyfokú bírói felülvizsgálati rendszert vezetett be (Pp. 340. §), mert ezzel a törvényhozó a közigazgatási perekre nézve "minden perben elvonta azt a rendes jogorvoslati lehetőséget, amit a Pp. korábban biztosított." Ezzel kapcsolatban kifogásolta az indítványozó az IGT 5. § (2) bekezdését is, amely a Tv. 8. §-ával megegyező tartalommal, a közigazgatási pereket a megyei bíróságok hatáskörébe utalta.
A rendelkezések az indítványozó szerint sértik a "jogbiztonságot" [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]. Sértik továbbá az Alkotmány 57. § (5) bekezdése által biztosított "jogorvoslati jogosultságot", és ennek következtében ellentétesek az Alkotmány 8. § (1) bekezdésével, a 45. § (1) bekezdésével, valamint az 50. § (2) bekezdésével is. Ezen túlmenően sértik az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett, az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (a továbbiakban: Egyezségokmány) 5. Cikk 2. pontja szerinti "megszerzett alapjogok elvonásának tilalmát", melyet az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 8. § (2) bekezdése is garantál. Sértik továbbá az Egyezségokmány 2. Cikkének 2. pontjában és az indítványozó által helyesen idézett, de tévesen megjelölt 3. pontjában foglaltakat is. Mindez - az indítványozó szerint - megalapozza az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének sérelmét.
3. Alkotmányellenes diszkriminációt [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés] és a jogállamiság sérelmét [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] látja az indítványozó az IGT 5. § (4) bekezdésének azon rendelkezésében, amely a Pp. 340. §-át egy új (4) bekezdéssel akként egészíti ki, hogy felülvizsgálat esetén bizonyos perérték felett a Legfelsőbb Bíróság soron kívüli eljárását írja elő.
4. Egy másik indítványozó az IGT 5. § (2) bekezdése és 6. §-a alapján kifogásolta, hogy a törvényhozó nem biztosított kellő időt a jogszabály alkalmazására való felkészülésre, továbbá nem jelent meg az IGT 5. § (2) bekezdésének végrehajtási szabálya, valamint nem rendelkezett a folyamatban lévő ügyekről. Mindezt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (3) és (4) bekezdéseivel ellentétesnek tartotta, ezért az Alkotmány 7. § (2) bekezdésének, továbbá a 2. § (1) bekezdésének sérelmét állította. Mindezek alapján pedig az IGT 5. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és "közzétételének napjára visszamenő hatállyal" történő megsemmisítését indítványozta.
Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal kapcsolatban megkereste az igazságügy-minisztert véleményének kifejtésére.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
(2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"45. § (1) A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják."
"50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. A Pp.-nek az indítványokkal érintett hatályos rendelkezései:
"23. § (1) A megyei bíróság hatáskörébe tartoznak:
(...)
i) a közigazgatási perek (XX. fejezet), a 349. § (5) bekezdésében meghatározott perek kivételével."
"340. § (1) A bíróság ítélete ellen fellebbezésnek - a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel - nincs helye.
(2) A bíróság ítélete ellen fellebbezésnek van helye, ha a közigazgatási pert olyan határozat bírósági felülvizsgálata iránt indították, amelyet olyan szerv hozott egyfokú eljárásban, amelynek illetékessége az egész országra kiterjed, és e határozatot a bíróság a törvény alapján megváltoztathatja.
(3) A 337. § (2) bekezdését a fellebbezési eljárásban is megfelelően alkalmazni kell."
3. A Jat.-nak az egyik indítvánnyal érintett rendelkezései: "12. § (3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját
úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.
(4) A jogszabályt és végrehajtási jogszabályát egy időben kell hatályba léptetni."
4. A Tv. - kihirdetéskor hatályos - érintett rendelkezései:
"8. § A Pp. 23. §-a (1) bekezdésének c), e), f) és g) pontja helyébe a következő rendelkezések lépnek, egyúttal a bekezdés a következő h)-j) pontokkal egészül ki, a jelenlegi h) pont megnevezése pedig k) pontra változik:
(A megyei bíróság hatáskörébe tartoznak:)
(...)
i) a közigazgatási perek (XX. fejezet), a társadalombiztosítási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perek (341. §) kivételével,
(...)"
"29. § A Pp. 340. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
»340. § (1) A bíróság ítélete ellen fellebbezésnek - a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel - nincs helye.
(2) A bíróság ítélete ellen fellebbezésnek van helye, ha a közigazgatási pert olyan határozat bírósági felülvizsgálata iránt indították, amelyet olyan szerv hozott egyfokú eljárásban, amelynek illetékessége az egész országra kiterjed, és e határozatot a bíróság a törvény alapján megváltoztathatja, továbbá akkor, ha a közigazgatási pert olyan határozat bírósági felülvizsgálata iránt indították, amely az ügyfelet kétmillió forintot meghaladó összeg megfizetésére kötelezi.
(3) A 337. § (2) bekezdését a fellebbezési eljárásban is megfelelően alkalmazni kell.«"
5. Az IGT - kihirdetéskor hatályos - érintett rendelkezései:
"1. § A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról rendelkező 1997. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 34. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
»34. § (1) E törvény a (2)-(3) bekezdésben foglalt kivétellel 1999. január 1-jén lép hatályba.
(2) A 11-15. §, a 16. § (1) bekezdése, a 18-20. §, a 23-25. § és a 33. § (2) bekezdése 1998. január 1-jén lép hatályba. A 11-15. §, a 16. § (1) bekezdése, a 18-20. § és a 33. § (2) bekezdése rendelkezéseit a hatálybalépés után indult ügyekben kell alkalmazni azzal, hogy a másodfokú bíróságnak a fellebbezést hivatalból elutasító végzése ellen a (3) bekezdésben meghatározott külön törvény hatálybalépéséig a 233/A. §-ban meghatározott fellebbezés helyett felülvizsgálatnak van helye. A 23-25. §-ok rendelkezéseit a hatálybalépéskor jogerősen be nem fejezett ügyekben is alkalmazni kell.
(3) A 2. §, a 6. §, a 7. § (1) bekezdése, a 8-10. §, a 16. § (2) bekezdése, a 17. §, a 21. §, a 33. § (1) bekezdése és a 35. § hatálybalépéséről külön törvény rendelkezik.«"
"2. § A Tv. 35. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
»(1) E törvénynek az 1999. január 1. napján hatályba lépő és a külön törvénnyel hatályba lépő rendelkezéseit a hatálybalépés után indult ügyekben kell alkalmazni, a (2)-(4) bekezdésben meghatározott kivétellel.«"
"5. § (2) A Pp. 23. §-a (1) bekezdésének f) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
(A megyei bíróság hatáskörébe tartoznak:)
»f) a közigazgatási perek (XX. fejezet), a társadalombiztosítási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perek (341. §) kivételével,«
(3) A Pp. 340. §-ának (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
»(2) A bíróság ítélete ellen fellebbezésnek van helye, ha a közigazgatási pert olyan határozat bírósági felülvizsgálata iránt indították, amelyet olyan szerv hozott egyfokú eljárásban, amelynek illetékessége az egész országra kiterjed, és e határozatot a bíróság a törvény alapján megváltoztathatja.«
(4) A Pp. 340. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki: »(4) A Legfelsőbb Bíróság soron kívül jár el, ha a felülvizsgálati kérelmet olyan közigazgatási perben hozott jogerős ítélet ellen nyújtják be, amely a felet kétmillió forintot meghaladó összeg megfizetésére kötelezi.«"
"6. § Ez a törvény 1999. január 1-jén lép hatályba, ezzel egyidejűleg az ítélőtáblák székhelyének és illetékességi területének megállapításáról szóló 1997. évi LXIX. törvény a hatályát veszti. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény módosításáról rendelkező 1998. évi LX. törvény 7. §-a 1999. január 1-jén hatályát veszti."
6. Az Itv. - kihirdetéskor hatályos - érintett rendelkezései:
"7. § A Pp. 23. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
»(1) A megyei bíróság hatáskörébe tartoznak:
(...)
i) a közigazgatási perek (XX. fejezet), a 349. § (5) bekezdésében meghatározott perek kivételével;
(...)«"
"164. § (3) E törvény 7. §-ának a Pp. 23. § (1) bekezdésének i) pontját megállapító része, továbbá 52. §-a és 54. §-a 2000. március 1. napján lép hatályba."
"174. § (3) 2003. január 1. napján hatályát veszti a Pp. 259/A. §-a továbbá,
(...)
c) az igazságszolgáltatással kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 1998. évi LXXI. törvény 5. §-ának (1)-(2) bekezdése."
7. A Vhrm. érintett rendelkezései:
"182. § (1) Ez a törvény - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - 2001. szeptember 1-jén lép hatályba."
"183. § (2) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti az 1952. évi III. törvény 23. §-a (1) bekezdésének f) pontja és az igazságszolgáltatással kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 1998. évi LXXI. törvény 5. §-ának (2) bekezdése."
8. A Ppm. érintett rendelkezése:
"21. § E törvény 2002. január 1. napján történő hatálybalépésével egyidejűleg a Pp. 275/A. §-ának (1)-(2) bekezdése, a Pp. 340. § (4) bekezdése, a 340/A. § (2) bekezdése és a Pp. 358. §-ának (2) bekezdése,
(...)
- az igazságszolgáltatással kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 1998. évi LXXI. törvény 5. §-ának (4) bekezdése,
(...) a hatályát veszti."
9. Az Ifütv. érintett rendelkezése:
"8. § (7) Az 1999. évi CX. törvény
a) 174. §-ának (3) bekezdésében megállapított időpont 2003. július 1. napjára változik,
(...)."
III.
Az indítványok az alábbiak szerint nem megalapozottak.
Az Alkotmánybíróság a kifogásolt törvényi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálata előtt utal arra, hogy az Alkotmánybíróság "a támadott jogszabály hatályon kívül helyezése esetén az indítványban megjelölt, de hatályon kívül helyezett jogszabály helyett az annak helyébe lépő új jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg, ha az új jogszabály is tartalmazza a korábbi jogszabálynak az indítványozó által támadott rendelkezését." (822/B/1998. AB határozat, ABK 2002. augusztus-szeptember, 499.; 137/B/1991. AB határozat, ABH 1992. 456., 457.) A fentiekből következően, ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg.
1.1. Az indítványozók kifogásolták, hogy a Tv. 29. §-ának a Pp. 340. § (1)-(3) bekezdését megállapító rendelkezése a közigazgatási perek tekintetében - főszabályként - egyfokú bírói jogorvoslatot vezetett be. A Pp. 340. §-át az IGT, illetve a Ppm. később módosította, azonban a közigazgatási perek tekintetében az egyfokú bírói jogorvoslatot változatlanul hagyta. A közigazgatási perekben bevezetett egyfokú bírói jogorvoslattal párhuzamosan először a Tv. 8. §-a, majd az indítványozó által kifogásolt IGT 5. § (2) bekezdése, a jelenleg hatályos szabályozás szerint pedig az Itv. 7. §-a a Pp. 23. § (1) bekezdését módosítva a közigazgatási pereket a megyei bíróság hatáskörébe utalta. Az indítványozók által eredetileg támadott rendelkezéseket jelenleg a Pp. 340. § (1)-(3) bekezdése, valamint 23. § (1) bekezdés i) pontja tartalmazza, ezért az Alkotmánybíróság vizsgálata is ezekre terjedt ki.
Az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában, valamint azt követően többször is állást foglalt arról, hogy valamely államigazgatási (hatósági) döntéssel szemben a bírósághoz benyújtható kereset az alkotmányossági követelményeket kielégítő jogorvoslat. [66/1991. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1991. 342., 350.; 5/1992. (1.30.) AB határozat, ABH 1992. 27., 31.; 1437/B/1990. AB határozat, ABH 1992. 453., 454-455.; 38/B/1992. AB határozat, ABH 1992. 729., 730.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993. 48., 74.; 60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994. 342., 368.] A közigazgatási perek tekintetében a Pp. 340. § (1)-(3) bekezdése szerinti egyfokú bírói jogorvoslat biztosítása, illetve a Pp. 23. § (1) bekezdés i) pontja értelmében a közigazgatási pereknek a megyei bíróságok hatáskörébe való utalása a jogorvoslathoz való alkotmányos jogból származó követelményeknek tehát eleget tesz. Az Alkotmánybíróság egyik korábbi határozata szerint az ilyen megoldás "nem alkotmánysértő, mivel az Alkotmány csak azt garantálja, hogy az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények bíróság előtt érvényesíthetők, de nem teremt alanyi jogot ahhoz, hogy a jogorvoslati eljárásban hozott bírói döntés is megtámadható legyen." (1437/B/1990. AB határozat, ABH 1992. 453" 454-455.) Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének sérelmét nem állapította meg.
A fentieken túlmenően a vizsgált rendelkezések az Alkotmány 50. § (2) bekezdésével sem ellentétesek. Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése szerint a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét. Az Alkotmánybíróság már rámutatott arra, hogy az "ellenőrzés mikéntjére az Alkotmány e szabálya további rendelkezést szövegszerűen nem tartalmaz. A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatáról szóló alkotmányi rendelkezés a hatalmi ágak egymáshoz való viszonyának rendezése érdekében szabályozza a bíróságok funkcióját a közigazgatás ellenőrzésében." (829/E/1993. AB határozat, ABH 1996. 427., 431.)
Az Alkotmány 45. § (1) bekezdése pedig csak az igazságszolgáltatást gyakorló bíróságok felsorolását tartalmazza. Ebből a rendelkezésből a közigazgatási perek tekintetében a többfokú bírói jogorvoslat biztosítása, illetve a bíróságok hatáskörének konkrét meghatározása nem vezethető le.
Az Alkotmány 45. § (1) bekezdése, 50. § (2) és (5) bekezdése tehát nem garantál alapjogi jelleggel többfokú . bírói jogorvoslatot, s így az egyfokú bírói jogorvoslat nem eredményez alapjogi korlátozást. Alapjogi korlátozás hiányában pedig az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének sérelme sem valósult meg.
Az Alkotmánybíróság a közigazgatási perekben bevezetett, a Pp. 340. § (1)-(3) bekezdése szerinti, egyfokú bírói jogorvoslat, illetve azzal párhuzamosan Pp.-nek a közigazgatási perek megyei bírósági hatáskörbe utalását meghatározó 23. § (1) bekezdés i) pontja alkotmányellenességét a fentiekben megjelölt alkotmányi rendelkezések alapján nem állapította meg, s ezért azok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
1.2. A közigazgatási perekben bevezetett egyfokú bírói jogorvoslattal kapcsolatban az egyik indítványozó kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az Egyezségokmány sérelmét. Az Egyezségokmány sérelmére tekintettel pedig alkotmányellenesség megállapítását is indítványozta az Alkotmány 7. § (1) bekezdésére történő hivatkozással.
A jogszabályi rendelkezések nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § c) pontja és 21. § (3) bekezdése alapján - csak az arra jogosult indítványozhatja. A jelen esetben azonban az indítványózó nem tartozik a törvényben meghatározott jogosulti körbe, ezért az Alkotmánybíróság az Egyezségokmány sérelmére hivatkozó indítványt visszautasította.
2. Az egyik indítványozó - a rendelkezés tartalmát érintő alkotmányellenesség állításán túlmenően - hivatkozott a Tv. 29. §-ával kapcsolatban az Alkotmány 2. § (1) bekezdése által garantált jogbiztonság sérelmére is, mert a törvényi rendelkezés nem felelt meg a jogbiztonság követelményének, ugyanis hatálybaléptetése nem biztosított kellő időt a jogszabályi rendelkezés alkalmazására való felkészülésre.
Az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában rámutatott arra, hogy "az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.
A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is." (ABH 1992. 131., 132.)
A Tv. 29. §-ának eredeti szövegét az Országgyűlés az 1997. július 8-i ülésnapján fogadta el, 1997. július 23-án hirdette ki, s a hatálybalépésének időpontja 1999. január 1-je volt. A Tv. 29. §-a a Pp. 340. §-ának szövegét állapította meg. A Pp. 340. §-ába foglalt új rendelkezés mindazonáltal 1999. január 1-jén mégsem a Tv. 29. §-ában foglalt szövegezéssel lett beiktatva, mert a Pp. 340. § (2), illetve (4) bekezdésének szövegét utóbb az IGT 5. § (3), illetve (4) bekezdése határozta meg. Az utóbbi szövegmódosítás azonban nem érintette a Tv. 29. §-ának azon - az indítványozó által támadott - rendelkezését, amely a közigazgatási perekben a bíróság ítélete elleni fellebbezést kizárta. Ennek a rendelkezésnek a kihirdetésére majdnem másfél évvel a hatálybalépése előtt került sor, így tehát a rendelkezés alkalmazásához szükséges kellő felkészülési időt a törvényhozó biztosította.
Mivel a Tv. 29. §-a esetében a jogszabály alkalmazásához szükséges kellő felkészülési idő hiánya nem volt megállapítható, ezért a kifogásolt rendelkezés a jogbiztonság követelményének eleget tett, s az Alkotmánybíróság az alkotmányellenességet e vonatkozásban sem állapította meg.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Tv. 29. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
3.1. Az indítványozók azt állították, hogy az IGT 1-2. §-a eredményeként a Tv. 35. §-a nem lépett hatályba. Ezzel kapcsolatban az indítványozók sérelmezték, hogy a Pp.-nek a Tv.-vel módosított rendelkezései alkalmazására nézve nincsenek hatályos átmeneti rendelkezések, hiszen azokat a Tv. 35. §-a tartalmazta volna. Ezért a módosításnak átmeneti rendelkezések nélkül történő bevezetése sérti az Alkotmánynak az indítványozók által megjelölt rendelkezéseit.
A Tv. 34. §-ának 1999. január 1-jén hatályba lépett szövegét az IGT 1. §-a állapította meg. Ennek megfelelően a Tv. 34. §-ának eredeti szövege nem lépett hatályba. Az IGT
1. §-ával a Tv. 34. § (3) bekezdéseként beiktatott rendelkezés szerint a Tv. ott felsorolt rendelkezései - közöttük a 35. § - hatálybalépéséről külön törvény rendelkezik. A Tv. 35. § (1) bekezdését ugyanakkor az IGT 2. §-a módosította, s a módosított rendelkezés felváltotta a Tv. korábbi 35. § (1) bekezdését. Az IGT 2. §-a, mint a Tv.-hez képest külön törvényi rendelkezés az IGT 6. §-a alapján hatályba lépett. A Tv. 35. § (1) bekezdését tehát az IGT
2. §-a, illetve 6. §-a léptette hatályba.
A Tv. 35. § (1) bekezdésének az IGT által beiktatott szövege szerint a Tv. 1999. január 1-jén hatályba lépő és külön törvénnyel hatályba lépő rendelkezéseit a hatálybalépés után indult ügyekben kell alkalmazni. Tehát a Tv. 35. § (1) bekezdésének az IGT 2. §-ával megállapított szövege határozta meg a Tv. Pp.-t módosító új rendelkezései alkalmazásának átmeneti szabályait.
A közigazgatási perekben a megyei bíróság első fokú hatáskörét mindazonáltal az IGT 5. § (2) bekezdése, s nem a Tv. iktatta be a Pp. 23. § (1) bekezdése új pontjaként. Erre tekintettel az IGT 5. § (2) bekezdése szerinti hatásköri változás szervezési kérdései vonatkozásában nem alkalmazható a Tv. 35. § (1) bekezdésében foglalt, a Tv.-ben szereplő rendelkezéseket érintő átmeneti szabályozás. A helyi bíróság hatásköre hiányának következményei azonban a Pp. általános szabályai alapján orvosolhatók: a perindítás előtt a Pp. 129. §-a szerint a keresetlevél áttétele felől intézkedik a bíróság; a perindítás után a pert hatáskör hiánya miatt megszünteti és a Pp. 129. §-ának alkalmazásával rendelkezik az ügy áttételéről [Pp. 158. § (2) bekezdése]. Ugyanakkor a Tv. hatálybalépése előtt indult ügyekben is biztosított a közigazgatási határozatok törvényességének bírói felülvizsgálata. A Tv. 29. §-a szerint a közigazgatási perben a fellebbezés - bizonyos kivételekkel - kizárt. Mivel azonban ezt a rendelkezést a Tv. iktatta be a Pp. 340. § (1) bekezdéseként, ezért erre már vonatkozik a Tv. 35. § (1) bekezdésében foglalt átmeneti rendelkezés. Ennek eredményeként a Tv. hatálybalépése előtt indult, az 1999. január 1-jén folyamatban lévő ügyekben - a Pp. 233. § (1) bekezdése szerint - fellebbezésnek van helye.
Az Alkotmánybíróság rámutat továbbá arra is, hogy a Tv. 35. §-a eredetileg olyan rendelkezéseket is tartalmazott, amelyek a külön törvénnyel létrehozandó ítélőtáblák eljárásával voltak kapcsolatosak. Ezek a rendelkezések azonban nem léptek hatályba. Az ítélőtáblák eljárásával kapcsolatos szabályok kihirdetése azért nem jelent jogbizonytalanságot, mert ezek a rendelkezések feltételes jelleggel fogalmaznak és csak akkor alkalmazhatók, ha az ítélőtáblák a működésüket megkezdik. Ezen túlmenően az ítélőtáblákra való utalást többek között az Alkotmány 45. § (1) bekezdése is lehetővé teszi, mely az igazságszolgáltatás szervei között az ítélőtáblákat is feltünteti.
A fentiekből következően megállapítható, hogy a Tv. 35. § (1) bekezdésének hatálybaléptetésével a törvényhozó gondoskodott az átmeneti rendelkezések megalkotásáról. Az átmeneti rendelkezéseknek megfelelően a Tv. szerinti módosítás a Tv. hatálybalépésekor folyamatban lévő közigazgatási perekre nem vonatkozott. A Pp. módosítása tehát a Tv. hatálybalépése előtt indult közigazgatási pereket nem érinthette hátrányosan, s ezért a módosítás jogsérelmet nem eredményezett. A jogsérelem hiányában az Alkotmány rendelkezéseit sem sérthette a jogszabályváltozás. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az IGT 1-2. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
3.2. Az Alkotmánybíróság a Pp. vizsgált módosításával, illetve a "módosítás módosításával" kapcsolatban nyomatékosan rámutat arra, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, és ezen belül a jogszabályok megváltoztatásának rendje feleljen meg az alkotmányos jogállami követelményeknek. Az Alkotmánybíróság a jogállamisággal, ezen belül a jogbiztonsággal és az alkotmányos jogállami követelményeknek megfelelő jogalkotással kapcsolatos határozataiban az alábbiakra mutatott rá:
"A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. [...] Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. [...] A jogbiztonság elve mindemellett tág mérlegelési és döntési lehetőséget hagy nyitva a jogalkotó számára, hiszen a jogállamiság más elvek érvényesülését is megköveteli, s ezek a jogbiztonság követelményével ütközhetnek. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 59., 65.]
"A jogbiztonság a jog viszonylagos stabilitását jelenti, amely azonban nem abszolút." [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991. 146., 158.]
A jogalkotással szemben egyidejűleg tehát két követelmény támasztható: egyfelől, hogy a jogalkotás a társadalmi viszonyok változását rugalmasan kövesse, másfelől, hogy érvényesüljön a jogszabályok stabilitásába vetett bizalom. Ez utóbbi követelmény nem érinti azonban a jogalkotó széles körű jogalkotói szabadságát, ideértve annak eldöntését is, hogy indokolt-e valamely társadalmi viszony jogi szabályozása, vagy a meglévő jogi szabályozás megváltoztatása akár olyan módon is, hogy a jogszabályt többször, egymást viszonylag gyorsan követve módosítja. A jogszabályok módosítását indokolhatja a társadalmi viszonyok változása, a jogi szabályozás iránti társadalmi igény, vagy más jogpolitikai megfontolás, célkitűzés.
A változó életviszonyokhoz való rugalmas alkalmazkodás azonban nem eredményezheti a jogszabályok követhetetlen és áttekinthetetlen módon történő változtatásának gyakorlatát. Ez utóbbi különösen akkor valósul meg, ha a jogszabályok módosítását - hatálybalépésüket megelőzően - ismét módosítják.
A jogszabályok áttekinthetetlen, követhetetlen változtatása mind a jogalkalmazókat, mind a jogalanyokat jogbizonytalanságban tartja, s ez összeegyeztethetetlen a jogbiztonság alkotmányos elvének lényegi tartalmával. A jogbiztonság alkotmányos elve ugyanis azt is megköveteli, hogy a jogalkotás, így a módosító jogszabályok hatálybalépése is ésszerű rendben történjen, valamint egyértelműen követhető és áttekinthető legyen. A jogalkotás alkotmányos jogállami követelménye többet jelent tehát, mint a jogalkotással kapcsolatos formális eljárási szabályok betartása.
A Pp. vizsgált módosításának, illetve a "módosítás módosításának" jogtechnikai megoldása nehezen követhetővé és időigényessé tette a változások lényegének megismerését, a módosítások nyomán keletkező normaszöveg pontos és naprakész megállapítását, valamint a különböző rendelkezések közötti összefüggések feltárását.
A szabályozás tárgyát képező társadalmi viszonyok, életviszonyok változásához nem igazodó, indokolatlan gyorsasággal és áttekinthetetlen módon változó jogszabály címzettjei - a különböző jogalkalmazó szervek és az állampolgárok - számára egyaránt nehézséget jelent a változások követése. A hatályos jog megismerhetőségének bizonytalansága pedig megnehezíti, ellehetetlenítheti a jogalanyok jogainak érvényesítését, valamint kötelezettségeik teljesítését, s ez már a jogbiztonság alkotmányos követelményét sértheti. Alapvető alkotmányos követelmény tehát, hogy a jogalkotás, ennek részeként a jogszabályok módosítása, az új rendelkezések hatálybalépése követhető legyen mind a jogalkotók és a jogalkalmazók, mind a jogalanyok számára.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Pp. vizsgált módosításai kapcsán sérült a jogszabályok változásának követhetőségére vonatkozó követelmény. Az Alkotmánybíróság azonban a jogszabályok kíméletére, valamint arra tekintettel, hogy a Pp. módosítását, illetve a "módosítás módosítását" követően a jogi helyzet stabilizálódott, a jogbiztonság védelme érdekében a támadott jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt a rendelkező rész 2. pontjában elutasította. A Pp. módosítása kapcsán azonban a jogalkotással kapcsolatos eljárásban komoly problémák vetődtek fel. Az Alkotmánybíróság ezért indokoltnak látta általános jelleggel meghatározni a jogalkotással kapcsolatos legfontosabb alkotmányos követelményeket és jogállami garanciákat.
IV.
Az egyik indítványozó az IGT 5. § (4) bekezdésének, a Pp. 340. § (4) bekezdését megállapító rendelkezését is támadta. Az Alkotmánybíróság azonban megállapította, hogy a Pp. 340. § (4) bekezdését, illetve az annak szövegét megállapító IGT 5. § (4) bekezdését a Ppm. 21. §-a 2002. január 1-jétől hatályon kívül helyezte.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a hatályban nem lévő szabályok alkotmányosságát csak két esetben: az Abtv. 38. §-ának (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz esetében vizsgálja. Az indítványok nem az Abtv. 38. § (1) bekezdése és 48. §-a szerinti kérelmek. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § a) pontja értelmében az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha az indítvány benyújtása után a vizsgálat alá vont jogszabályi rendelkezés hatályát vesztette és ezzel az indítvány tárgytalanná vált. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Pp. 340. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezést érintő eljárást megszüntette.
Az Alkotmánybíróság e határozatának közzétételét az ügy alkotmányos jelentőségére tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 111/B/1999.