14/1998. (V. 8.) AB határozat

a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény, az M3-as autópálya finanszírozásával összefüggő feladatokról szóló 2134/1996. (VI. 4.) Korm. határozat, valamint a gyorsforgalmi úthálózat kiépítésének programjáról szóló 2119/1997. (V. 14.) Korm. határozat alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály és állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványok alapján meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 3. § (3) bekezdés b) pontjának alkalmazásánál alkotmányos követelmény: a területrendezés körében egyfelől a környezetvédelmi célok, másfelől a fejlesztési célok a döntéshozatalnál azonos súllyal kerüljenek mérlegelésre; ennek megfelelően a hivatkozott rendelkezésnek "az ágazati koncepciókkal összhangban történő" szövegrésze nem értelmezhető akként, hogy az ágazati koncepciók a fontossági sorrendben bármiféle elsőbbséget élveznek a környezetvédelmi érdekekkel szemben.

2. Az Alkotmánybíróság a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény 3. § (3) bekezdése b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, az M3-as autópálya finanszírozásával összefüggő feladatokról szóló 2134/1996. (VI. 4.) Korm. határozat 4. pontja, valamint a gyorsforgalmi úthálózat kiépítésének programjáról szóló 2119/1997. (V. 14.) Korm. határozat alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt pedig visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

1. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) 3. § (3) bekezdése - többek között - úgy rendelkezik, hogy "A területrendezés feladata különösen ... b) a környezet terhelését, terhelhetőségét és a fejlesztési célokat figyelembe vevő területfelhasználásnak, az infrastrukturális hálózatok területi szerkezetének, illetve elhelyezésének - az ágazati koncepciókkal összhangban történő - megállapítása; ..."

Az M3-as autópálya finanszírozásával összefüggő feladatokat meghatározó - és a 2149/1996. (VI. 14.) Korm. határozattal módosított - 2134/1996. (VI. 4.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm.h.1.) 4. pontja szerint a Kormány "felhatalmazza a közlekedési, hírközlési és vízügyi minisztert, hogy a pénzügyminiszterrel egyetértésben a 3. pontban elfogadott tarifapolitikai elvek alapján rendeletben szabályozza a díjfizetés módját, feltételeit, az alkalmazott kedvezményeket.

A Kormány tudomásul veszi, hogy az induló díj személygépkocsik esetében 1998. szeptember 1-jétől - áfa nélkül - 950 Ft kilométerenként a Budapest-Füzesabony teljes szakaszon;

A gyorsforgalmi úthálózat kiépítésének programjáról készült 2119/1997. (V. 14.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm.h.2.) - tíz pontba és számos alpontba foglalva - egyrészt tudomásul veszi a gyorsforgalmi úthálózat kiépítésének 10 éves programját, annak ütemezését, műszaki és pénzügyi feltételeit; másrészt különféle autópályák és gyorsforgalmi utak építésének előkészítésére, építésére és felújítására, e kiadások költségforrásaira, a finanszírozási megoldásokra, továbbá meghatározott autópálya-használati díjszintek megállapítására vonatkozóan ír elő miniszteri vizsgálati és intézkedési kötelezettségeket.

2. Az indítványozó szervezet három vizsgálatot kér az Alkotmánybíróságtól.

2.1. A Tft. 3. § (3) bekezdés b) pontja az indítványozó szerint nincs összhangban a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 6-8. és 35. §-ának rendelkezéseivel, s ellentétes az Alkotmány 18. és 70/D. §-ával, valamint az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozatában kifejtett követelményekkel.

A Kvtv. 6-8. §-ai a környezet védelmének alapelveit - azaz az elővigyázatosság, a megelőzés és a helyreállítás követelményét - fogalmazzák meg, a 35. §-a pedig a környezeti elemek védelme, továbbá a környezetet veszélyeztető hatások elleni védelem érdekében ú. n. "igénybevételi, kibocsátási, valamint szennyezettségi határértékek" megállapításának kötelezettségét írja elő.

Az Alkotmány 18. §-a az egészséges környezethez való jogot, a 70/D. §-a pedig a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való alapvető jogot rögzíti. Az Alkotmánybíróság idézett határozata - az indítvány szempontjából kiemelendő jelleggel - azt mondja ki, hogy a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjének a megállapítása, a környezethez való jog intézményes védelme mértékének a meghatározása az állam részéről nem lehet tetszőleges. (ABH 1994. 134, 140.)

Az indítványozó a Kvtv., az Alkotmány és az alkotmánybírósági határozat említett rendelkezéseiből azt vezeti le, hogy az államnak "a szabályozás szintjén garantálni kell a megelőzés biztosíthatóságát". A környezet érdeke "a környezetállapot optimális szinten, azaz minimum terheltségi szinten tartásának garantálása, s ez nem minden esetben teljesülhet az ágazati koncepciókkal összhangban. Az ágazati koncepciókban ugyanis megjelenhetnek olyan szakmai, beruházói és egyéb lobbyérdekek, melyek szubjektív módon hasznosítják a környezeti javakat. A területfejlesztési törvénynek viszont éppen az is a feladata, hogy a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény alapján összhangban legyen ennek rendelkezéseivel, megvalósítsa annak alapelveit (6-8. §) és azokat a környezetállapotra vonatkozó célokat, melyeket a környezeti célállapotot is figyelembe vevő terhelhetőségi mutatók (35. §) fejeznek ki."

2.2. Az indítványozó a Korm.h.1. 4. pontjának alkotmányellenességét abban látja, hogy az ellentétes az Alkotmánynak a diszkriminációt tiltó 70/A. §-ával, valamint a Tft. preambulumával, 2. § a) pontja harmadik fordulatával, 2. § b) és c) pontjával, 3. § (2) bekezdés b) pontjával, valamint 3. § (4) bekezdésének a) és c) pontjával. Az indítványozó kifejti, hogy "az ország keleti fele relatív elmaradottságban van a viszonylagosan fejlettebb Nyugattal szemben. Ezt próbálja kiküszöbölni a Tft. mind preambulumával, mind bevezető szakaszaival. A törvény preambuluma az ország kiegyensúlyozott területi fejlődése és a térségei társadalmi-gazdasági, kulturális fejlődésének előmozdítása érdekében megalkotottként vezeti be a törvényt. A 2. § szerint a területfejlesztés és területrendezés célja: a) (...) az innováció térbeli terjedésének elősegítése, a társadalmi, gazdasági és környezeti céloknak megfelelő térbeli szerkezet kialakítása; b) (...) a fejlett és az elmaradott térségek és települések közötti - az életkörülményekben, a gazdasági, a kulturális és az infrastrukturális feltételekben megnyilvánuló - jelentős különbségek mérséklése és a további válságterületek kialakulásának megakadályozása, társadalmi esélyegyenlőség biztosítása érdekében; c) az ország térszerkezete, településrendszere harmonikus fejlődésének elősegítése; A 3. § (2) bekezdése szerint a területfejlesztés feladata különösen: b) az elmaradott térségek felzárkóztatásának és fejlődésének elősegítése; a (4) bekezdés szerint pedig az állam területfejlesztési feladata különösen: a) az elmaradott térségek felzárkóztatása, (...) c) a közszolgáltatásokban meglévő területi különbségek mérséklése.

Előrelátható azonban, hogy az általam sérelmezett kormányhatározattal a keleti országrész olyan helyzetbe kerül, amelyben - éppen az autópályadíj által indukált többletköltségek miatt - nem lesz vonzó a Keletre történő mozgás. Ennek pedig az lesz a következménye, hogy a befektetések és fejlesztések elkerülik a régiót, ami nemhogy csökkenteni fogja a mai különbségeket, de mélyíti a fennálló szakadékot.

Ennek természetes velejárója, hogy a Tft. által proklamált célok nem valósulnak meg, s ezáltal az Alkotmány 35. § b) pontja is sérül, mely szerint a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását."

Az indítványozó megítélése szerint "az autópályadíj kivetésének gyakorlatában jelentkező regionális különbségek meghaladják azt a szintet, ami alkotmányosan elfogadható, és átlépnek a diszkrimináció szférájába, ahol is a kárvallottak az ország keleti felében élő lakosok."

2.3. Az indítványozó a Korm.h.2. "teljes terjedelmű megsemmisítését" kéri. Felfogása szerint a határozat ellentétes az Alkotmány 2. §-ával, 18. §-ával, 19. §-ával, 35-36. §-ával, 70/A. §-ával, 70/D. §-ával, 70/I. §-ával, továbbá az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 28., 37. és 52. §-ával; a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 19-20. és 27. §-ával, valamint a Kvtv. 43-44. §-ával.

A népszuverenitásra és annak gyakorlására - a törvényalkotásra és a kormányzás irányát meghatározó - alkotmányi előírásokra (2. §, 19. §, 35. §) és az Áht.-nak a költségvetési törvény megalkotására (28. §, 37. §, 52. §) vonatkozó rendelkezésére hivatkozással az indítványozó azt állítja, hogy "a Kormány túllépte alkotmányos működésének határait és a jogszabály által biztosított hatáskörét, hiszen ... feladata csupán a költségvetéssel összefüggő jogszabályok végrehajtása, nem pedig megalkotása". A Korm.h.2. az autópályák és gyorsforgalmi utak építésével kapcsolatos ráfordítások összegszerű megállapításával "meghatározta az egyes költségvetési tételek keretszámait", noha azt csak az Országgyűlés jogosult megtenni.

Az indítványozó szerint a Kormány - a Korm.h.2. elfogadásával - megsértette az Alkotmány 18. és 36. §-át, továbbá a Jat. és a Kvtv. idézett szakaszait, mert a "jogszabálytervezet véleményezésébe" nem vonta be az illetékes érdekvédelmi szervezeteket, melyek az egészséges környezethez való állampolgári jog alapján "mind a lokális, mind globális szempontból" a társadalmi érdekeket képviselhették volna. Külön kiemelten hivatkozik a Kvtv. 43. és 44. §-ában előírt követelmény megszegésére, mert "mind a KHVM mint a határozat előkészítője, mind a Kormány elmulasztotta megtenni ... a döntés (határozat) környezetre gyakorolt hatásának vizsgálatát és értékelését, ... valamint sem a Miniszterelnöki Hivatal, sem az előterjesztést készítő KHVM - természetszerűleg - nem terjesztett semmiféle anyagot az Országos Környezetvédelmi Tanács elé..." A mulasztás miatt "nemcsak törvénysértés történt, de az Alkotmány 18. §-ában is elismert és az egészséges környezethez, illetve a 70/D. §-ban kimondott legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog mint sajátos alapjog ... maradéktalan érvényesülése sem biztosított ezáltal."

Az Alkotmánynak a hátrányos megkülönböztetést tiltó 70/A. §-ával és az arányos közteherviselését előíró 70/I. §-ával ellentétesnek tartja az indítványozó a Korm.h.2. azon pontjait, melyek "a gyorsforgalmi úthálózat tervezett kiépítésének finanszírozását költségvetési forrásból irányozzák elő..., valamint amelyek az úthasználati díjak mértékét az igénybevétel növekedése arányában csökkentenék... Nem helytálló ugyanis az az érvelés, hogy a gyorsforgalmi úthálózat kiépítése mindenki számára egyforma előnyöket jelent."

3. Az indítványnak a Tft. 3. § (2) bekezdés b) pontjával kapcsolatos része csupán részben megalapozott.

Nem helytálló ugyanis az az indítványozói érvelés, amely a környezetállapot optimális szintjét azonosítja a minimum terheltségi szinttel és ehhez kíván jogi garanciát. Egyetlen fejlett ország sem képes arra, hogy differenciálás nélkül az ország egész területén garantálni tudja a környezet minimális terheltségét. Az emberi életkörülmények javítása, vagy akár csak szinten tartása elképzelhetetlen termelő beruházások, illetőleg az infrastruktúra fejlesztése nélkül, már pedig akár az útépítés, akár a vasútépítés vagy a települések fejlesztése óhatatlanul növeli az adott térségben a korábbi környezetterhelést.

Mindezekből kiindulva mondotta ki tehát az Alkotmánybíróság a következőket:

"Az Alkotmány 18. §-ában megállapított, az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha az más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest akkor sem lehet aránytalan." [28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994. 134.]

A Tft. 3. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt rendelkezés nem alkotmányellenes tehát pusztán amiatt, mert a területrendezés feladatává teszi a környezet terhelhetőségének összhangba hozatalát a fejlesztési célokkal. A hivatkozott rendelkezés gyakorlati alkalmazása azonban csak akkor lehet alkotmányos, ha összhangban áll az Alkotmánybíróság idézett határozatában foglaltakkal, amelyeket a testület értelemszerűen vonatkoztat nem csupán a természetvédelemre, hanem a környezetvédelem valamennyi szakterületére. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 27. §-ának (2) bekezdése szerint ugyanis az Alkotmánybíróság határozata mindenkire kötelező. A Tft. sérelmezett rendelkezése - az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatával összhangban nem álló értelmezés esetén - magában hordja az alkotmányellenes jogalkalmazási gyakorlat kialakulásának veszélyét. Az a megfogalmazás ugyanis, amely a környezet terhelésének kizárólag "az ágazati koncepciókkal összhangban történő" megállapítására utal, a jogalkalmazókban könnyen kelthet olyan látszatot, mintha az ágazati koncepciók feltétlen elsőbbséget élveznének a környezetvédelmi érdekekkel szemben.

Tekintettel arra, hogy az alkotmánysértő gyakorlat kialakulásának potenciális veszélye a jelen határozat 1. pontjában foglaltak révén elhárítható volt, az Alkotmánybíróság a Tft. 3. § (2) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és az e rendelkezés megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

4. A kormányhatározatok vizsgálata során az Alkotmánybíróságnak először abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Korm.h.1. és a Korm.h.2. minősíthető-e az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe tartozó normatív határozatnak. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 46. § (2) bekezdése ugyanis kifejezetten kizárja az állami irányítás egyéb jogi eszközei köréből a Kormány egyedi határozatait. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mindkét határozat egyedi jellegű: olyan konkrét feladatokat ad két miniszternek, amelyek megszabják az ország úthálózatának fejlesztésével kapcsolatos kötelezettségeiket. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Korm.h.1. és a Korm.h.2. ellen irányuló indítványokat - hatáskör hiányában - visszautasította.

A testület külön is kitér arra az indítványozói érvelésre, amelynek az a lényege, hogy a Korm.h.2. meghozatalával a Kormány túllépte hatáskörét. E felfogására alapozza az Alkotmány 2., 19., 35. §-ának, az Áht. és a Jat. több előírásainak a megsértését. Határozatának a kiadásával a Kormány nem költségvetési jogszabályt alkotott, hanem a Kormány egyes tagjait kötelezte a költségvetési törvény előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatban meghatározott intézkedésekre. A Jat. 46. § (1) bekezdése alapján erre a Kormánynak jogosultsága és kötelezettsége is van. A Kormánynak ugyanis nemcsak a törvények végrehajtásának a biztosítása a feladata, hanem - az Alkotmány 25. § (1) bekezdése szerint - törvények kezdeményezése is. Az is nyilvánvaló, hogy ha a kormányhatározat alapján Országgyűlés elé terjesztett költségvetési - vagy bármely más - törvényjavaslatot az Országgyűlés nem fogadja el, az nem válik törvénnyé. A Korm.h.2. meghozatalával tehát a Kormány nem lépte túl alkotmányos hatáskörét, hanem élt azzal, s még burkoltan sem vonta el - nem is vonhatta el - az Országgyűlés törvényalkotó hatáskörét. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutat: bár a Korm.h.2. 5. pontja tételesen meghatározza, hogy az autópálya fejlesztési program első három évében hány milliárd forintot kell fordítani az egyes autópályák felújítására, illetőleg bővítésére, a 6. pont a Kormány egyetértését juttatja kifejezésre azzal, hogy a megjelölt összegeket a központi költségvetés és az Útalap együttesen biztosítsa.

Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.

Dr. Lábady Tamás s. k.,

az Alkotmánybíróság helyettes elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Németh János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 223/B/1997/2.