42/1995. (VI. 30.) AB határozat
a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság elutasítja azokat az indítványokat, amelyek a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) egészének törvényszerkesztési és törvényelőkészítési fogyatékosságok miatt történő megsemmisítésére irányulnak.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
Az Alkotmánybírósághoz eddig beérkezett indítványok közül kettő arra irányul, hogy a testület - törvényszerkesztési és törvényelőkészítési fogyatékosságok miatt - a Gst.-t teljes egészében semmisítse meg. Egyik indítványozó sem jelölte meg az Alkotmány ama rendelkezését, amellyel a Gst. tartalma vagy előterjesztési módja ellentétes. Az egyik indítvány általános utalást tartalmaz az Országgyűlés Házszabályára (46/1994. (IX. 30.) OGY határozat), míg a másik konkrétan is utal a Házszabály 85. §-ának (3) bekezdésére.
Az indítványozók szerint "a stabilizációs törvénynek nevezett anyag nem egységes jogalkotás, hanem a törvénymódosítások laza halmaza. Az anyagban szereplő törvénymódosításoknak gyakran tartalmi összefüggésük sincs egymással. Más esetekben a csomagban nem szereplő, attól elkülönítve tárgyalt törvényekkel viszont van ilyen összefüggés. Alkotmányos szempontból külön vizsgálandó tehát, hogy összhangban van-e a Házszabállyal a törvény egésze, lehet-e felelős döntéseket várni a módosítások laza halmazát tanulmányozó képviselőktől." Megfogalmazódott az indítványokban olyan vélemény is, amely szerint "valamely törvény átfogó módosítására csak önálló törvényjavaslatban kerülhet sor. Ha nem így lenne, az összes hatályos törvény módosítására egyetlen törvényhozási eljárásban sor kerülhetne."
Az Alkotmánybíróság a Gst. egészének megsemmisítésére irányuló indítványokat a következő okokból utasította el:
Az Alkotmány nem szabályozza részletekbemenően a törvényalkotást, csupán az e tevékenységekkel kapcsolatos legalapvetőbb rendelkezéseket - például a törvénykezdeményezésre jogosultak körének meghatározását, a törvény kihirdetési rendjének szabályozását - foglalja magában. Egyebekben kimondja: "az Országgyűlés a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét." Hasonló jellegű szabályt tartalmaz a 7. § (1) bekezdése is, amelynek értelmében: "a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
Az idézett rendelkezések - minden további érdemi vizsgálat nélkül - elegendő alapot nyújtanak a Gst. egészének megsemmisítésére irányuló indítványok elutasítására. Az Alkotmánybíróság ugyanis valamely törvényt kizárólag alkotmányellenesség miatt semmisíthet meg. Amennyiben a sérelmezett törvény az alaptörvény egyetlen rendelkezésével sem ellentétes, megsemmisítésére nincs törvényes lehetőség. A Gst.-hez képest sem a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.), sem a Házszabály nem minősül olyan magasabb szintű jogszabálynak, amellyel való esetleges ellentét alapot nyújtana a Gst. megsemmisítésére. Valamely jogszabálynak a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét ugyanis általában a jogalkotó szervnek az állami szervek rangsorában elfoglalt helye határozza meg. Mivel a Jat. és a Gst. egyaránt törvény, a Házszabály pedig normatív országgyűlési határozat, az említett normatív aktusok között nincs olyan hierarchikus viszony, amely bármelyiket is a másik fölé helyezné. Ezen túlmenően azonban a Gst. valamint a Jat. és a Házszabály között tartalmi ellentét sem állapítható meg. A Jat.-nak egyetlen olyan rendelkezése sincs, amely a vizsgált indítványok elbírálása szempontjából releváns lenne. Ugyanez állapítható meg a Házszabályról. A Házszabálynak az egyik indítványozó által megjelölt rendelkezése mindössze annyit mond ki: "ha a törvényjavaslat törvényt kíván módosítani vagy hatályon kívül helyezni, a címben ezt jelezni kell." Ebből a szabályból kellő alappal nem lehet olyan következtetésre jutni, hogy minden törvény csak egyetlen korábbi törvényt módosíthat. Előfordulhat ugyanis, hogy a korábbi széttagolt szabályozás helyébe egy átfogó, kódex jellegű törvény lép. Ilyenkor elkerülhetetlen a korábbi törvények egész sorának egy törvényben való módosítása vagy hatályon kívül helyezése. Hasonló a helyzet az olyan törvények (ún. deregulációs törvények) esetében, amelyek különböző szakterületeken az állam korábbi szerepvállalásának korlátozására irányulnak.
Mindazonáltal az Alkotmánybíróság nyomatékosan rámutat: a jogállamiság nem merül ki bizonyos szervezeti keretek létrehozásában, hanem magában foglalja a különböző szervek - így egyebek között az Országgyűlés - hatékony működésének követelményét, amely elképzelhetetlen a törvényszerkesztés és törvényelőkészítés egyfajta racionális rendje nélkül. Kétségtelen, hogy a Gst. jelentős számú törvényt módosít, egyeseket mélyrehatóan, másokat mindössze egyetlen bekezdés erejéig. Nagymértékben nehezíti az egyes képviselők és képviselőcsoportok alapos felkészülését és felelősségteljes döntését, hogy
- a módosításokkal érintett szakterületek rendkívül szerteágazóak és azokat esetenként semmiféle kimutatható logikai kötelék nem kapcsolja egybe, továbbá
- a módosítások jogtechnikai módja szerfölött nehézzé és időigényessé teszi a változások lényegének megismerését, illetőleg a módosítások nyomán keletkező normaszöveg megállapítását és a különböző rendelkezések közötti összefüggések feltárását.
E nehézségek hatványozódnak, ha a szóban forgó törvény megtárgyalására igen rövid idő áll rendelkezésre. Mindezek a gondok fokozott mértékben jelentkeznek a jogszabály "címzettjeinél": a különböző jogalkalmazó szerveknél és az állampolgárok körében. A jogbiztonság és az önkéntes jogkövetés érdekében tehát elengedhetetlen ama jogszabályok hatályos szövegének mielőbbi, egységes szerkezetben való közzététele, amelyeket a Gst. mélyreható módon megváltoztatott.
Annak hangsúlyozása mellett tehát, hogy a vázolt problémák nem nyújtanak alapot a Gst.-nek a maga egészében való megsemmisítésére, kétségtelen: a Gst. a törvényalkotásban ritkán előforduló, kényszerszülte kivétel lehet csupán, nem pedig a törvényalkotás körében szélesebb körben alkalmazott "modell".
A kifejtettekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró