36/2001. (VII. 11.) AB határozat

az Országos Közigazgatási Vizsgabizottságnak a közigazgatási szakvizsga és a pedagógus-szakvizsga viszonyáról szóló, a Magyar Közlöny 2000/3. számában megjelent tájékoztatója alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országos Közigazgatási Vizsgabizottságnak a közigazgatási szakvizsga és a pedagógus-szakvizsga viszonyáról szóló, a Magyar Közlöny 2000/3. számában megjelent tájékoztatójának kiadása alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik, annak semmiféle jogi kötelező ereje nincs.

2. Az Alkotmánybíróság az Országos Közigazgatási Vizsgabizottságnak a közigazgatási szakvizsga és a pedagógus-szakvizsga viszonyáról szóló, a Magyar Közlöny 2000/3. számában megjelent tájékoztatójának megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.

3. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó az Országos Közigazgatási Vizsgabizottságnak (a továbbiakban: OKV) a közigazgatási szakvizsga és a pedagógus-szakvizsga viszonyáról szóló, a Magyar Közlöny 2000/3. számában megjelent tájékoztatója (a továbbiakban: Tájékoztató) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.

Indokolása szerint a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kot.) 128. § (8) bekezdése a pedagógus-szakvizsgával kapcsolatos rendelkezéseket tartalmaz. Pedagógus-szakvizsga a pedagógus-szakvizsga képesítési követelményeiről szóló 41/1999. (X. 13.) OM rendeletben foglalt követelmények teljesítésével szerezhető. Ezzel egyenértékű az oktatási miniszter által a szakvizsgával egyenértékűnek minősített egyes szakirányú továbbképzési szakok teljesítése, illetve a tudományos fokozat vagy doktori cím megszerzése. Egyes pedagógusok azonban nem oktatási tevékenységet végeznek, hanem a közoktatással összefüggő irányítási feladatokat látnak köztisztviselői jogviszonyban. A Kot. 128. § (8) bekezdése rájuk nézve tartalmaz kedvezményes rendelkezést. Eszerint a munkáltató a köztisztviselőként a közoktatással összefüggő irányítási feladatot ellátó pedagógust - amennyiben pedagógus-szakvizsgával rendelkezik - köteles úgy besorolni, mintha köztisztviselői szakvizsgával rendelkezne.

Az OKV Elnökségének a Tájékoztatóban kifejtett állásfoglalása szerint csak az teljesítette a közigazgatási szakvizsgára vonatkozó előírást, aki a pedagógus-szakvizsgát ténylegesen le is tette.

Az indítványozó álláspontja szerint a tájékoztató ténylegesen a Belügyminisztérium jogi iránymutatását tartalmazó jogértelmezés, függetlenül attól, hogy nem a Belügyminisztérium, hanem az OKV elnöke bocsátotta ki.

Az indítványozó meglátása szerint a Tájékoztató kiadása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság részét képező jogbiztonságot. Ennek alátámasztásául hivatkozott a 60/1992. (IV. 2.) AB határozatra.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:

" 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

2. A Kot.-nak az indítványozó által hivatkozott rendelkezése:

"128. § (8) Azt a közalkalmazott pedagógust, akinek nincs pedagógus-szakvizsgája, az iskolai végzettsége és szakképzettsége alapján kell besorolni. Azt a közalkalmazott pedagógust pedig, aki pedagógus-szakvizsgával rendelkezik, az ezt igazoló oklevél bemutatását követő év első munkanapjától kezdődően a pedagógus-szakvizsga alapján kell besorolni. A pedagógus-szakvizsgával egyenértékű a munkakör ellátásához szükséges végzettség és szakképzettség mellett az egyetemi vagy főiskolai szakirányú továbbképzésben szerzett - jogszabályban meghatározott - szakképzettség. A pedagógus-szakvizsgával egyenértékű, továbbá a munkakör ellátásához szükséges végzettséghez és szakképzettséghez kapcsolódó szakterületen szerzett tudományos fokozat, valamint a doktori cselekmény alapján szerzett doktori cím. Teljesítette a közigazgatási szakvizsgára vonatkozó előírást az, aki pedagógus-szakvizsgával rendelkezik, feltéve, hogy köztisztviselőként a közoktatással összefüggő irányítási feladatot lát el."

3. Az indítvánnyal érintett Tájékoztató szövege:

"A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 128. §-ának (8) bekezdését az 1999. évi LXVIII. törvény módosította, egy mondattal kiegészítette.

A bekezdés 1999. szeptember 1-jétől hatályos új szövege:

(8) Azt a közalkalmazott pedagógust, akinek nincs pedagógus-szakvizsgája, az iskolai végzettsége és szakképzettsége alapján kell besorolni. Azt a közalkalmazott pedagógust pedig, aki pedagógus-szakvizsgával rendelkezik, az ezt igazoló oklevél bemutatását követő év első munkanapjától kezdődően a pedagógus-szakvizsga alapján kell besorolni. A pedagógus-szakvizsgával egyenértékű a munkakör ellátásához szükséges végzettség és szakképzettség mellett az egyetemi vagy főiskolai szakirányú továbbképzésben szerzett - jogszabályban meghatározott - szakképzettség. A pedagógus-szakvizsgával egyenértékű, továbbá a munkakör ellátásához szükséges végzettséghez és szakképzettséghez kapcsolódó szakterületen szerzett tudományos fokozat, valamint a doktori cselekmény alapján szerzett doktori cím. Teljesítette a közigazgatási szakvizsgára vonatkozó előírást az, aki pedagógus-szakvizsgával rendelkezik, feltéve, hogy köztisztviselőként a közoktatással összefüggő irányítási feladatot lát el."

A bekezdés utolsó mondata jogszabály-értelmezési problémákat vetett fel egyes közigazgatási szerveknél abban a tekintetben, hogy a pedagógus-szakvizsgával egyenértékű különböző képesítések, tudományos fokozatok és doktori címek egyenértékűek-e a közigazgatási szakvizsgával. Ezért az Országos Közigazgatási Vizsgabizottság (OKV) Elnöksége 1999. december 17-i ülésén megtárgyalta e problémát, s a Belügyminisztérium szakmai álláspontját megerősítve, az alábbi állásfoglalást fogadta el:

"Az idézett rendelkezés alapján csak az teljesítette a közigazgatási szakvizsgára vonatkozó előírást, aki a pedagógus-szakvizsgát ténylegesen le is tette. A közoktatási törvény 128. § (8) bekezdés utolsó mondata ugyanis a pedagógus-szakvizsgával a közalkalmazotti munkakörökben egyenértékű különböző képesítések, fokozatok, címek egyenértékűségét a köztisztviselői munkakörökre nem mondja ki, így azok a közoktatás irányítási feladatot ellátó köztisztviselők esetében nem tekinthetők egyenértékűnek a közigazgatási szakvizsgával. A szakvizsga alól tehát mentesítést nem adnak, illetve azok alapján közigazgatási szakvizsgapótlék nem fizethető."

III.

Az indítvány részben megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában elvi éllel megállapította, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes, mivel sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Az Alkotmánybíróság a hivatkozott határozatának indokolásában azt is kifejtette, hogy az ilyen informális jogértelmezések "jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. [...] A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen." (ABH 1992, 175., 277.)

A Tájékoztató az OKV Elnökségének a Belügyminisztérium szakmai álláspontját megerősítő olyan állásfoglalását tartalmazza, amely a Kot. 128. § (8) bekezdésének értelmezésére vonatkozik. Mivel a Tájékoztató az államigazgatás központi szerveinek a törvény értelmezésével kapcsolatos álláspontját teszi közzé, ezért alkalmas arra, hogy a címzetteket megtévessze, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azt. A Tájékoztatóban foglalt informális jogértelmezés kiadása és azon keresztül az irányítás gyakorlása azonban sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Így az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott hogy a Tájékoztató kiadása alkotmányellenes volt.

Az alkotmánybírósági vizsgálatnak nem volt tárgya a Kot. érintett rendelkezésének értelmezése. Ez a feladat a jogalkalmazókra, végső soron a bíróságokra hárul. A Tájékoztató kiadása éppen azért volt alkotmányellenes, mert egyfajta "pszeudo" normát alkotva ebbe a jogértelmezési folyamatba avatkozott be.

2. A Tájékoztató jellegével kapcsolatosan az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a Tájékoztató nem minősül az állami irányítás egyéb jogi eszközének. A Jat. 55. § (1) bekezdése értelmében jogi iránymutatásnak - és így az állami irányítás egyéb jogi eszközének - tekintendő a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője által kiadott tájékoztató, A Jat. 55. § (3) bekezdése szerint a tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell.

A Tájékoztató azonban nem a jogszabály végrehajtásához szükséges tényt vagy adatot közöl, hanem az OKV Elnökségének a Kot. értelmezésére vonatkozó állásfoglalását tartalmazza. Továbbá megállapítható, hogy bár a Tájékoztatóban kifejtett állásfoglalás egybevág a Belügyminisztérium szakmai álláspontjával, azonban a Tájékoztatót nem a belügyminiszter, hanem az OKV elnöke adta ki. Az OKV pedig nem országos hatáskörű szerv. A Tájékoztató tehát formai szempontból nem tekinthető az állami irányítás egyéb jogi eszközének.

Ebből pedig az következik, hogy a Tájékoztató megsemmisítésére az Alkotmánybíróságnak az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-a értelmében nincs hatásköre. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Tájékoztató megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasította.

3. A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételére a rendelkező rész 1. pontjára tekintettel került sor.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 965/B/2000.