60/1992. (XI. 17.) AB határozat
a Művelődési és Közoktatási Minisztérium 121001-586/92/VII. számú ügyiratához csatolt, a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló "Az 1991. évi XXXII. törvény alapján kötendő megállapodások lényeges tartalmi követelményei" című melléklet alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogi iránymutatás alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Művelődési és Közoktatási Minisztérium 121001-586/92/VII. számú ügyiratához csatolt, a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló "Az 1991. évi XXXII. törvény alapján kötendő megállapodások lényeges tartalmi követelményei"
című melléklet kiadása alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik, annak semmiféle jogi kötelező ereje nincs.
Az Alkotmánybíróság a megsemmisítésre irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Etv.) 14. §-a alapján az egyház az ingatlantulajdonos helyi önkormányzattól, illetőleg az ingatlan kezelőjétől az igénybejelentés mellett közvetlenül is igényelheti a volt egyházi tulajdonú ingatlannak az általa meghatározott egyházi jogi személy részére történő átadását. Az átadásra, az egyházi jogi személy tulajdonjogának ingatlan-nyilvántartási bejegyzésére a felek megállapodása alapján kerül sor.
A Művelődési és Közoktatási Minisztérium 121001-586/92/VII. szám alatt, 1992. július 23-i keltezéssel egy informális listában összeállította e megállapodások lényeges tartalmi követelményeit, és e szempontokat az érintett tulajdonosoknak (kezelőknek) és az egyházaknak - figyelembevétel végett - megküldte. A megállapodás-tervezetekre vonatkozó minisztériumi útmutató 4. pontja - amely a tulajdonbaadás (használatbaadás) időpontjának feltüntetését követelményként írja elő - zárójelben a következőket tartalmazza: "(használatba lehet előbb is adni az ingatlant, majd később tulajdonba, a tulajdonbaadás nem előzheti meg a használatbaadást)".
2. Az indítványozó e törvényalkalmazással kapcsolatos minisztériumi álláspont utólagos alkotmányossági vizsgálatát és annak megállapítását kérte, hogy az útmutató szerinti értelmezés olyan többletrendelkezést tulajdonít az 1991. évi XXXII. törvénynek, amely abban nem található meg. Álláspontja szerint a minisztériumi leirat jogbizonytalanságot eredményez, ugyanakkor ellentétes az Alkotmánybíróság 21/1990. (X. 4.) AB határozatában adott alkotmányértelmezéssel is. Kifejtette, hogy a minisztériumi törvényértelmezés informális, annak jogi kötelező ereje nem lehet, az abban foglaltakat azonban a gyakorlat mégis kötelezően alkalmazza. Kérte ezért az útmutató alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt részben - az alábbiak szerint - megalapozottnak találta.
1. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) részletesen szabályozza az állam központi szervei által kibocsátható jogi iránymutatásokat. E szabályok megalkotásának indoka az volt, hogy a minisztériumok irányítási gyakorlatában elszaporodtak az irányítás informális eszközei, a leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók stb., amelyek kötelező erővel nem rendelkeztek, de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi aktusok lennének. Gyakran túllépték az iránymutatás határait és ténylegesen jogszabályi tartalmuk volt. Kialakult egy olyan "formátlan jog", amely az Alkotmány által jogalkotó hatáskörrel felruházott szervek által alkotott, kihirdetett jogszabályok elé helyezkedve gyakran lerontotta azok érvényesülését. A Jat. elfogadásának egyik jelentős eredménye éppen abban áll, hogy - az Alkotmányban szabályozott jogalkotó hatáskörök védelmében - élesen elválasztja a jogszabályokat az állami irányítás egyéb jogi eszközeitől, és annak biztosítékaként, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei ne vehessék át a jogalkotás funkcióját, garanciális szabályokat állapít meg kibocsátásukra. Rögzíti, hogy mely aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe, az állam központi szervei közül melyeknek van hatásköre az e körbe tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek az aktusoknak a címzettjei és milyen jogi tartalommal és eljárás során bocsáthatók ki.
A Jat. - az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként - az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi iránymutatásokat. A törvény - eltérően más, e körbe sorolt aktusoktól -a jogi iránymutatásokhoz nem fűz kötelező erőt, rendeltetésük az, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását. A Jat. - figyelembevéve, hogy a jogszabályok érvényesítése során a címzettek, különösen a közigazgatás szervei a gyakorlatban követik az iránymutatásban foglaltakat - szabályozza a kibocsátható jogi iránymutatások, valamint a kiadásukra hatáskörrel rendelkező állami szervek körét, kibocsátásuk elé olyan tartalmi, hatásköri és eljárási korlátokat állítva ezzel, amelyek biztosítékot nyújthatnak arra, hogy a jogi iránymutatások ne vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi iránymutatások ilyen törvényi szabályozása mellett az állam központi szervei csak a törvény által meghatározott hatáskörükben, formában és eljárás mellett bocsáthatnak ki jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt is, hogy az államigazgatás központi szervei más formában, más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát.
2. Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy az indítvánnyal támadott és hasonló minisztériumi, egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek nem a Jat. garanciális szabályainak betartásával kerülnek kibocsátásra, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. Napjainkban, amikor kivételesen nagy jogalkotási teher hárul a jogalkotó szervekre, s ez lelassítja a jogalkotás folyamatát, fokozottan fennáll a veszélye annak, hogy az államigazgatás központi szervei továbbra is ilyen informális eszközökkel próbálják pótolni a jogszabályok hiányosságait. A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, így az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes. III.
1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: ABtv.) 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata.
Az Alkotmánybíróságnak ezért hatáskörének megállapítása érdekében tisztáznia kellett a minisztériumi leirat jogi jellegét. A minisztériumi ügyirat egy informális körlevél formáját ölti, formája alapján nem tekinthető az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozó aktusnak. A leirat azonban olyan tartalmat hordoz, amely alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön, ezért az Alkotmánybíróság vizsgálta a támadott útmutató tartalmi alkotmányosságát.
Az Etv. alapján megkötendő megállapodások lényeges tartalmi követelményeit megállapító informális minisztériumi leirat az egységes joggyakorlat alakítását szolgáló, a címzettek széles körét érintő általános szabályokat foglal magában. Jogi iránymutatást ad, egyrészt ajánlást tartalmaz az Etv. 14. § végrehajtásának módszereire, másrészt éppen az indítványozó által vitatott pontjában értelmezi a törvényt. Az útmutató tartalmát tekintve tehát olyan jogi iránymutatást foglal magában, amelyet a Jat. 53-56. §-ai az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályoznak. A Jat. 54. §-a alapján jogszabály értelmezésére jogi iránymutatásként elvi állásfoglalásban van mód, amelynek kiadására az Országgyűlés és a Kormány jogosult. Az 55. § szerint a miniszter jogi iránymutatásként irányelvet és tájékoztatót adhat ki. A miniszter által kibocsátható jogi iránymutatások közül az irányelv szolgál arra, hogy ajánlást adjon jogszabály végrehajtásának módszereire.
Az Alkotmánybíróság - arra tekintettel, hogy az indítvány által vitatott útmutató olyan jogi iránymutatást tartalmaz, amely tartalmát tekintve a Jat. szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközének volna tekinthető, ugyanakkor annak kibocsátója nem a jogosult miniszter, formáját tekintve pedig az nem felel meg a Jat. idézett garanciális követelményeinek - megállapította, hogy a támadott minisztériumi aktus az Alkotmány 2. §(1) bekezdésében deklarált jogállamiság alapvető elveit és követelményeit sérti, ezért az alkotmányellenes.
A sérelmezett minisztériumi leirat ugyanis irányelvet, illetőleg elvi állásfoglalást igénylő jogi iránymutatást bocsátott ki anélkül, hogy az a Jat. garanciális szabályainak megfelelne. A leiratot kiadó minisztériumi főelőadó hatáskör hiányában járt el, mert - a Jat. idézett szabályai alapján - jogszabály értelmezését tartalmazó jogi iránymutatást elvi állásfoglalás formájában az Országgyűlés és a Kormány adhat csak ki, a jogszabály végrehajtásának irányaira, módszereire ajánlást pedig csak a miniszter tehet, irányelv formájában. A megállapodás tartalmi követelményeit tartalmazó jogi iránymutatás - mivel kibocsátója túllépte hatáskörét - semmis, nem létező aktusnak minősül, így semmiféle jogi hatás nem fűződhet hozzá. Ámde a címzettek az abban foglaltakat - az indítvány szerint - kötelező normaként követik. Ez pedig azzal jár, hogy jogilag nem létező, semmis aktus alakítja a gyakorlatot, ami alkotmányosan tarthatatlan és megengedhetetlen. Ezért az Alkotmánybíróság a támadott, konkrét aktus alkotmányellenességét megállapította.
2. Az Etv. alapján kötendő megállapodások lényeges tartalmi követelményeit megállapító, sérelmezett minisztériumi szempont-összeállítás, követelménylista, illetőleg útmutató a kifejtettek szerint nem minősül jogszabálynak, és nem tekinthető az állami irányítás egyéb jogi eszközének sem. Nincs semmiféle normatív jellege, jogi ereje, kötelező tartalma. Címzettjeit illetően sem tartalmaz semmiféle jogi kötelezettséget. Ezért nem járhatott el az Alkotmánybíróság az ABtv. 40. §-ának alkalmazásával és a jogszabály, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszköze megsemmisítésére vonatkozó rendelkezés alkalmazását mellőzte, mert jogszabályi tartalom és jogi, kötelező erő hiányában az Alkotmánybíróságnak nem volt mit megsemmisítenie. Ezért az indítványnak a jogilag nem létező aktus megsemmisítésére vonatkozó részét az Alkotmánybíróság visszautasította.
3. Az Alkotmánybíróság a határozatban kifejtett elvi álláspontra tekintettel rendelte el határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró