28/2013. (X. 9.) AB határozat
az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény 9. § (1) bekezdése szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés elutasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése egyedi ügyben alkalmazandó jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezés tárgyában - dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával és dr. Juhász Imre alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény 9. § (1) bekezdésének "kényszer-végelszámolására a Ctv. 2012. február 29-én hatályos 116. § (3)-(6) bekezdését, 117. §-át és 118. §-át az e törvényben szabályozott eltérésekkel kell alkalmazni" szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
[1] 1. A Balassagyarmati Törvényszék hatáskörében eljáró bírósági titkár egy egyesületnek az előtte folyamatban levő kényszer-végelszámolási ügyében - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján a Pk. 60.047/2009/10. számú végzésével egyedi ügyben alkalmazandó jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára irányuló eljárást kezdeményezett az Alkotmánybíróságnál, amelyben az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény (a továbbiakban: Civil tv.) 9. § (1) bekezdésének "kényszer-végelszámolására a Ctv. 2012. február 29-én hatályos 116. § (3)-(6) bekezdését, 117. §-át és 118. §-át az e törvényben szabályozott eltérésekkel kell alkalmazni" szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
[2] Az indítványozó szerint a támadott rendelkezés az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből származó jogbiztonság és normavilágosság követelményét sérti, az alábbi indokok szerint.
[3] 1.1. A Civil tv. 9. § (1) bekezdésének sérelmezett szövegrésze egy, a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló törvény (a továbbiakban: Ctv.) szerinti, már a jogalkotó által hatályon kívül helyezett jogintézmény kötelező alkalmazását írja elő határozatlan ideig. Az indítványozó szerint a már hatályon kívül helyezett rendelkezések alkalmazását a jogalkotó rendszerint az ún. átmeneti rendelkezések között szabályozza. Az átmeneti rendelkezés funkciója pedig a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 84. §-a szerint az, hogy a jogalkotó átmeneti időszakban, a jogszabály hatálya alá tartozó meghatározott esetekben, a jogszabály alkalmazandó rendelkezéseitől eltérő szabályok alkalmazását írja elő. A Civil tv. 9. § (1) bekezdéséből ugyanakkor az átmeneti jelleg hiányzik, ugyanis nem egy meghatározott időtartamig írja elő a hatályon kívül helyezett norma kötelező alkalmazását, hanem meghatározatlan ideig, ráadásul nem a szabályozásból eredő átmeneti állapot orvosolására szolgál, hanem egyszerűen egy rendhagyó jogalkotási megoldásról van szó. Az indítványozó törvényszék szerint felmerül a kérdés, hogy az utaló normával - nem átmeneti szabályként - felhívott hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés normatív szabálynak tekinthető-e egyáltalán; illetve kimeríti-e a követhetőség alkotmányos követelményét a jelenlegi megoldás, praktikusan elvárható-e a végelszámolótól, hogy korábbi időállapotú normák alkalmazására készüljön fel.
[4] 1.2. A Ctv.-nek a Civil tv. 9. § (1) bekezdése által hivatkozott, 2012. február 29-én hatályos 116. § (6) bekezdése úgyszintén tartalmaz egy utaló szabályt, amely a kényszer-végelszámolásra az erre vonatkozó címben foglalt eltéréssel általánosságban a végelszámolásra vonatkozó rendelkezések alkalmazását írja elő. Az indítványozó törvényszék szerint a támadott rendelkezés amiatt is sérti a normavilágosság követelményét, mert ezzel összefüggésben nem egyértelmű, hogy a kényszer-végelszámolás során a Ctv. végelszámolásra vonatkozó rendelkezései közül mely időpontban - 2012. február 29. napján vagy a mindenkor - hatályosak az alkalmazandóak. Az indítványozó szerint mindkét értelmezés mellett és ellenükben is felhozhatóak érvek, de meglehetősen összetett jogértelmezéssel is kérdéses az alkalmazandó szabályok pontos tartalmának meghatározása, ezáltal sérül a jogbiztonság, ezen belül a normavilágosság és a követhetőség alkotmányos követelménye.
[5] 1.3. Az indítványozó bírósági titkár eljárási jogosultságát - az Abtv. 25. §-án kívül - az Abtv. 1. § b) pontjára, továbbá a civil szervezetek bírósági nyilvántartásáról és az ezzel összefüggő eljárási szabályokról szóló 2011. évi CLXXXI. törvény (a továbbiakban: Tv.) 5. § (2) bekezdésére, valamint a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 12/A. § (1) bekezdésére alapozta.
[6] Az Abtv. 1. § b) pontja szerint az Abtv. alkalmazásában a bírósági titkár is bírónak minősül, ha törvény rendelkezése alapján az egyesbíró hatáskörében bírósági titkár eljárhat.
[7] A Pp. 12/A. § (1) bekezdése szerint az elsőfokú bíróság hatáskörébe tartozó ügyekben az egyesbíró, illetve a tanács elnöke helyett tárgyaláson kívül bírósági titkár is eljárhat; a bíróság eljárására irányadó, e törvényben meghatározott rendelkezéseket ilyen esetben a bírósági titkár eljárására kell alkalmazni. Ezzel összhangban a Tv. 5. § (2) bekezdése is kimondja, hogy a bírósági titkár első fokon önállóan önálló aláírási joggal eljárhat, érdemi határozatot hozhat a törvényben szabályozott polgári nemperes eljárásokban.
[8] 2. Az Alkotmánybíróság beszerezte a közigazgatási és igazságügyi miniszter véleményét.
II.
[9] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezése:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
[10] 2. A Civil tv. vizsgálni kért rendelkezései:
"9. § (1) A civil szervezet végelszámolására - törvény eltérő rendelkezése hiányában - a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló törvény (a továbbiakban: Ctv.) rendelkezéseit, kényszer-végelszámolására a Ctv. 2012. február 29-én hatályos 116. § (3)-(6) bekezdését, 117. §-át és 118. §-át az e törvényben szabályozott eltérésekkel kell alkalmazni."
[11] 3. A Ctv. 2012. február 29-én hatályos hivatkozott rendelkezései:
"116. § [...] (3) A kényszer-végelszámolás során a cég legfőbb szerve nem dönthet a cégnek a végelszámolási eljárás alatti működtetéséről, illetve a végelszámolási eljárás megszüntetéséről. A végelszámolás kezdő időpontját követően a cég szervei nem hozhatnak a végelszámolás céljával ellentétes döntéseket.
(4) A cégbíróság nem dönthet a jogerősen elrendelt kényszer-végelszámolás megszüntetéséről. A kényszer-végelszámolást - ha arra a cég által elhatározott végelszámolást követően kerül sor - a jogerős elrendelésétől számított egy éven belül be kell fejezni. A cégbíróság a határidőt a végelszámoló kérelmére indokolt esetben egy alkalommal hat hónappal, illetve ha peres eljárás van folyamatban, e per jogerős befejezéséig meghosszabbíthatja.
(5) Ha a kényszer-végelszámolás során felszámolási eljárást kell kezdeményezni, a felszámolás során egyezségkötésnek nincs helye és a felszámolási eljárás az adós cég teljesítésére tekintettel nem szüntethető meg.
(6) A kényszer-végelszámolásra e fejezet szabályait - e címben foglalt eltérésekkel - kell alkalmazni.
117. § (1) A bíróság a kényszer-végelszámolást elrendelő határozatában a cég végelszámolójának - kivételesen indokolt esetben - a cég vezető tisztségviselőjét is kirendelheti. A bíróság által kirendelt végelszámoló e megbízatást alapos okkal visszautasíthatja.
(2) Ha a cégbíróság végelszámolóként a felszámolók névjegyzékében szereplő szervezetet rendel ki, a felszámoló szervezet csak a Cstv.-ben szabályozott kizárási és összeférhetetlenségi okokra való hivatkozással utasíthatja vissza a megbízatást.
(3) A kényszer-végelszámolás jogerős elrendelésével összefüggő változásokat a cégbíróság hivatalból jegyzi be a cégjegyzékbe és teszi közzé. A későbbi cégjegyzékadat-változások bejelentése a végelszámoló kötelezettsége.
(4) A kényszer-végelszámolás során kirendelt végelszámoló a cég vagyonát csak nyilvános pályázat, illetve árverés útján értékesítheti.
118. § (1) A végelszámoló díját a végelszámoló kérelmére a legfőbb szerv állapítja meg. Amennyiben a legfőbb szerv a határozatát nem hozza meg, a végelszámoló díjáról a cégbíróság dönt.
(2) Ha a végelszámoló a korrigált végelszámolási nyitómérleg alapján vagy a későbbiekben, a végelszámolási eljárás során azt állapítja meg, hogy a cég vagyona a hitelezők követelésének fedezetére nem elegendő, a végelszámoló bejelentése alapján a cégbíróság felszámolási eljárás lefolytatását kezdeményezi. A végelszámolónak a cégbíróság által megállapított díja felszámolási költségnek minősül.
(3) A végelszámoló díja felszámoló szervezet esetében a tevékenységet lezáró beszámoló mérlege szerinti eszközök könyvszerinti értékének 1,5 százaléka, de legalább 100 000 Ft és az azt terhelő általános forgalmi adó összege. A bíróság ettől a mértéktől indokolt esetben eltérhet. Más végelszámoló kirendelése esetében a végelszámoló kérelmére a munkájával arányban álló díjazást a cégbíróság állapítja meg."
III.
[12] Az indítvány nem megalapozott.
[13] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozó által felvetett azt a kérdést vizsgálta meg, hogy az utaló normával - nem átmeneti szabályként - felhívott hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés normatív szabálynak tekinthető-e; illetve, hogy elvárható-e a jogszabály címzettjétől, hogy korábbi időállapotú normák alkalmazására készüljön fel.
[14] 1.1. A Ctv.-nek a Civil tv. 9. § (1) bekezdése által hivatkozott, már hatályon kívül helyezett rendelkezései a Civil tv. 9. § (1) bekezdése alapján, az általa meghatározott vonatkozásban kötelező erővel rendelkeznek.
[15] Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá, hogy a jogszabályi rendelkezések jogi normák hordozói, általánosan kötelező magatartási szabályokat állapíthatnak meg [vö. Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése].
[16] A jogi norma tehát a (társadalmi) kötelezés igényével lép fel, arra szolgál, hogy emberi magatartásokat szabályozzon, irányítson, koordináljon. A jogalkotás pedig tudatos szabályozó tevékenység, tervezett célok elérése érdekében ír elő, enged meg vagy tilt meg bizonyos magatartásokat.
[17] Az egyik oldalon a jogalkalmazó és a norma címzettje számára a végső kérdés annak a megállapítása, hogy adott helyen adott személyi csoportra adott időpontban adott életviszonyok vonatkozásában mi az "alkalmazandó", a kötelező jog. A másik oldalon a jogalkotó (jogszabály-előkészítő) különböző kodifikációs megoldások, így például a jogszabály hatályára és alkalmazására vonatkozó rendelkezések [vö. Jszr. 63-65. §, X. Fejezet és XII. Fejezet] segítségével határozza meg, hogy a célzott magatartás-befolyásolás mikor, hol, kiknek és milyen életviszonyoknak a vonatkozásában következzen be.
[18] A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-a szerint az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A jogszabály normatív tartalmát a jogszabály szakaszai és mellékletei jellemzően közvetlenül kifejtett formában tartalmazzák. Bevett jogszabály-szerkesztési gyakorlat ugyanakkor különféle - rugalmas, merev, illetve általános -hivatkozások használata is a jogszabályokban [vö. Jszr. III. Fejezet]. A jogszabályok közötti hivatkozások tipikusan azt a célt szolgálják, hogy ne kelljen több - eltérő életviszonyokat szabályozó - jogszabályban is rendelkezésekbe foglalt kifejtett formában megismételni olyan azonos jogi normákat, amelyek többféle életviszony tekintetében is alkalmazandóak (így a szabályozás változtatásának igénye esetén sem kell a rendelkezéseket külön-külön több jogszabályban is módosítani). Ha egy jogszabályi rendelkezés egy másik jogszabályra (illetve jogszabályi rendelkezésre vagy jogintézményre) utal, akkor a felhívott jogszabályban foglalt jogi norma megfelelően alkalmazandó az utaló jogszabály által szabályozott meghatározott életviszonyokra is. Ilyen esetben a felhívott jogszabályba foglalt jogi norma az utaló rendelkezés alapján, az abban meghatározott tekintetben kötelező erővel bír, attól függetlenül, hogy a hivatkozott jogszabályi rendelkezés egyébként milyen más életviszonyokra alkalmazandó. Ennek megfelelően nem kizárt az sem, hogy jogszabály egy másik jogszabályi rendelkezés megszakítás nélküli további alkalmazását az utóbbi hatályon kívül helyezésekor elrendelje; hatályos jogszabályi rendelkezésbe foglalt hivatkozás alapján egy már hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezésnek is lehet kötelező ereje.
[19] Hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés további alkalmazásának elrendelésére jellemzően a jogszabályok átmeneti rendelkezései között kerülhet sor, így akkor, ha az új szabályozás szükségessé teszi, hogy egy átmeneti időszakban, a jogszabály hatálya alá tartozó meghatározott esetekben, a jogszabály alkalmazandó rendelkezéseitől eltérő - például a korábban hatályos - szabályokat kelljen alkalmazni [vö. Jszr. 84. §]. A Jat. 15. § (2) bekezdése egyébként általánosságban is rendezi a továbbhatás kérdését: e szerint a jogszabályi rendelkezést - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - a hatálya alatt keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint megkezdett eljárási cselekményekre a jogszabályi rendelkezés hatályvesztését követően is alkalmazni kell.
[20] A fentieket figyelembe véve helytálló a jelen eljárást kezdeményező bírói indítványban foglalt megállapítás, amely szerint a Civil tv. 9. § (1) bekezdéséből hiányzik az átmeneti jelleg, és a rendelkezés nem sorolható a továbbhatás fogalmi körébe sem. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor rámutat: a rendhagyó, adott esetben a jogalkotás szakmai követelményeit nem maradéktalanul érvényesítő jogalkotási (jogszabály-szerkesztési) megoldások nem feltétlenül eredményeznek a jogbiztonság elvét sértő, alaptörvény-ellenes helyzetet, és önmagukban nem szüntetik meg az érintett rendelkezések kötelező erejét.
[21] 1.2. A Civil tv. 9. § (1) bekezdésében alkalmazott kodifikációs megoldás - korábban hatályos rendelkezések megszakítás nélküli további alkalmazásának előírása - az alkalmazandó jog megismerhetőségével összefüggésben sem eredményezi a jogállamiság elvének részét képező jogbiztonság sérelmét.
[22] A Civil tv. 9. § (1) bekezdésének 2012. január 1. és 2012. február 29. között hatályos szövege szerint a civil szervezet végelszámolására - törvény eltérő rendelkezése hiányában - a Ctv. (mindenkor hatályos) rendelkezéseit a Civil tv.-ben szabályozott eltérésekkel kellett alkalmazni. A 2012. január 1. és 2012. február 29. közötti időszakban tehát a Ctv.-nek - többek között - ugyanazokat a rendelkezéseit kellett alkalmazni, amelyek továbbalkalmazását a Civil tv. 9. § (1) bekezdésének - a jelen vizsgálat tárgyát képező - 2012. március 1-től hatályos szövege is elrendelte.
[23] A Civil tv. 9. § (1) bekezdésének - illetve az általa hivatkozott rendelkezéseknek - a címzettjei (bíróság, végelszámoló stb.) számára nem jelent rendkívüli nehézséget a korábban hatályos jogszabályi rendelkezések alkalmazására történő felkészülés. Magyarország hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben - amelynek szövegét hitelesnek kell tekinteni - jogszabálynak a módosított rendelkezéseivel egységes szerkezetbe foglalt szövege nem tehető közzé [Jat. 25. §]. Ebből következően valamely jogszabály az eredetileg kihirdetetthez képest módosított, adott időpontban hatályos szövegét jellemzően nem könnyebb megállapítani, mint a módosítást megelőzően hatályos eredeti szöveget.
[24] A Jat. 29. §-a mindemellett rendelkezik a Nemzeti Jogszabálytárról, amely elektronikus közszolgáltatásként működő, bárki számára térítésmentesen hozzáférhető, egységes szerkezetű szövegeket tartalmazó elektronikus jogszabálygyűjtemény. A Nemzeti Jogszabálytárról szóló 338/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet 2. §-a alapján a Nemzeti Jogszabálytárban egységes szerkezetű szöveggel közzé kell tenni valamennyi, a lekérdezés napján hatályos jogszabálynak nem csak a lekérdezés napján hatályos szövegét, hanem a lekérdezés napját megelőző valamennyi időállapotát is a lekérdezés napját megelőző öt évre visszamenőleg.
[25] A Ctv. 2012. február 29-én hatályos 116. § (3)-(6) bekezdésének, 117. §-ának és 118. §-ának szövege megismerésének feltételei mind a Magyar Közlöny, mind pedig a Nemzeti Jogszabálytár alapján hasonlóan adottak, mint az említett rendelkezések jelenleg hatályos szövege megismerésének feltételei.
[26] 2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt az indítványi részt vizsgálta meg, amely szerint a Civil tv. 9. § (1) bekezdésében és a Ctv. 116. § (6) bekezdésében található, egymással összefüggő két utaló szabály miatt kérdéses az alkalmazandó szabályok pontos tartalmának meghatározása, ezáltal sérül a jogbiztonság.
[27] 2.1. Az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezésre felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazandó jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját. Az indítvány elbírálásával összefüggésben az Alkotmánybíróság megvizsgálta a bírói kezdeményezésnek az Alaptörvényi és törvényi (elő)feltételeit.
[28] Az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése szerint a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek [R) cikk (2) bekezdés], azokat a bíráknak ítélkezési tevékenységük során tiszteletben kell tartani. A bírói függetlenség alapján a bíró maga dönti el, hogy a törvényt (jogszabályt) egyedi ügyben hogyan értelmezi és alkalmazza. Meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - jogszabályi rendezését a bírósági eljárás során jogszabály-értelmezéssel kell feloldani, mert - a bevett jogértelmezési módszerek alapján - a jogalkalmazás hivatott eldönteni, hogy a konkrét jogviszonyokban az ellentétet (látszólagos ellentétet) hordozó rendelkezések közül melyik jogszabályi rendelkezés alkalmazásával kell eljárni.
[29] Speciális helyzet áll elő, ha a bírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály és az Alaptörvény tartalmaz az adott tényállásra vonatkozó ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - normát. Az Alaptörvény ugyanis Magyarország jogrendszerének alapja, jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel [R) cikk (1) és (3) bekezdés]. Ezért a bíróságnak az Alaptörvényben foglalt norma és más jogszabályi norma kollíziója esetén az ellentétet az Alaptörvény javára kell feloldania, amely a benne meghatározott többi jogszabály formai és tartalmi érvényességének alapját képezi. Ez a szabály minden írott alkotmány alapvető elve. Az Alaptörvény 28. cikke a bírósági jogalkalmazással kapcsolatban rögzíti, hogy annak során a jogszabályok szövegét az Alaptörvénnyel összhangban kell értelmezni. A 28. cikk szerint a jogszabály Alaptörvénnyel összhangban történő értelmezése a bíró számára nem csak jog, hanem kifejezett kötelesség: amennyiben a bíró a jogszabály szövegét az értelmezés segítségével az Alaptörvénnyel összhangban tudja alkalmazni, annyiban ennek megfelelően köteles eljárni.
[30] Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja a fentiekből következően - 28. cikkel összhangban - úgy értelmezendő, hogy az egyedi ügyben eljáró bíró elsősorban köteles az alkalmazandó jogszabály normatartalmát értelmezés útján az Alaptörvénnyel összhangba hozni, és csak ennek hiányában, másodsorban, tehát ha a jogszabály Alaptörvénnyel összhangban történő értelmezése kizárt, akkor jogosult - és egyben köteles - az Alkotmánybíróságnál a jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítását (illetve, ha az Alkotmánybíróság a jogszabály alaptörvény-ellenességét már megállapította, alkalmazásának kizárását) kezdeményezni.
[31] A fenti alaptörvény-értelmezésnek megfelelően rendelkezik az Abtv. 25. §-a is, amely abban az esetben jogosítja fel a bírót az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezésére (illetve írja azt elő), ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kellene alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította.
[32] 2.2. Az Alaptörvény nem zárja ki, hogy a bíró az Alaptörvény bármely rendelkezésére, illetve annak kapcsán bármely összefüggésre, így a B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvére, és annak részét képező normavilágosság követelményére hivatkozzon. Az Alkotmánybíróság azonban az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontját, 26. cikk (1) bekezdését, R) cikkét és 28. cikkét, valamint az Abtv. 25. §-át és 52. §-át is figyelembe vevő együttes értelmezése alapján arra a következtetésre jutott, hogy a bírónak a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára vonatkozó kezdeményezési jogosultságának gyakorlása során a B) cikkel összefüggésben tekintettel kell lennie a következő szempontokra.
[33] A bíró csak olyan rendelkezés Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát kezdeményezheti, amelyet a konkrét ügyben alkalmazni kell (vö. 3153/2013. (VII. 24.) AB határozat, Indokolás [10]); ha a bírósági eljárás során jogszabályi kollízió merül fel, a bíró feladata eldönteni, hogy mi az egyedi ügyben alkalmazandó jog.
[34] Meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - szabályozása önmagában nem jelent alaptörvény-ellenességet. Az ilyen szabályozás alaptörvény-ellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alaptörvény valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alaptörvény-ellenességhez vezet, tehát például ha a rendelkezések, illetve azok értelmezésének valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alaptörvény-ellenes helyzetet, vagy alapjog korlátozását eredményezi [vö. 35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175, 176.]. A normavilágosság sérelmét állító indítványnak általában arra nézve is indokolást kell tartalmaznia, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés valamely értelmezése az Alaptörvénynek valamely további rendelkezésével miért ellentétes [Abtv. 52. § (1) bekezdés b), d) és e) pont].
[35] Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezett eljárásnak tehát előfeltétele, hogy a bíró megállapítsa az ügyben alkalmazandó jogszabályi rendelkezéseket és azokat értelmezze. Ha az értelmezési folyamat során arra a következtetésre jut, hogy az alkalmazandó jogszabály normatartalma feloldhatatlan ellentétben áll az Alaptörvénnyel, akkor kezdeményezi az Alkotmánybíróság eljárását. Az indítvány indokolásának - ebből következően is - az Alaptörvény valamely rendelkezésével való ellentétet kell határozottan állítania és alátámasztania, amely ellentét azonban nem merülhet ki egy esetleges értelmezései nehézségben.
[36] A bírónak tehát nem elegendő önmagában a jogbiztonság elvének részét képező normavilágosság követelményének sérelmére hivatkoznia sem azon az alapon, hogy nem tudja megállapítani az ügyben alkalmazandó jogszabályi rendelkezéseket, sem azon az alapon, hogy nem tudja azokat egyértelműen értelmezni.
[37] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
[38] A határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróság az Abtv. 44. § (1) bekezdése alapján, az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja szerinti bírói kezdeményezési jogosultsággal kapcsolatos elvi megállapításaira tekintettel rendelte el.
Budapest, 2013. október 7.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/540/20í3.
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[39] A többségi határozat rendelkező részét elfogadom, de az indokolás egy részében olyan alapvető problémát látok, hogy az ezzel szemben írt párhuzamos indokolásom erőteljes különvéleménynek is tekinthető.
[40] Az Indokolás [32]-[36] bekezdésében a határozat az Alaptörvénynek az alaptörvény-értelmezésre és a bírói jogalkalmazás során követendő jogértelmezésre vonatkozó R) cikkét és a 28. cikkét elemzi, és megítélésem szerint olyan megállapításokat tesz, melyek egy téves útra vihetik a bírói jogalkalmazást, és az eddigi - az európai országokban és nálunk is bevett - centralizált alkotmányértelmezés helyett tendenciájában egy, az összes bíróság által művelt decentralizált alkotmányértelmezést hozna létre. Az Indokolás ezt az Alaptörvény 28. cikkére támaszkodva tenné, és azt a kitételt, miszerint a "bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét [...] az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik", olyan értelemmel látja el, hogy a bírák maguk fordulnak minden esetben az Alaptörvényhez, és maguk konkretizálva annak vonatkozó rendelkezését fordulnak vissza az alkalmazott jogszabályi helyhez, és értelmezik azt. Ezzel szemben azt kell rögzíteni, hogy az Alaptörvény idézett 28. cikke csak annyit jelent, hogy a bíróságoknak a jogszabályi helyek értelmezésénél figyelemmel kell lenni az Alkotmánybíróság által az adott alaptörvényi helyhez adott konkrét értelmezésre, és a jogi rendelkezéseket mindig ezzel az alaptörvényi értelmezéssel együtt kell alkalmazni. Álláspontom alátámasztására együtt kívánom bemutatni az R) cikk és a 28. cikk értelmezésénél felbukkanó kérdéseket, dilemmákat, és az ezekre adható helyes választ.
[41] 1. Az R) cikk (3) bekezdésének értelmezési iránymutatásai
[42] Három iránymutatás igazítja el ebben a bekezdésben az alkotmánybírákat, hogy miképpen értelmezzék az Alaptörvény egyes rendelkezéseit: az egyes rendelkezések céljával, a Nemzeti hitvallás deklarációival és előírásaival, valamint a történeti alkotmány vívmányaival összhangban.
[43] a) Abból kell kiindulni, hogy az egyes alaptörvényi rendelkezések célja szerinti értelmezés nem épülhet elméleti spekulációra azt illetően, hogy az alkotmányozó hatalomnak mi lehetett ezzel a rendelkezéssel a célja, hanem csak az alaptörvényi rendelkezésben magában, illetve az alaptörvényi indokolásban adott normatív támpontok jöhetnek itt szóba. Így az "azok céljával" való fordulat a (3) bekezdés értelmezési direktívájában úgy szól teljesebben, hogy "amennyiben az az alaptörvényi szövegből, vagy az alaptörvényi indokolásból kivehető." Ennek hiányában a vizsgált rendelkezésnek nincs megjelölt célja, és ez esetben ez a direktíva nem használható, a másik két direktívához kell fordulni értelmezési segítségért.
[44] b) A céllal szemben a Nemzeti Hitvallás mint értelmezési iránymutatás azonban sokszorosan használható, hisz ennek 26 deklarációjában, előírásában és érték-kinyilatkoztatásában összefüggő és árnyalt szempontrendszer került rögzítésre, és az egyes rendelkezések értelmezésénél ezekből különböző irányú értelmezési nyalábok alakíthatók ki attól függően, hogy az egyes esetek milyen összefüggéseket hoznak a felszínre. Az alapjogok egyéneket és közösségeket érintő kérdéseinek felbukkanása esetén például az egyes egyénnek a közössége egészével, különösen a nemzeti közösséggel való együttes létezése kerül a középpontba, melyet a hitvallás több deklarációja is lefektet. Így az egyén alapjogainak terjedelme és a közösség egésze érdekében való korlátozhatósága csak a hitvallás deklarációinak fényében értelmezhető, de ugyanígy az alaptörvény többi szabályozási tárgyára és rendelkezésére vonatkozó értelem is csak így tárható fel autentikusan. A Nemzeti Hitvallásból fakadó konkrétabb értelmezési követelményeket az Alaptörvény egyes rendelkezéseit illetően azonban az Alkotmánybíróság csak esetek tömegének felbukkanása menetében tudja majd hosszas értelmezési munkával kibontani, és most még nem vázolható fel ezek köre.
[45] c) A "történeti alkotmány vívmányai" mint értelmezési direktíva még teljesen kidolgozatlan az Alkotmánybíróság gyakorlatában, inkább csak a viták merültek fel ezzel kapcsolatban. Annak elkerülésére, hogy az elmúlt évszázadok hazai törvényeinek tetszőleges rendelkezéseit mint a "történeti alkotmány vívmányát" lehessen felhozni - és ezzel az éppen támogatott értelmezési célt lehessen tetszőlegesen legitimálni vele -, érdemes leszögezni a történeti alkotmány írott jogi korszak előtti létét, melyhez így lényegéhez tartozott szokásjogi rögzítettség és ezzel a hatálybaléptetés vagy a hatályon kívül helyezés hiánya. A magyar jogtörténet írott jogi törvényeinek rendelkezései így eleve kiesnek ebből, nem is beszélve arról a néha hallható törekvésről, hogy a korábbi Alkotmányon nyugvó és az Alaptörvény által hatályon kívül helyezett régi alkotmánybírósági döntések mint a történeti alkotmány vívmányai utólag reaktiválhatók lennének.
[46] 2. A 28. cikk értelmezési direktívái
[47] Szövegezése szerint ez a cikk a bíróságokhoz szól, és jogalkalmazásuk körében igazítja el őket a lehetséges jogértelmezési kánonok között. A cikk első mondata a jogszabályokat "azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban" rendeli értelmezni. A cél szerinti értelmezésre itt is áll, hogy ezt az iránymutatást azon jogszabályi rendelkezések esetében lehet megvalósítani, melyeknél vagy a jogszabályuk szövegében, vagy legalább a törvényi indokolásban megfogalmazott egy jogalkotói cél vagy szándék. Érdemes megemlíteni, hogy ez az értelmezés a bíróságok között elterjedve azt a hatást válthatja ki hosszabb távon, hogy a jogalkotó apparátus fokozottan igyekszik majd belefoglalni az jogalkotáskor felmerült célt az egyes jogszabályokba, illetve a törvényi indokolások is fokozottan erre teszik majd a hangsúlyt.
[48] Az Alaptörvénnyel összhangban értelmezés előírásánál a legfontosabb annak kiemelése, hogy ezzel az alkotmányozó hatalom egy alapvető dilemmát döntött el. A dilemma ugyanis abban áll, hogy az alkotmány előírásai kizárólag a törvényhozó hatalomhoz, illetve az ennek alárendelten a többi jogalkotóhoz szólnak-e (és a bírákra az alkotmányi előírások már csak közvetetten, az őket konkretizáló törvényeken és rendeleteken keresztül hatnak), vagy mellettük még közvetlenül a jogalkalmazó bírák felé is hatnak. Ezen utóbbi irányban döntés esetén különösen fontos az, hogy ekkor a jogszabályok sok-sok ezer oldalas gyűjteményei mellett az alkotmányi rendelkezéseket konkretizáló alkotmánybírósági döntések szintén sok-sok ezer oldalas gyűjteményei is kötelezővé válnak, és ezzel fokozatosan az egész jogrendszer alkotmányjogiasítása végbemegy, míg ha csak a jogalkotó felé kötelező közvetlenül az alkotmány és az alkotmánybírósági döntések, akkor nem jön létre az egész jogrendszer alkotmányjogiasítása, és ez megáll a jogalkotás szintjén. A korábbi Alkotmány hatálya alatt ez utóbbi valósult meg, és ekkor az 57/1991. (XI. 8.) AB határozat ki is mondta, hogy az alkotmánybírósági döntések nem hatnak ki a jogalkalmazásra, és annak irányítása a Legfelsőbb Bíróság irányítási monopóliuma alatt marad. Ezzel szakított az új Alaptörvény, és a 28. cikke ezt fejezi ki a bírói jogalkalmazás Alaptörvénnyel összhangban értelmezés kötelességének rögzítésével. Ennek tartalma tehát az, hogy a bírák a vonatkozó alkotmánybírósági határozatokra tekintettel kötelesek mindenkor értelmezni az alkalmazott jogszabályi rendelkezéseket.
[49] A 28. cikk második mondata már csak egy szűkített értelmezési terrénumra vonatkozik, és a jogszabályok illetve az Alaptörvény értelmezésénél a cél szerinti értelmezést konkretizálja. Az értelmezésnél a jogi rendelkezések célját mindig a "józan észnek megfelelően kell értelmezni", és ezt a fordulatot úgy lehet tartalommal megtölteni, hogy az általános vélekedés szerint abszurd tartalmat nem lehet a jogi rendelkezésnek tulajdonítani (például amikor egy állami költségvetési szervtől egy személyzeti főosztályvezető úgy ment el nyugdíjba százmillió forintos végkielégítés mellett, hogy ezután milliós havi bérért visszadolgoztatva ugyanazt a munkát végezhette tovább - és a vonatkozó jogszabályok közvetlen megsértését nem lehetett kimutatni -, a felmérések szerint az egész társadalom elszörnyedve háborodott fel, és a józan ész nem tudta ezt jogosnak elfogadni). Ezt a fordulatot konkretizálja a második fordulat, és a józan észnek megfelelőség mellett "a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgáló" jelleget emeli ki az értelmezésben. Együtt azonban azt jelenti, hogy ez a második mondat csak azokra a jogszabályokra és ezen belüli jogi rendelkezésekre vonatkozik, melyek aspektusai között a gazdaságos cél szerepelhet. A "józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös" értelmezés előírása egészíti ki a "gazdaságos cél" szerinti értelmezést, és a noscitur a sociis értelmezési kánon fényében itt a határozók és jelzők egymást korlátozó együttes értelme jön számba. Vagyis ez az előírás nem azt rögzíti általában, hogy a jogszabályokat a józan észnek megfelelően, továbbá az erkölcsöknek megfelelően kell értelmezni - és ezzel alaposan kinyitotta volna ez a bírák értelmezési kompetenciáját a jogon túli szempontokra -, hanem csak a gazdaságos célokat érintő jogszabályok esetében merül fel ez. (A józan észnek megfelelő értelmezés az általános jogelméleti szinten csak úgy jöhet be, hogy abszurd értelmezés általában tilos.)
[50] Az Alkotmánybíróságot ez a rendes bíróságokra vonatkozó értelmezési szabály abban a tevékenységi körében köti, amikor bírói ítéletet vizsgál felül. Itt azonban ez a kötöttség csak az R) cikk említett értelmezési direktíváinak fényében áll, hisz számára ez a legfőbb értelmezési iránymutatás, és a bírák 28. cikk szerinti értelmezésének eredményét még ebből a szempontból korrigálhatja. Ám a józan észnek, a közjónak megfelelőséget, valamint az erkölcsös és gazdaságos cél szerinti értelmezést ezeknek alárendelten ekkor neki is érvényesítenie kell az értelmezésében. Ugyanígy, amikor egy jogszabályi rendelkezés mellé az alkotmány-konform értelmezés érdekében alaptörvényi követelményt fogalmaz meg, és van a jogi rendelkezésnek gazdaságossági aspektusa, akkor az alaptörvényi követelmény kialakításakor mind az R) cikk, mind a 28. cikk iránymutatásait figyelembe kell vennie.
Budapest, 2013. október 7.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre alkotmánybíró különvéleménye
[51] A többségi határozatnak a Ctv. 2012. február 29-én hatályos 116. § (3)-(5) bekezdését, 117. §-át és 118. §-át illetően az alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló indítvány elutasításával egyetértek. Nem értek egyet ugyanakkor a Ctv. 116. § (6) bekezdését érintő elutasítással az alábbiak miatt:
[52] 1. A határozat rendelkező része kimondja, hogy: "Az Alkotmánybíróság az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény 9. § (1) bekezdésének "kényszer-végelszámolására a Ctv. 2012. február 29-én hatályos 116. § (3)-(6) bekezdését, 117. §-át és 118. §-át az e törvényben szabályozott eltérésekkel kell alkalmazni" szövegrésze alaptörvényellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja." Álláspontom szerint azonban a Ctv. 2012. február 29-én hatályos 116. § (6) bekezdésének alaptörvény-ellenességét meg kellett volna állapítani, mert az sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből származó jogbiztonság és normavilágosság követelményét, tekintettel arra, hogy a cégjogi vonatkozásban már hatályon kívül helyezett, de a jogalkotó által meghatározott vonatkozásban, a civil szféra tekintetében továbbélő norma továbbutal más jogszabályhelyekre. A továbbutalás eredményeképpen pedig eltérő jogalkalmazói jogértelmezések alakulhatnak ki abban a vonatkozásban, hogy milyen időpontban hatályos, a végelszámolásra vonatkozó normarendszert kell a jogalkalmazónak alkalmaznia a kényszer-végelszámolási eljárásokban. Mindezekre tekintettel úgy vélem, hogy az Alkotmánybíróságnak alkotmányos követelmény kimondásával kellett volna feloldania a normavilágosságot sértő alaptörvény-ellenességet.
[53] 2. Egyetértek a határozat Indokolása [18] bekezdésében megjelenő számos probléma-felvetéssel és megállapítással. Így többek között azzal is, hogy "A jogszabályok közötti hivatkozások tipikusan azt a célt szolgálják, hogy ne kelljen több - eltérő életviszonyokat szabályozó - jogszabályban is rendelkezésekbe foglalt kifejtett formában megismételni olyan azonos jogi normákat, amelyek többféle életviszony tekintetében is alkalmazandóak [így a szabályozás változtatásának igénye esetén sem kell a rendelkezéseket külön-külön több jogszabályban is módosítani]."
[54] Egyetértek továbbá az indokolásból kiolvasható következtetések közül azzal, hogy amennyiben a jogalkotó az adott normát egy vonatkozásban (pl. a cégek tekintetében) hatályon kívül helyezi, de más jogterület (pl. a nonprofit szféra) vonatkozásában, hatályában fenntartja, akkor az adott norma utóbbi vonatkozásban, hatályban lévőnek tekintendő. Szeretnék rámutatni azonban arra is, hogy ebben az esetben a (részben) hatályon kívül helyezett normát tartalmazó jogszabályban is célszerű lenne rendelkezni a norma más jogterület vonatkozásában való hatályában fenntartásáról.
[55] Meggyőződésem ugyanis, hogy az Alaptörvény szellemének, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének csak olyan megoldás felel meg, amely hosszú távon a jogszabályok egyértelmű megismerhetőségét fontos jogállami feltételnek tartja.
[56] 3. A határozat Indokolása [27]-[31] bekezdései nem kisebb jelentőségű kérdést vetnek fel, mint az Alaptörvény értelmezését.
[57] A jogértelmezéssel kapcsolatosan a jogtudományban általánosan elfogadott, hogy a jogértelmezésnek számos szintje van. A jogértelmezés megjelenhet a jogalkotó által kibocsátott szabály (jogszabály) formájában és a jogalkalmazás során meghozott aktusban is.
[58] Minden norma vonatkozásában fontos mozzanat a mindenkori bírói jogalkalmazás, amelyet a jogelmélet művelői számos műben elemeztek és elméleti iskolák alakultak ki. Itt most csak Szászy-Schwarz Gusztáv e problémakör vizsgálatát bevezető egyik mondatát idézem: "Értelmezésre szorul minden törvényszó is, mégpedig nemcsak a homályos, hanem a legkétségtelenebb értelmű is." (Szászy-Schwarz Gusztáv: Parerga - Vegyes jogi dolgozatok. Magyar Jogászegylet Kk. V. Bp., 1912. Athenaeum, 82. o.). Nyilvánvaló, hogy a bírói jogértelmezés nélkül nincsen jogalkalmazás. Álláspontom szerint ugyanakkor jelentős különbség van egyrészről a mindennapi jogalkalmazói, így bírói jogértelmezés, és az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó, alkotmánybírósági határozat formájában megjelenő alapjogi jogértelmezés között.
[59] Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdése nem nevesíti az Alkotmánybíróság hatáskörei között az absztrakt alkotmányértelmezést, ugyanakkor e bekezdés g) pontja alapján sarkalatos törvény további feladat- és hatáskört állapíthat meg az Alkotmánybíróság számára. Az Abtv. fenti alaptörvényi felhatalmazás alapján telepíti az Alaptörvény értelmezésére vonatkozó hatáskört az Alkotmánybírósághoz. Az Abtv. 38. §-a szerint absztrakt alkotmányértelmezésre irányuló indítványt csak meghatározott indítványozói kör terjeszthet elő (az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, a köztársasági elnök, illetve a Kormány), továbbá az Alaptörvény értelmezését csak konkrét alkotmányjogi problémával összefüggésben lehet kezdeményezni. Az Alkotmánybíróság azonban - az egyébként az előbbi feltételeknek megfelelően előterjesztett - indítványt érdemben csak akkor bírálja el, ha az értelmezés közvetlenül levezethető az Alaptörvényből. Mindebből leszűrhető, hogy a jogalkotó az absztrakt alkotmányértelmezés monopóliumát az Alkotmánybírósághoz telepítette. Véleményem szerint az Alaptörvény 28. cikke és az előbbiekben kifejtett értelmezési monopólium alapján, a bíróságok jogértelmezése csak és kizárólag az egyedi ügyben alkalmazni rendelt jogszabály(ok) értelmezésére terjed ki (megteremtve ezzel az értelmezett jogszabály és az Alaptörvény összhangját), de kizárja az Alaptörvény absztrakt bírói értelmezésének lehetőségét.
[60] 4. Pokol Béla alkotmánybíró úr - igen erőteljes - párhuzamos indokolásának számos megállapításával, illetve azok tartalmával nagyrészt egyetértek. Árnyalva azonban Pokol Béla alkotmánybíró úr véleményét, nem tudom elfogadni az értelmezési triász harmadik elemének vonatkozásában azt a jogtudományi felfogást, amelynek esszenciája a történeti alkotmány vívmányainak az írott jogi korszak előtti létére való szűkítése (Indokolás [45]). Kiesne így az Alaptörvény hatálybalépését közvetlenül megelőző időszak valamennyi fontos, alkotmányjogi szempontból jelentős vívmánya is.
[61] Ezzel kapcsolatban alá kívánom húzni - amint arra már a 21/2013. (VII. 19.) AB határozathoz fűzött különvéleményben rámutattam -, hogy noha előttem is ismert az a vélemény, miszerint történeti alkotmányról csak az 1949. évi XX. törvénnyel elfogadott chartális Alkotmány hatálybalépésig beszélhetünk, álláspontom szerint az Alkotmánybíróság 1990. május 2. és 2011. december 31. között született határozatainak többsége az alkotmányjog (hazai) fejlődése, a demokratikus átmenet, a jogállam kialakulása és megszilárdulása szempontjából jelentős állomásnak tekinthető. Álláspontom szerint a fenti határozatok a történeti alkotmány vívmányaiként élnek tovább, tekintettel arra a tényre is, hogy 2013. április 1-jével hatályukat vesztették. Ez az értelmezés nem sérti az írott és történeti alkotmány közötti, a jogtudomány világában kétségtelenül jelen lévő markáns különbségtételt (vö. 21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [81]).
[62] Meggyőződésem, hogy a határozatban, illetve a hozzácsatolt párhuzamos indokolásban megjelenő, e különvéleménnyel is érintett problémafelvetések részletes kimunkálása még az Alkotmánybíróság előtt álló feladat.
Budapest, 2013. október 7.
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró