51/1991. (X. 19.) AB határozat
a Magyar Köztársaság fegyveres erőinek 6/1987. (X. 15.) HM rendelettel kiadott szolgálati szabályzata, valamint a Minisztertanács kinevezési jogköréről kiadott 1053/1977. (XII. 31.) MT határozat és az ennek módosításáról szóló 1147/1989. XII. 5.) MT határozat alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában, dr. Ádám Antal, dr. Kilényi Géza, dr. Vörös Imre, dr. Zlinszky János alkotmánybíráknak - a 841., 842. ponttal kapcsolatos - különvéleményével, meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság fegyveres erőinek 6/1987. (X. 15.) HM rendelettel kiadott szolgálati szabályzata 10/A. - 10/E. pontjaiban foglalt rendelkezések alkotmányellenesek; a szolgálati szabályzat e pontjait 1992. március 31-ei hatállyal megsemmisíti.
A 6/1987. (X. 15.) HM rendelettel kiadott szolgálati szabályzat 841-842. pontjai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasítja.
A Minisztertanács kinevezési jogköréről kiadott 1053/1977. (XII. 31.) MT határozat és az ennek módosításáról szóló 1147/1989. XII. 5.) MT határozat vizsgálata tekintetében az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti.
E határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A fegyveres erők szolgálati szabályzatát -figyelemmel a honvédelemről szóló 1976. évi I. tv. 11. § (2) bekezdés rendelkezésére - a honvédelmi miniszter adta ki a 6/1987. (X. 15.) HM rendelettel (a továbbiakban: Szabályzat). A Szabályzatot azóta több ízben módosították, egyebek között a 7/1989. (XI. 10.) HM rendelettel (a továbbiakban: R.), amelynek az 1. §-a a Szabályzatot az alábbi 10/A. - 10/E. pontokkal egészítette ki:
"Az egyesülési jog gyakorlása.
10/A. A katona a szolgálati helyen az egyesülési jogról szóló törvény hatálya alá tartozó politikai vagy egyéb célú társadalmi szervezetet (a továbbiakban: társadalmi szervezet) nem alakíthat, illetőleg már működő ilyen szervezet alapszervezetét vagy más szervezeti egységet nem hozhatja létre. A szolgálati helyen párt vagy más társadalmi szervezet politikai állásfoglalása vagy nézete sem szóban, sem írásban nem terjeszthető.
10/B. A katona a szolgálati helyen kívül társadalmi szervezetet alakíthat, illetőleg társadalmi szervezet tevékenységében szolgálati időn kívül részt vehet. Ennek keretében azonban az elöljáró döntésével és magatartásával, a szolgálati viszonnyal, illetőleg a katonai szolgálat teljesítésével bármilyen módon összefüggő vagy annak társadalmi megítélését célzó nyilatkozatot sem szóban, sem írásban nem tehet. Ilyen kérdések megtárgyalását nem kezdeményezheti, vagy abban nem vehet részt.
10/C. A katona felhatalmazás nélkül egyik társadalmi szervezet számára sem végezhet politikai vagy katonai szakértői tevékenységet.
10/D. A 10/B. pontban említett társadalmi tevékenység során a katona egyenruhában nem jelenhet meg, nem keltheti azt a látszatot, hogy véleménye, nyilatkozata, állásfoglalása vagy bármilyen más megnyilatkozása a fegyveres erők vagy annak személyi állománya véleményét vagy állásfoglalását tükrözi. A katona vagy katonákból álló szervezet a szolgálati elöljáró felhatalmazása nélkül a Magyar Honvédség tevékenységét vagy személyi állományát érintő nyilatkozatot sajtó útján nem tehet közzé.
10/E. A katonai szervezetek parancsnoka társadalmi szervezettel a 10/B. pontban említett kérdésekkel összefüggő tárgyalásba nem bocsátkozhat, a társadalmi szervezet ilyen kezdeményezését el kell hárítani. A tevékenységét és a szolgálat teljesítésének körülményeit illetően csak társadalmi szervezet legfelsőbb szervével, a külön rendelkezésben erre felhatalmazott személyek folytathatnak."
2. A Szabályzatnak a panaszokról, közérdekű bejelentésekről és javaslatokról szóló XII. fejezete - egyebek között - a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"841. A katona - a szolgálati viszonyával összefüggő rendelkezésekben meghatározott, vagy a személyét érintő - egyéni jog- vagy érdeksérelmének megszüntetése végett panaszt tehet. A katona személyesen és csak a saját nevében tehet panaszt. ha többeket ért ugyanaz a jog- vagy érdeksérelem, minden érdekelt egyénileg élhet panaszjogával. A panaszjog törvényes gyakorlásában senkit sem szabad korlátozni.
842. Tilos panaszt tenni:
- csoportosan, más, illetve mások nevében vagy küldöttség útján;
- alakzatban, őrségben, ügyeleti szolgálatban és kötött foglalkozások alatt.
Tilos a panasz előterjesztésére összebeszélni.
Nincs helye panasznak továbbá:
- a honvédelmi miniszter által személyesen hozott döntések ellen;
- a honvédelmi igazgatás körében hozott nem jogerős határozatok, valamint a bírósági úton felülvizsgálható határozatok ellen;
- ha a panaszra okot adó sérelemnek a panasz benyújtására jogosult tudomására jutásától számítva egy év eltelt;
- az egyszer már elbírált panasz felülvizsgálata során hozott elöljáró parancsnoki döntés, illetőleg intézkedés ellen."
II.
Az indítványozók a Szabályzat fent idézett rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték.
Azzal érveltek, hogy az Alkotmány alapvető jogként deklarálja a véleménynyilvánítás (61. §), a petíció benyújtásának (64. §), illetve az érdekvédelem megszervezésének (70/C. §) a szabadságát. E jogok érvényesülésének garanciájaként az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy alapvető jogokra vonatkozó szabályt csak törvény állapíthat meg, de a jog lényeges tartalmát még a törvény sem korlátozhatja.
A felsorolt rendelkezések miniszteri rendeletként szabályoznak alapvető jogokat és ezért - alaki okokból - alkotmányellenesek.
Tartalmában is alkotmányellenesek e rendelkezések, mert az alkotmányosan védett alapjogokat - az indítványozók álláspontja szerint - tartalmukban sértve korlátozzák.
III.
A honvédelmi miniszter - az Alkotmánybíróság zártkörű tárgyalásán képviselője útján is felszólalva - elismerte, hogy a Szabályzat, az indítványokkal érintetteken túl is, számos rendelkezést tartalmaz, amelyek alapvető jogokat szabályoznak, illetőleg korlátoznak. A hatályos alkotmányos rendelkezések értelmében ez nem történhet rendeleti szinten. Egyebek között emiatt is új szolgálati szabályzat megalkotása szükséges, amelynél a jogalkotásra vonatkozó alkotmányos és egyéb rendelkezések figyelembevételével, törvényi szinten fogják rendezni az arra tartozó kérdéseket.
Álláspontja szerint az alapjogoknak a Szabályzat 10/A.- 10/E. pontjában foglalt korlátozásai a fegyveres erők különleges szolgálati viszonyai által indokolt mértéket nem lépik túl. A 841. és 842. pontban szabályozott un. panaszjog pedig az indítványokban felhozott alkotmányos alapjogokat nem sérti.
IV.
1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. tv. (a továbbiakban: ABtv) 20. §-a értelmében az Alkotmánybíróság az indítvány alapján jár el.
Az indítványozók közölték azokat a jogszabályokat - a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett -, amelyeknek vizsgálatát kérték.
Az alkotmányellenesség vizsgálata ennek megfelelően a szolgálati szabályzatnak az indítványban megjelölt rendelkezéseire szorítkozott.
2. A Szabályzatot módosító 10/A. - 10/E. pontjait beiktató R. 1. §-a a katonai szolgálattal kapcsolatban olyan jogviszonyokat szabályoz, amelyekre az indítványban idézett alkotmányos alapvető jog közvetlenül vonatkozik. E rendelkezések meghozatalakor (1989. XI. 10.) már hatályban volt az Alkotmánynak az 1989. évi XXXI. törvénnyel megállapított 8. § (2) bekezdése, amely szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag törvény állapíthat meg. Az R. 1. §-a és az általa a Szabályzatba iktatott pontok ezért alaki okból alkotmányellenesek.
Vizsgálni kellett azt is, hogy a kérdéses jogszabálynak, az alaki okokon túl tartalmi (anyagi) alkotmányellenessége megállapítható-e. Az Alkotmánynak az 1990. évi XL. törvénnyel módosított - jelenleg hatályos - 8. § (2) bekezdése szerint törvény sem korlátozhatja az alapvető jog lényeges tartalmát.
Az 1976. évi 8. tvr-rel kihirdetett Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 22. cikke szerint:
"1. Mindenkinek joga van a másokkal való szabad társulásra, ideértve azt a jogot, hogy érdekei védelme céljából szakszervezeteket alakítson, illetve azokhoz csatlakozzon.
2. E jog gyakorlását csak a törvényben megállapított olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban az állam biztonsága, a közbiztonság és a közrend, illetőleg a közegészség, a közerkölcs, vagy mások jogai és szabadságai védelme érdekében szükségesek. E cikk nem akadályozza, hogy e jognak a fegyveres erők és a rendőrség tagjai által történő gyakorlását törvényes korlátozásnak vessék alá."
Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. tv. 25. § (1) bekezdése szerint:
"A fegyveres erők és fegyveres testületek tagjaira vonatkozóan az egyesülési jog gyakorlásának feltételeit és módját a szolgálati szabályzat határozza meg."
Helytállóan hivatkoznak az indítványozók arra, hogy a fegyveres erők körében az egyesülési jognak a fokozott és kiemelt korlátozási lehetősége nem vezethet odáig, hogy az alapvető jog lényeges tartalma sérüljön.
Az R. 1. §-ával beiktatott szabálynak az a szövegezése: amely "politikai vagy egyéb célú társadalmi szervezet" alakításának kivételt sem engedő, teljes tilalmát jelenti, olyan mérvű korlátozás, amelynek az elérni kívánt céllal való arányossága, elkerülhetetlen volta sem igazolható és ezért az alapvető jog lényeges tartalmát sérti.
A vizsgált rendelkezések tehát alaki jellegű alkotmánysértésen túl tartalmi alkotmányellenességet is megvalósítanak.
3. Nem állapítható meg alkotmányellenesség az ún.: "panaszjoggal" kapcsolatos kifogásolt rendelkezésekben (Szabályzat 841-842. pont).
Az Alkotmány az 1989. évi XXXI. törvénnyel való módosítása óta - alapvető jogként - tartalmazza azt a rendelkezést, hogy "...a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti" [57. § (5) bekezdés], illetve azt, hogy "...mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé" (64. §).
A Szabályzat 841. pontjában megfogalmazott "panaszjog", a Szabályzat egyéb rendelkezéseivel, de különösen a "Panaszok, közérdekű bejelentések és javaslatok"-ról szóló XII. fejezet szabályaival összefüggésben értelmezve, a katonának a szolgálati viszonyával kapcsolatos jogorvoslati és panasztételi jogát tartalmazza.
A 842. pont részben a jog tartalmát, részben a jog gyakorlásának a feltételeit korlátozza.
A Szabályzatnak e pontjai megalkotásakor még nem voltak hatályban az Alkotmánynak az idézett rendelkezései; a megalkotással tehát alaki jellegű alkotmánysértés nem történt.
Az indítványozók szerint a hatályos Alkotmányban írt alapjog sérelmét az jelenti, hogy a Szabályzat a panaszjog együttes (csoportos) és más nevében való gyakorlását tiltja, a gyakorlásra való előkészületekre is kiterjedően ("Tilos a panasz előterjesztésére összebeszélni"); továbbá az is, hogy a miniszter döntése ellen a panaszt kizárja.
Az indítvány e körben nem megalapozott.
A szóban lévő alkotmányos alapjogok - a fentebb kifejtettek szerint - nem korlátozhatatlanok.
A szolgálati rend megtartásához fűződő érdek a sajátos katonai függelmi viszonyok közepette tilalmakat indokolhat, amelyek a katonának a szervezeten belüli közösségi magatartására vonatkoznak. Éppen emiatt bizonyos magatartások csoportos tanúsítása a katonai bűncselekmények körében súlyosabb minősítésű (pl. parancs iránti engedetlenség, zendülés stb.). A speciális katonai életviszonyok körében e fokozott veszélyt jelentő magatartások megelőzése is indokolhat korlátozó szabályokat. A katonai szolgálati rend és a függelmi viszonyok elleni csoportos szembeszegülés kizárására és megelőzésére rendelt tilalmak azonban nem terjedhetnek odáig, hogy az érintett jog alapvető rendeltetésének érvényre juttatását meggátolják, mert ez az alapjog lényeges tartalmának korlátozása lenne.
A megvizsgált jogintézmény lényeges tartalma az a jogorvoslat, illetőleg panasztételi jog, amelynek alapvető rendeltetése a szolgálati viszonnyal összefüggő jogsérelem elhárítása, orvoslása. Ennek eszköze a speciálisan hagyományos elnevezésű "panasz"előterjesztése. A csoportos, illetőleg a más nevében való előterjesztés lehetőségének megvonása nem zárja ki sem az orvoslás kiterjedését az érintett személyek teljes körére, sem magának az előterjesztésnek a lehetőségét. E korlátozás az eszközre vonatkozik, ez pedig - figyelemmel a vele szembeállítható érdekekkel -alkotmányossági szempontból elfogadható, az alapjog lényeges tartalmát nem érintő korlátozás.
A jogorvoslati jog, az Alkotmány 57. § (5) bekezdése értelmében, "a törvényekben meghatározottak szerint" illeti meg a személyeket. Az a szabály, hogy a miniszter döntése ellen nincs panasznak helye, a jogorvoslati jognak az államigazgatási eljárás szabályaival összhangban hozott rendelkezés; alkotmányellenes korlátozást nem valósít meg.
A Szabályzat 841, 842. pontjainak megsemmisítésére irányuló indítvány ezért alaptalan.
V.
Ha az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt teljesen vagy részben megsemmisíti (ABtv 40. §).
Az ABtv 43. § (4) bekezdése szerint a 42. § (1) bekezdésében írt (azonnali) időponttól eltérően is meghatározható az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezése, ha ezt a jogbiztonság indokolja. A Szabályzat alkotmányellenes rendelkezéseket tartalmazó viszonylag jelentős terjedelmű részének azonnali megsemmisítése a fegyveres erők működését és ezáltal a jogbiztonságot veszélyeztetné. Ezért az Alkotmánybíróság az új jogszabály kibocsátásához szükséges későbbi időpontban határozta meg a hatályvesztést.
VI.
Indítványt nyújtottak be a Minisztertanács kinevezési jogköréről kiadott 1053/1977. (XII. 31.) MT határozat és az ennek módosításáról szóló 1147/1989. (XII. 5.) MT határozat alkotmányellenességének vizsgálatára is.
E szerint: "A Magyar Néphadsereg parancsnokát és vezérkari főnökét" a Minisztertanács nevezi ki.
Az 1990. április 3-án hatályba lépett 1990. évi XXI. tv. 2. §-ában foglalt rendelkezés folytán a korábbi szabály hatálya megszűnt, a törvény ugyanis a kinevezés és felmentés jogkörét a köztársasági elnökre ruházta.
A tárgytalanná vált indítvány következményeként az Alkotmánybíróság e tekintetben az eljárást megszüntette.
Budapest, 1991.10.14
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró
Dr. Szabó András
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön
előadó alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal, dr. Kilényi Géza, dr. Vörös Imre és dr. Zlinszky János alkotmánybírók különvéleménye
A határozat indokolásának IV. fejezet 3. pontja idézi az Alkotmány 64. §-át, amely szerint mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.
Az Alkotmánynak ez a rendelkezése egyértelmű abban a vonatkozásban, hogy a kérelem vagy panasz előterjesztésére mindenkinek egyedül és másokkal együttesen is joga van.
Ezt az alkotmányos jogot a Szabályzat 841. pontja nem korlátozhatja oly módon, hogy a katona csak saját nevében tehet panaszt, és ha többeket ér ugyanez a jog- vagy érdeksérelem, az érdekeltek csak egyénileg élhetnek panaszjogukkal.
A Szabályzat 841. pontja alkotmányellenes a 842. pontnak azzal a részével együtt, amely szerint tilos panaszt tenni csoportosan, más, illetve mások nevében vagy küldöttség útján.
Ez az alkotmányellenes megkötés a gyakorlatban akadályozza -vagy aránytalanul nehezíti - az Alkotmány 64. §-ában biztosított jog gyakorlását. A 841. és 842. pontok tilalmának fenntartásával az Alkotmánybíróság döntése logikai ellentmondást visz be a Szolgálati Szabályzatba. A szervezkedés lehetővé tétele és az "összebeszélés" tilalma nem fér össze. Ha pedig az új szabályzat a csoportos panaszt csak érdekvédelmi szervezeten belül engedné meg, ez diszkrimináció lenne a szervezeten kívüli katonák szempontjából.
A katonai különleges szempontok biztosítására elégséges a Szolgálati Szabályzat 842. pontjának második fordulata, amely tiltja a panaszt "alakzatban, őrségben, ügyeleti szolgálatban és kötött foglalkozások alatt". A további korlátozást alkotmányellenesnek tartjuk.
Budapest, 1991. október 14.
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró