13/1992. (III. 25.) AB határozat
a földről szóló 1987. évi I. törvény kiegészítése tárgyában hozott 1991. évi XIII. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a földről szóló 1987. évi I. törvény kiegészítése tárgyában hozott 1991. évi XIII. törvény alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat és e törvény megsemmisítése iránti kérelmeket elutasítja.
Az Alkotmánybíróság elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozók az 1991. évi XIII. törvény alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték. Álláspontjuk szerint a támadott törvény az Alkotmánybíróság 7/1991. (II. 28.) AB határozatávalalkotmányellenesnek ítélt és megsemmisített rendelkezés, az 1990. évi XXXVIII. törvény 1. §-ának kibővített személyi hatállyal és tartalommal való visszaállítása, azaz a szövetkezeti földtulajdonnak ismételt alkotmányellenes korlátozása. Külön kifogásolták azt is, hogy az indítványokkal érintett törvény a tulajdoni korlátozást kiterjesztette az általános fogyasztási, értékesítő és beszerző szövetkezetekre, tartalmilag pedig az érintett szövetkezetek gazdasági társaságokká történő átalakítására is. Kérték, hogy az Alkotmánybíróság a sérelmezett törvényi rendelkezéseket visszamenőlegesen, a törvény hatálybalépésének időpontjára semmisítse meg.
2. A támadott törvény az 1987. évi I. törvény 13. §-át kiegészítő (6) bekezdése szerint a megyei (fővárosi) vagyonellenőrző - illetőleg az 1991. évi XXXIII. törvény 54. § (2) bekezdése szerint az ezek helyébe lépő vagyonátadó - bizottságok ingatlanügyleteket engedélyező hatásköre kiterjed a mezőgazdasági szövetkezet tulajdonában álló, továbbá a közös használatában lévő állami tulajdonú ingatlanra, valamint az általános fogyasztási, értékesítési és beszerző szövetkezet tulajdonában álló, továbbá a közös használatában lévő állami tulajdonú ingatlanoknak vagyonrészként történő kiadására, határozott időre történő haszonbérbeadására, valamint az említett szövetkezetek gazdasági társasággá történő átalakulására is.
A törvény 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy ez a törvény 1991. május hó 1. napján lép hatályba, és 1992. március 31. napjával hatályát veszti.
II.
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a támadott törvény meghozatala valóban összefügg az Alkotmánybíróság 7/1991. (II. 28.) AB határozatával, ez az összefüggés azonban - az indítványokban kifejtett állásponttal ellentétben - nem eredményezett ismételt alkotmányellenességet, hanem - ellenkezőleg - az új szabályozással a törvényhozó a korábbi törvényi rendelkezésnek az Alkotmánybíróság határozatában megállapított alkotmányellenességét szüntette meg.
Az Alkotmánybíróság idézett határozatával alkotmányellenesnek mondta ki és megsemmisítette az 1990. évi XXXVIII. törvény 1. §-át, amely akkor még kizárólag a mezőgazdasági szövetkezetek vonatkozásában a támadott törvénnyel azonos rendelkezést tartalmazott, mégis azzal az eltéréssel, hogy a tulajdonkorlátozást határidő nélkül vezette be. A határozat szerint a tulajdonkorlátozást az előkészítés alatt álló törvényekben, így a kárpótlási, a szövetkezeti és a földtörvényben szabályozásra kerülő célkitűzések elérésének a biztosítása tette szükségessé. A korlátozás átmenetisége, ideiglenessége azonban magából a normaszövegből nem tűnt ki, arra nézve csak a törvény indokolása adott eligazítást. Határozatában az Alkotmánybíróság arra mutatott rá, hogy csak az ideiglenes korlátozás áll összhangban a törvényalkotói céllal, a végleges korlátozást azonban kényszerítő ok már nem indokolja, ugyanakkor az aránytalan is, ezért az a tulajdonjognak, mint alapvető jognak a lényeges tartalmát érinti. Minthogy az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint alapvető jog lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatja, az Alkotmánybíróság a határidő nélkül alapjogot korlátozó törvényi rendelkezést alkotmányellenesnek ítélte és azt megsemmisítette.
2. A törvényhozó a kifogásolt törvényi rendelkezéssel a korlátozást ideiglenesen tartotta fenn. A törvény 2. § (1) bekezdése ugyanis kimondja, hogy a korlátozás 1992. március 31. napjával hatályát veszti. A miniszteri indokolás kifejezetten utal arra, hogy a törvény azzal kíván eleget tenni az Alkotmánybíróság határozatának, hogy a hatálybalépéssel egyidejűleg meghatározza a korlátozás megszűntének napját is.
A törvény indokolása tartalmilag is kapcsolódik az Alkotmánybíróság határozatához. Eszerint ugyanis a sérelmezett törvény meghozatalakor, 1991. április 30-án, az Országgyűlés még nem alkotta meg azokat a törvényeket, amelyek szükségessé tették az átmeneti tulajdonkorlátozást, így annak indoka - a szövetkezeti tagság érdekei szempontjából aggályos vagyonmozgás megakadályozása - a törvényhozás időpontjában még fennállt.
3. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. §-ának (4) bekezdése lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesnek ítélt jogszabályt egy jövőbeli időponttól helyezze hatályon kívül. E rendelkezésnek a jogbiztonság alkotmányos követelménye ad értelmet. A jogszabály alkotmányellenessége következményeit ugyanis úgy kell rendezni, hogy az ténylegesen a jogbiztonságra vezessen.
A jövőbeni megsemmisülés lehetősége azáltal szolgálja a jogbiztonságot, hogy lehetővé teszi a törvényhozó számára új, immár alkotmányos jogszabály meghatározott időn belüli megalkotását anélkül, hogy az adott szabályozási területen - akár átemenetileg is - joghézag keletkezzék. A jogbiztonság alkotmányos szempontja ugyanis adott esetben, adott szabályozási körben egyáltalában nem tűri el a joghézagot. Az Alkotmánybíróság ezért - a joghézag elkerülése céljából - a jövőbeni megsemmisítéssel időt hagy a törvényhozónak az új szabályozás megalkotására.
Utal arra az Alkotmánybíróság, hogy az alkotmánybírósági normakontroll területén ismert olyan külföldi alkotmánybírósági gyakorlat, amely az alkotmányellenes jogszabály azonnali hatályú megsemmisítésével egyidejűleg - ahol ez feltétlenül szükséges - az új törvény meghozataláig a határozatba foglalt átmeneti szabály megalkotásával kerüli el a joghézagot. Tényállástól függ, hogy ez a megoldás jobban szolgáljae a jogbiztonságot, mint az egyébként alkotmányellenes jogszabály átmeneti fenntartása. Mindkét megoldás feltételezi azonban a törvényhozó újabb normaalkotását.
4. A 7/1991. (II. 28.) AB határozat az alkotmányellenesnek ítélt - és itt irányadó - törvényi rendelkezést egy jövőbeli időponttal - 1991. április 30-i hatállyal - semmisítette meg. Ezzel megfelelő időt biztosított a törvényhozónak, hogy a norma alkotmányosságát állítsa helyre.
Merőben véletlen egybeesés az, hogy az Alkotmánybíróság a törvényi rendelkezés tartalmi alkotmányellenességét éppen abban az elemében állapította meg, amelyet egyidejűleg a törvény átmeneti hatályban tartásával, illetőleg egy jövőbeli időpontra szóló megsemmisítésével látszólag megszüntetett; ti. abban, hogy a korlátozás átmenetisége, ideiglenessége magából a normaszövegből nem derül ki. A jövőbeni megsemmisítés ugyanis nem az alkotmányellenességet küszöbölte ki, hanem arra szolgált, hogy azt - a rendelkezésre álló időn belül - a törvényhozás tegye meg. Az Alkotmánybíróság tehát nem alkotott átmeneti normát, hanem az alkotmányellenes törvényi rendelkezést - az újabb törvényhozásig, illetőleg a határozatban megállapított időpontig - hatályában fenntartotta. A határozat szerint mindenképpen a törvényhozásra hárult a tulajdonkorlátozás átmenetiségének, ideiglenességének normaszövegbe iktatása. Ellenkező esetben az Alkotmánybíróság maga módosította volna a törvényt azáltal, hogy a jövőbeni megsemmisítéssel a normának átmeneti, ideiglenes hatályt tulajdonít és ezzel annak tartalmi alkotmányellenességét megszünteti. Erre azonban az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. §-a alapján nincs hatásköre.
5. Az indítványokban megfogalmazott álláspont az Alkotmánybíróság határozatának félreértésén, téves értelmezésén alapszik. Ha az Alkotmánybíróság azonnali hatállyal semmisítette volna meg a kérdéses jogszabályt, az így létrejövő joghézag meghiúsította volna a korlátozás törvényi bevezetésének célját is, ti. az aggályossá vált földátruházások átmeneti ellenőrzését és a visszaélések megakadályozását. Az Alkotmánybíróság azonban ezeket a szempontokat arányosnak, szükségesnek és elkerülhetetlennek ítélte, amelyek tehát az alapjog lényeges tartalmát még nem érintették; a szabályozás időbeli korlátlansága eredményezett a lényegi tartalomra is kiható eltérő minőséget, és ez vezetett alkotmányellenességre.
A határozatból ugyanakkor az is megállapítható, hogy a törvényhozó felelőssége annak meghatározása, hogy a föld tulajdonviszonyainak a rendszerváltással összefüggő végleges rendezése - és addig a korlátozás átmeneti fenntartása - mennyi időt vesz igénybe. Azt azonban, hogy ez az idő a korlátozás ideiglenes fenntartására alkotmányosan még elviselhetőe, már az Alkotmánybíróság állapíthatja meg. Nem határozhatja meg azonban egy ilyen komplex törvényhozási folyamat jogalkotási ütemét és végső határidejét. Ez ugyanis beavatkozást jelentene a törvényhozás folyamatában, ugyanakkor az Alkotmányból nem is vezethető le.
Más kérdés az, hogy a törvényhozó az általa meghatározott határidőt "tetszése szerint" alkotmányosan nem változtathatja. A fentebb elemzett jogbiztonság alkotmányos követelménye - különösen egy alapjogot korlátozó rendelkezésnél - megköveteli a kiszámíthatóságot, az előreláthatóságot, azt, hogy a korlátozás fennállásának végső időpontjával az érintettek biztonsággal számolhassanak. A korlátozás bizonytalansága, előreláthatatlansága ugyanis már az alapjog lényegi tartalmát érinti, éppen kiszámíthatatlansága sérti a korlátozhatatlan lényeget.
A támadott törvényben meghatározott, tizenegy hónapos időtartam és a korlátozás megszűnésének fix időpontja azonban az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ilyen, a lényegi tartalomra is kiható korlátozásnak még nem minősül, ezért az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó indítványokat elutasította.
III.
1. Az indítványozók kifogásolták azt is, hogy a támadott törvény az Alkotmánybíróság határozatában hiányolt időkorlátozáson túlmenően további új rendelkezéseket is bevezetett, amelyek alkotmányellenesek. Így a korlátozás személyi hatályát a kifogásolt törvény kiterjesztette az általános fogyasztási, értékesítési és beszerző szövetkezetekre, tartalmilag pedig az említett szövetkezetek gazdasági társasággá történő átalakulását is a törvény hatálya alá vonta.
Az indítványokban megfogalmazott álláspont szerint mindkét kiterjesztés az érintett szövetkezetekkel szembeni alkotmányellenes diszkriminációt jelent.
2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott törvényi rendelkezés alanyi és tartalmi kiegészítése nem sérti az Alkotmány 70/A. (1) bekezdésében megfogalmazott diszkriminációt tilalmát.
A törvényhozó azt a két szövetkezeti típust vonta szabályozási körébe, amelyeknél tipikusnak mondható, hogy mezőgazdasági földingatlannal rendelkeznek. Mivel a szövetkezeti vagyon nem kívánatos, a tagság érdekeivel ellentétes és ellenőrizhetetlen mozgása elsősorban a mezőgazdasági földingatlanok tekintetében volt megállapítható, a törvény az adott szabályozási koncepción belül, azaz a mezőgazdasági ingatlannal tipikusan rendelkező jogalanyok tekintetében tartalmaz - az érintettekre nézve teljesen egyforma - korlátozást, így a törvényi rendelkezésnek diszkriminatív tartalma nincs.
3. Végül utal arra az Alkotmánybíróság, hogy a törvényhozás folyamatában az érdekképviseleti szervek közreműködésének a mellőzése önmagában nem vezethet a törvény alkotmányellenességének a megállapítására. Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában rámutatott, hogy az az eljárási mulasztás, amelynek során a jogszabályelőkészítéskor a jogalkotó az érintett érdekképviseleti szervektől nem szerzi be a jogszabály tervezetével kapcsolatos véleményt, önmagában a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. Ettől függetlenül a kifogásolt törvény szabályozási köre az érdekképviseleti szervek véleménynyilvánítását a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 27. §-a alapján nem is teszi szükségessé, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat ezen az alapon sem találta megalapozottnak és teljesíthetőnek.
Az Alkotmánybíróság a határozatban kifejtett iránymutató elvi álláspont miatt rendelte el a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró