14/1996. (IV. 24.) AB határozat

az időleges munkakötelezettségről szóló 1967. évi 29. törvényerejű rendelet, valamint az annak végrehajtásáról rendelkező 50/1970. (XII. 20.) Korm. rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint összefüggés okán hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján, valamint összefüggés okán hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az időleges munkakötelezettségről szóló 1967. évi 29. törvényerejű rendelet, valamint az annak végrehajtásáról rendelkező 50/1970. (XII. 20.) Korm. rendelet alkotmányellenes.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés elmulasztotta az Alkotmány 35. § (3) bekezdésében meghatározott jogalkotói feladatát, mivel a "veszélyhelyzetben alkalmazható szabályokról szóló törvényt" nem alkotta meg és ezzel alkotmányellenes helyzetet teremtett. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy 1997. június 30-ig jogalkotói feladatának tegyen eleget.

3. Az Alkotmánybíróság az 1967. évi 29. törvényerejű rendeletet, valamint az 50/1970. (XII. 20.) Korm. rendeletet az új törvény hatálybalépésének napjával semmisíti meg.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Az időleges munkakötelezettségről szóló 1967. évi 29. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Tvr.) a következő rendelkezést tartalmazza:

"1. § (1) Elemi csapás, valamint az ország érdekeit fenyegető egyéb veszély elhárítása érdekében el lehet rendelni az állampolgárok ideiglenes munkakötelezettségét..."

2. § E törvényerejű rendelet 1968. január 1. napján lép hatályba. Végrehajtásáról a Kormány gondoskodik."

E felhatalmazás alapján adta ki a Kormány az 50/1970. (XII. 20.) Korm. rendeletet az időleges munkakötelezettség végrehajtásáról (a továbbiakban: Vhr.). Ennek előírásait támadja az indítvány. Az alkotmányellenesnek tartott rendelkezések a következők:

"1. § (1) Elemi csapás vagy az ország érdekét fenyegető egyéb veszély (a továbbiakban: veszélyhelyzet) fennállását a Kormány állapítja meg. Halaszthatatlan esetben a vészhelyzetet a veszély által érintett tevékenység jellege szerint illetékes miniszter (a továbbiakban: miniszter) is megállapíthatja. A megye (főváros) területét érintően, ha a miniszter intézkedésének bevárása jelentős hátránnyal járna, a tanácselnök is jogosult a veszélyhelyzet megállapítására. A miniszternek, illetőleg a tanácselnöknek a veszélyhelyzet megállapításáról egyidejűleg tájékoztatnia kell a Kormányt.

(2) Ha a veszélyhelyzetet kellő időben, megfelelő eredménnyel az erre hivatott szervezettel nem lehet elhárítani, a tanácselnök - több megyére kiterjedően a miniszter - elrendelheti az állampolgárok időleges munkakötelezettségét, illetőleg a dolgok (anyagok, munkaeszközök, szállítóeszközök stb.) ideiglenes igénybevételét.

(3) Amennyiben a veszélyhelyzet a (2) bekezdésben említett lehetőségek felhasználásával nem szüntethető meg, a tanácselnök, illetőleg a miniszter kérheti a fegyveres erők, a fegyveres testületek vagy rendészeti szervek közreműködését a felettük felügyeletet ellátó minisztertől."

Az 1990. évi LXXXIII. törvény 2. § b) pontja értelmében a megyei tanács elnöke részére megállapított feladatok és hatáskörök 1990. szeptember 30-tól a megyei közgyűlés elnökéhez kerültek át.

2. Az alkotmányossági vizsgálat során az Alkotmánybíróság az Alkotmány következő rendelkezéseit vette alapul:

"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.

(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.

(4) Rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején az alapvető jogok gyakorlása - az 54-56. §-ban, az 57. § (2)-(4) bekezdésében, a 60. §-ban, a 66-69. §-ban és a 70/E. §-ban megállapított alapvető jogok kivételével - felfüggeszthető vagy korlátozható."

A Tvr. és a Vhr. Alkotmányban biztosított alapjogok korlátozását írja elő. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése rendelkezik úgy, hogy "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot." Az Alkotmány 55. § (1) bekezdése szerint "mindenkinek joga van a szabadságra...". Az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése szerint pedig "mindenkinek joga van... a munka... szabad megválasztásához."

Az Alkotmány általánosan kötelező rendelkezései mellett a veszélyhelyzetre vonatkozóan speciális szabályokat ír elő. A Kormány feladatait részletező 35. § (1) bekezdésének i) pontja szerint: a Kormány "az állampolgárok élet és vagyonbiztonságát veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek az elhárítása (a továbbiakban: veszélyhelyzet), ... érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket." A 3. § (3) bekezdése a veszélyhelyzetre vonatkozóan további szabályokat is felállít. Eszerint: "Veszélyhelyzetben a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat. A veszélyhelyzetben alkalmazható szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

3. Az indítvány a Vhr. 1. § (2) és (3) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontját az Alkotmány 35. § (3) bekezdésére alapozta. Az indítvány szerint "a hivatkozott alkotmányos rendelkezés folytán, intézkedéseket csak a Kormány tehet, így a támadott bekezdések alkotmányellenesek." Az indítvány a Vhr. alkotmányellenességét tehát nem alapjog sérelemben, hanem abban látja, hogy a Kormány intézkedési monopóliuma helyett delegált jogkörben az illetékes miniszter és a megyei közgyűlés elnöke is intézkedhet.

II.

1. A Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálat során észlelte, hogy az indítványban alkotmányellenesnek mondott Vhr. szorosan összefügg a felhatalmazást adó Tvr.-rel. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az indítványban hivatkozott rendelkezést [35. § (1) bekezdés i) pontja] a 35. § (3) bekezdése egészíti ki. A (3) bekezdés második fordulata törvény megalkotását írja elő, amelyben az Országgyűlés köteles "a veszélyhelyzetben alkalmazható szabályokat" rögzíteni. E törvény megalkotásával az Országgyűlés még mindig adós.

Az eljárás jogosult indítványára indult és jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányult (Abtv. 37. §). Tekintettel azonban a fentebb jelzett tárgyi összefüggésekre, az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot nemcsak az indítványban előadott jogcímen, hanem mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában folytatta [Abtv. 49. § (1) bekezdés]. Alkotmányellenes mulasztás észlelése esetén az Abtv. 21. § (7) bekezdése szerint az eljárás hivatalból is indulhat.

2. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata az Abtv. 49. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően hivatalból akkor állapítja meg a mulasztás alkotmányellenességét, ha "a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő". Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy adott esetben nem egyszerűen jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat elmulasztásáról van szó, hanem Alkotmányból fakadó jogalkotói feladat elmulasztásáról. Ennek folytán a mulasztás alkotmányos kötelezettség elmulasztása, és így önmagában is alkotmányellenes helyzetet idézett elő.

3. Bár közvetlenül Alkotmányból folyó jogalkotói feladat elmulasztása önmagában alkotmányellenes helyzetet idézett elő, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a veszélyhelyzet elhárítására vonatkozó hatályos szabályok ettől függetlenül is alkotmányellenesek. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság gyakorlata egyértelmű és következetes abban a tekintetben, hogy "alapjog közvetlen és jelentős korlátozása csak törvényben történhet. Biankó felhatalmazást adni ilyen korlátozásra... alkotmányosan kizárt" (21/1994. AB határozat, ABH 1994. 124.). Márpedig a Vhr. rendeleti szinten írja elő a tulajdonjog közvetlen és jelentős korlátozását akkor, amikor a dolgok (anyagok, munkaeszközök, szállítóeszközök stb.) igénybevételét teszi lehetővé. A rendeleti szintű szabályozás azért is alkotmányellenes, mert a Tvr. által adott felhatalmazáson túlterjeszkedett.

Az alapjog korlátozás tekintetében az Alkotmánybíróság gyakorlata abból a szempontból is következetes, hogy törvényi szintű szabályozás esetén is szükséges az alapjog "lényeges garanciáinak megállapítása". Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint: "Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is" (64/1991. AB határozat, ABH 1991. 300.). Az alkotmányossági vizsgálatba bevont Tvr. nem állapított meg semmilyen lényeges garanciát az időleges munkakötelezettség elrendelésénél.

4. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványban támadott és az alkotmányossági vizsgálatba bevont jogszabályok alkotmányellenesek, mert egyrészt rendelet írja elő alkotmányos alapjog korlátozását, másrészt nem állapították meg a jogkorlátozás lényeges garanciáit.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes abban a tekintetben, hogy az állam mikor nyúlhat alapvető jog törvényi korlátozásához. Ennek mércéje az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében az elkerülhetetlenség, szükségesség és arányosság.

Az Alkotmány 8. § (4) bekezdése azonban veszélyhelyzet, rendkívüli állapot és szükséghelyzet idejére lehetővé teszi bizonyos alapvető jogok gyakorlásának korlátozását vagy felfüggesztését. A veszélyhelyzetre vonatkozóan az Alkotmány 35. § (1) bekezdés i) pontja felhatalmazza a Kormányt a szükséges intézkedések megtételére. Ezt a jogkörét a 35. § (4) bekezdése úgy határozza meg, hogy egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat. Ehhez azonban az Országgyűlés külön felhatalmazása szükséges. Ezt a felhatalmazást az Országgyűlés az ún. katasztrófatörvényben adhatja meg. Ezt a veszélyhelyzetben alkalmazható szabályokról szóló törvényt mulasztotta el az Országgyűlés megalkotni.

5. Tekintettel arra, hogy az új törvény megalkotásáig a veszélyhelyzet számos formájával (elemi csapás, ipari katasztrófa stb.) reálisan számolni kell és így a veszélyelhárítás, a következmények felszámolása nem maradhat szabályozás nélkül, az Alkotmánybíróság a régi szabályokat az új törvény hatálybalépésének napjával semmisíti meg.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 74/B/1992/5.