34/1993. (V. 28.) AB határozat

Nyíregyháza Megyei Jogú Város közgyűlésének a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 14/1992. (IV. 6.) rendelete felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálatára és megsemmisítésére irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő

határozatot.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Nyíregyháza Megyei Jogú Város közgyűlésének a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 14/1992. (IV. 6.) rendelete 4. § (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

A megsemmisített rendelkezés e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételével veszti hatályát.

Az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendelet 5. § (1) és (2) bekezdése, valamint a 10. § (2) és (3) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kezdeményezést elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A köztársasági megbízott - mivel a törvényességi ellenőrzés keretében kiadott felhívásával Nyíregyháza Megyei Jogú Város közgyűlése nem értett egyet - a nyíregyházi önkormányzatnak a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 14/1992. (IV. 6.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) bizonyos rendelkezései törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Kifogásolta, hogy az Ör. 4. § (4) bekezdése - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 46. § (4) bekezdésében meghatározott tárgykörökön túl - a helyi népszavazásra nem bocsátható ügyek közé sorolta az önkormányzat tulajdonában álló ingatlanok elidegenítésével, valamint az önkormányzatok vállalkozásával kapcsolatos döntéseket.

A köztársasági megbízott azt is sérelmezte, hogy az Ör. 5. § (1) és (2) bekezdése, valamint a 10. § (2) és (3) bekezdése a helyi népszavazás kezdeményezésére, illetve a helyi népi kezdeményezés indítványozására jogosultak köre megállapításánál "számszerűség helyett csak százalékos arányt rögzít". Arra hivatkozott, hogy "az abszolút számszerűség hiánya akadályozza az önkormányzati jogok érvényesülését, ugyanakkor nehezíti a helyi népszavazásra irányuló kezdeményezés elbírálását". Álláspontja szerint az Ör.-nek ez a szabályozása törvényellenes, mivel az Ötv. 47. § (1) bekezdésének d) pontja, valamint e § (2) bekezdése a helyi népszavazásnál, az Ötv. 49. § (2) bekezdése pedig a népi kezdeményezés esetében a választópolgárok meghatározott számához köt joghatást.

II.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a felülvizsgálati és megsemmisítés iránti kezdeményezés részben megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróságnak az Ör. 4. § (4) bekezdése törvényellenességének megítéléséhez azt kellett vizsgálnia, hogy önkormányzati rendelettel bővíthetők-e azok a tárgykörök, amelyek tekintetében nem rendelhető el helyi népszavazás. Az Ör. 4. § (4) bekezdése ugyanis kinyilvánítja: "Nem rendelhető el népszavazás az Ötv. 46. § (4) bekezdésében meghatározott ügyekben, valamint

- az önkormányzat tulajdonában álló ingatlanok elidegenítésével és

- az önkormányzat vállalkozásával kapcsolatos döntéskörökben."

Az Alkotmánybíróság a feltett kérdésre adott nemleges válaszának indokolásához egyrészt figyelembe vette a helyi népszavazáshoz való jog jellegét, másrészt annak a felhatalmazásnak a terjedelmét, amelyet az Ötv. a helyi önkormányzatok számára tartalmaz a helyi népszavazás önkormányzati rendeleti szabályozására vonatkozóan.

Az Alkotmánybíróság már több határozatában megállapította, hogy az Alkotmány 42. §-ában megjelölt települések és területi egységek választópolgárainak közösségét megillető helyi önkormányzáshoz való jognak az Alkotmány 44. §-ában megállapított mindkét összetevője, tehát mind a választott képviselőtestület útján, mind pedig helyi népszavazással gyakorolható megnyilvánulása alapjognak minősül [18/1993. (III. 19.) és a 22/1993. (IV. 2.) AB határozat]. A magyar önkormányzati rendszer egyik kiemelkedő értéke és sajátossága testesül meg abban, hogy a helyi önkormányzati hatalom nem pusztán az államhatalom decentralizálásán, hanem a választópolgárok Alkotmányban meghatározott közösségeinek helyi önkormányzáshoz való alapjogán nyugszik. Természetes, hogy a helyi önkormányzáshoz való alapjogra is vonatkozik az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése, amely szerint: "A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja". Az Ötv. ennek helyi népszavazási összetevőjére nézve is több rendelkezést tartalmaz. Emellett az Ötv. a helyi adottságok figyelembevétele, az önkormányzatiságnak a helyi népszavazás tekintetében történő kibontakoztatása érdekében kiterjedt önállóságot biztosít a helyi népszavazásra vonatkozó önkormányzati rendeletalkotásra, és a helyi népszavazással összefüggő egyéb képviselőtestületi döntések meghozatalára. Az Ötv.-ben kapott felhatalmazás alapján a képviselőtestület önkormányzati rendeletben szabályozhatja a helyi népszavazás gyakorlásának az önkormányzati törvényben meghatározott feltételeken túli "további feltételeit, az eljárás rendjét" (50. §). Önkormányzati rendelettel bővíthetők a helyi népszavazásnak az Ötv. 46. § (1) bekezdésében meghatározott kötelező tárgykörei. Az Ötv. 47. § (1) bekezdésének keretei között pedig önkormányzati rendelet meghatározhatja a választópolgároknak azt az arányát, amelynek megfelelő számú választópolgár kezdeményezésére a képviselőtestület köteles kitűzni a helyi népszavazást. A képviselőtestület az Ötv.-ben, valamint az általa alkotott önkormányzati rendeletben meghatározott kötelező helyi népszavazási tárgykörökön kívül - az Ötv. 46. § (4) bekezdésében megjelölt négy tárgykör kivételével - népszavazást rendelhet el a képviselőtestület hatáskörébe tartozó ügyben, sőt önkormányzati rendelet megerősítésére is.

A helyi népszavazás tiltott tárgyköreinek kiegészítésére azonban éppen a helyi népszavazás védelme érdekében az Ötv. nem adott és nem is adhatott felhatalmazást. A helyi népszavazás tiltott tárgyainak kiterjesztésére vonatkozó felhatalmazás lehetővé tétele ugyanis a helyi népszavazás alapjogának kiürítéséhez vezethetne és ezért az ilyen tartalmú törvényi szabályozás sértené az alapjog lényeges tartalmának korlátozhatatlanságára vonatkozó alkotmányi tilalmat.

Az Ör. 4. § (4) bekezdése tehát az Ötv. felhatalmazása nélkül, törvényellenesen, valamint az Alkotmány 42. és 44. §-ban meghatározott helyi önkormányzáshoz való alapjog sérelme miatt alkotmányellenesen nyilvánította ki, hogy az önkormányzat tulajdonában álló ingatlanok elidegenítésével és az önkormányzat vállalkozásával kapcsolatos döntéskörökben nem rendelhető el helyi népszavazás. Annak önkormányzati rendeletben való kimondása pedig, hogy az Ötv. 46. § (4) bekezdésében meghatározott ügyekben nem rendelhető el helyi népszavazás, felesleges, hiszen azt a mindenkire kötelező Ötv. írja elő. Sérti az Ör. 4. § (4) bekezdése az Ötv. 80. § (2) bekezdését is, amely kifejezetten megállapítja, hogy "a helyi önkormányzat meghatározott vagyontárgy vagy vagyonrész elidegenítését, megterhelését, vállalkozásba való bevitelét, illetőleg más célú hasznosítását önkormányzati rendeletben helyi népszavazáshoz kötheti". Ez a rendelkezés ugyan magában foglalja a választás lehetőségét a tekintetben, hogy a helyi önkormányzat a felsorolt kérdésekben a döntést esetenként helyi népszavazáshoz köti-e vagy sem, de nem engedi meg, hogy a helyi népszavazásos döntést ezekben az ügyekben önkormányzati rendelet általános előírással kizárja.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 4. § (4) bekezdése második és harmadik mondatrészét törvényellenesnek és alkotmányellenesnek, első részét pedig okafogyottnak nyilvánította és ezért az egész bekezdést megsemmisítette.

2. A felülvizsgálati és megsemmisítés iránti kezdeményezés kérelmet tartalmazott az Ör. 5. § (1) és (2) bekezdése, valamint a 10. § (2) és (3) bekezdése törvényességének vizsgálatára is. Az Ör. 5. § (1) és (2) bekezdése a következőket állapítja meg:

"(1) Helyi népszavazást az Ötv. 47. § (1) bekezdés a)-c) pontjában meghatározottakon túlmenően a város választópolgárainak 20%-a aláírásával kezdeményezheti a polgármesternél.

(2) A közgyűlés köteles kitűzni a helyi népszavazást, ha azt a város - vagy az érintett településrész - választópolgárainak 20%-a kezdeményezte."

Az Ötv. 47. § (1) bekezdésének d) pontja szerint a helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti "az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál". E §-nak az indítványban hivatkozott (2) bekezdése pedig a következőképpen rendelkezik. "A képviselőtestület köteles kitűzni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte."

A népi kezdeményezés indítványozására vonatkozóan az Ör. kifogásolt előírásai megállapítják:

"(1) Népi kezdeményezés útján közgyűlés elé terjeszthető minden olyan ügy - a rendelet 4. § (1) bekezdésében foglaltak kivételével -, melynek elbírálása a közgyűlés hatáskörébe tartozik.

(2) Népi kezdeményezéshez a város választópolgárai legalább 5%-ának írásbeli indítványa szükséges, melyet a polgármesterhez kell benyújtani."

Az Ötv. 49. § (2) bekezdése ebben a tárgykörben a következő rendelkezést tartalmazza. "A képviselőtestület önkormányzati rendeletében meghatározott - a választópolgárok öt százalékánál nem kevesebb és tíz százalékánál nem nagyobb - számú választópolgár a népi kezdeményezést a polgármesternek nyújthatja be. A képviselőtestület a népi kezdeményezés tárgyalásáról a legközelebbi ülésén, de legkésőbb egy hónapon belül dönt. A képviselőtestület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, melyet a képviselőtestület által meghatározott számú választópolgár indítványozott."

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. előbbiekben idézett előírásai törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány nem megalapozott. Nem tekinthető ugyanis törvényellenesnek az az önkormányzati rendeleti szabályozás, amely az érintett választópolgároknak az Ötv.-ben meghatározott kereten belüli arányához köti a helyi népszavazás kezdeményezésének és a helyi népi kezdeményezés indítványozásának jogát. Nem törvényellenes az olyan önkormányzati rendeleti előírás sem, amely a helyi népszavazás kötelező kitűzése, valamint a helyi népi kezdeményezés kötelező napirendre tűzése feltételei megállapításánál az Ötv.-ben meghatározott keretek között nem a választópolgárok számát, hanem a figyelembe vehető választópolgárok arányát határozza meg.

Az Ötv. idézett rendelkezései is a választópolgárok százalékban kifejezett arányához fűznek joghatást. Önkormányzati rendeletben - a rendelet normatív tartalmánál fogva - a helyi népszavazás kitűzése és népi kezdeményezés tárgyalása vonatkozásában a döntés kiváltásához szükséges jogosulti kör az érintett választópolgárok százalékos arányában határozható meg. A település lakossága, az összes választópolgárok száma ugyanis állandóan változik. A választópolgárok bizonyos százaléka (aránya) pedig a helyi népszavazás kezdeményezése, illetve a népi kezdeményezés indítványozása esetén az adott időpontban mindig pontosan meghatározott választópolgári létszámot jelent.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 5. § (1) és (2) bekezdése, valamint a 10. § (2) és (3) bekezdése megsemmisítésére irányuló kezdeményezést a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró