914/B/2000. AB határozat
önkormányzati rendelet törvényellenességének és alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének és alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros XVII. Kerület Önkormányzatának az önkormányzat által megvalósuló út- és közműépítési beruházásokhoz történő lakossági hozzájárulásról szóló, a 36/2001. (V. 23.) számú rendeletével módosított 33/2000. (V. 29.) számú rendelete 1. § (1) bekezdése törvényellenességének és alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó kérte a Budapest XVII. Kerület Önkormányzatának az önkormányzat által megvalósuló út- és közműépítési beruházásokhoz történő lakossági hozzájárulásról szóló 33/2000. (V. 29.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 1. § első mondatának a megsemmisítését az Alkotmánybíróságtól, mivel véleménye szerint az sérti a Magyar Köztársaság Alkotmánya 44/A. § (2) bekezdését, ellentétes ugyanis magasabb szintű jogszabállyal. Az indítványozó álláspontja szerint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) módosított - 2000. március 1. napjától hatályos - 28. § (2) bekezdése visszautal az (1) bekezdésre. Ebből következően az indítványozó álláspontja szerint a közútépítés, illetve a közműépítés költségeinek részben vagy egészben az ingatlantulajdonosokra hárítása is csak az (1) bekezdés szerinti - tehát az újonnan beépítésre szánt, illetve a rehabilitációra kijelölt területen - önkormányzati beruházásban megépülő közutak, illetve közművek vonatkozásában lehetséges. Ezzel szemben az Ör. támadott rendelkezése - az indítványozó által törvénysértőnek tekintett módon - a kerület egész területén valamennyi olyan közút- és közműépítés esetében kivetni rendeli az ingatlantulajdonosok hozzájárulását, amely az önkormányzat beruházásában valósul meg.
Jelzi az indítványozó, hogy tovább bonyolítja a helyzetet az Ör. preambuluma, amely a felhatalmazást adó jogszabályok között szerepelteti a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 31. § (2) bekezdését. Ennek végrehajtására ugyanis az önkormányzat a ma is hatályos 16/1996. (IV. 19.) számú rendeletét alkotta meg, amely ellentétes az Ör. rendelkezésével.
Az indítványozó újabb beadványában tájékoztatást adott arról, hogy a képviselő-testület a 36/2001. (V. 23.) számú rendeletével számos ponton módosította az Ör.-t, változott a rendelkezések számozása, kiterjed a járda építésére is, nem változott viszont a támadott rendelkezés "alapkonstrukciója", ezért az Ör. hatályos 1. § (1) bekezdés alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését kérte.
II.
Az indítvány elbírálásánál alapul szolgáló jogszabályok a következők.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."
"44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, (.....)
(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban-Otv.):
"1. § (1) A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el.
(2) A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak.
(3) A helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybíróság, illetve bíróság és kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül.
(4) A helyi önkormányzat - a választott helyi képviselő-testület által vagy a helyi népszavazás döntésével - önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért. Az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását.
(5) Törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról."
"8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz-elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el."
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
3. Az Ét. vonatkozó rendelkezései:
"28. § (1) A helyi építési szabályzatban, illetőleg a szabályozási tervben a területre előírt kiszolgáló utakat és a közműveket az újonnan beépítésre szánt, illetve a rehabilitációra kijelölt területeken legkésőbb az általuk kiszolgált építmények használatbavételéig meg kell valósítani. E kötelezettség teljesítése, ha jogszabály vagy megállapodás arra mást nem kötelez, a települési - a fővárosban megosztott feladatkörüknek megfelelően a fővárosi, illetve a fővárosi kerületi - önkormányzat feladata.
(2) Ha a helyi közutat, illetőleg közművet a települési önkormányzat létesíti, annak költségét részben vagy egészben az érintett ingatlanok tulajdonosaira háríthatja. A hozzájárulás mértékét és arányát az érintett ingatlanok tekintetében a települési önkormányzat rendelettel szabályozza.
(3) A fővárosban a (2) bekezdésben említett szabályozásra - megosztott hatáskörüknek megfelelően - a fővárosi, illetve a fővárosi kerületi önkormányzat rendelkezik hatáskörrel. A hozzájárulás olyan arányban illeti meg a fővárosi és a kerületi önkormányzatot, amilyen arányban a helyi közút kialakításával kapcsolatos költségeket viselték."
4. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kt.): "31. § (1) A közút használatában érdekelt természetes és jogi személyek jogi személyiség nélküli gazdasági társaságok, valamint a helyi önkormányzat az 'alapvetően helyi lakossági érdeket szolgáló közút építésére (földút szilárd burkolattal való ellátására) együttműködhetnek. Az együttműködés (a továbbiakban: útépítési együttműködés) formáját a résztvevők maguk határozzák meg.
(2) A helyi önkormányzat - ha az útépítési együttműködésben az érdekeltek több mint kétharmada részt vesz - az abban részt nem vevő, de a közút használatában érdekelt természetes és jogi személyt, jogi személyiség nélküli gazdasági társasagot a résztvevők által vállalt anyagi hozzájárulás mértékéig - a rendeletében meghatározott módon - útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezheti.
5. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"1. § (1) E rendelet hatálya a Budapest Főváros XVII. Kerület Önkormányzata illetékességi területén - a Budapest Főváros XVII. Kerület Önkormányzata tulajdonában lévő ingatlanok kivételével - az önkormányzati beruházásban megvalósult és megvalósuló út-, járda- és közműépítéssel közvetlenül érintett ingatlanokra illetőleg azok tulajdonosaira terjed ki.
(2) A rendelet alkalmazása szempontjából önkormányzati beruházásnak számít a teljes egeszében vagy részben az Önkormányzat mindenkori költségvetéséből finanszírozott beruházás, illetőleg minden olyan, út-, járda- és közműépítés, amelyben az Önkormányzat szerződő fél."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör.-t módosító 36/2001 (V. 23.) számú önkormányzati rendelet módosította az Ör. preambulumát is, a felhatalmazást adó jogszabályokra való hivatkozásoknál a "valamint a közúti közlekedésről szóló, többször módosított 1988. évi I. tv. 31. § (2) bekezdésében" szövegrész hatályát vesztette, s ezzel az indítvány erre irányuló része okafogyottá vált
Az utak és a közművek kiépítése az érintett ingatlanok tulajdonosainak alapvető érdeke, ugyanakkor a települési önkormányzat feladata is. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzatok általános feladatai között külön kiemeli a településfejlesztést, a helyi közutak és közterületek fenntartását, a vízrendezést és a csapadékvíz elvezetését, a csatomázást. Az Ötv. 8. (2) bekezdése hangsúlyozza, hogy az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. Az Ötv. 1. § (5) alapján törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. Az Ötv. 8. § (3) bekezdése szerint törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak.
Az Ét. 28. § (1) bekezdése arra kötelezi a települési önkormányzatot, hogy a helyi építési szabályzatban, illetőleg a szabályozási tervben a területre előírt kiszolgáló utakat és a közműveket az újonnan beépítésre szánt, illetve a rehabilitációra kijelölt területeken legkésőbb az általuk kiszolgált építmények használatbavételéig meg kell valósítania. Az Ét. 28. § (2) bekezdése azonban önmagában is megáll, általános rendelkezést tartalmaz mindazon esetekre, amikor az önkormányzat létesíti a helyi közutat, illetőleg közművet. A (2) bekezdésben nincs olyan visszautalás, hogy a költségek részben vagy egészben történő áthárítására csak az (1) bekezdésben meghatározott (helyi építési szabályzatban, illetőleg a szabályozási tervben előírt, továbbá a rehabilitációra kijelölt) területen megvalósuló út- és közműépítés esetén van lehetőség. Az (1) bekezdés lényege, hogy az ott megjelölt területen, az építési szabályzatban, illetőleg a szabályozási tervben a területre előírt kiszolgáló utakat és közműveket az általuk kiszolgált építmények használatbavételéig meg kell valósítani. Ez a kötelezettség a települési (a fővárosban a feladatkörük szerint a fővárosi, illetve a fővárosi kerületi) önkormányzatot terheli.
Az Ét.-ben szabályozott megoldás mellett egyidejűleg hatályos a Kt., annak 31. §-a. A Kt.-ban kialakított törvényi megoldás az útépítési együttműködést szabályozza: az érdekeltek a közút építésére együttműködhetnek, az együttműködés formáját maguk határozzák meg. A (2) bekezdés szerint, ha az útépítési együttműködésben az érdekeltek több mint kétharmada részt vesz, a helyi önkormányzat az együttműködésben részt nem vevő, de a közút használatában érdekelt természetes és jogi személyt, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságot a résztvevők által vállalt anyagi hozzájárulás mértékéig útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezheti. A közút megépítése ugyanis az együttműködésben részt nem vevő érintett ingatlanok tulajdonosainak is érdeke (a közút használatától el nem zárhatók), ez növeli az ingatlanjaik értékét.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány azért megalapozatlan, mert az a vonatkozó törvényi rendelkezések téves értelmezésén alapul. A közutak, közművek létesítése, fenntartása olyan helyi közügy, amelynek megoldására részben törvény kötelezi a települési önkormányzatokat, részben a települési önkormányzatok a lakossági igények és a saját, valamint a lakosság anyagi teherbírása szerint vállalják a megvalósítást. A lakossági érdekeltségi hozzájárulás önkormányzati rendeletben történő megállapítására törvényi felhatalmazása van a települési önkormányzatoknak.
Közút építése esetén a két jogintézmény egymás mellett él, egymással nem ellentétes, a gyakorlati megoldásban választási lehetőséget nyújt a települési önkormányzatoknak, illetve az érintett ingatlanok tulajdonosainak. Az Ét. 28. § (2) bekezdése általános felhatalmazást ad a települési önkormányzatoknak, nem szűkíti a költségek részben vagy egészben történő áthárításának a lehetőségét az (1) bekezdés szerinti területekre. A fentiek alapján az Ör. támadott rendelkezése nem ellentétes az Et. és a Kt. rendelkezéseivel, ezért az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet nem állapított meg, elutasította az indítványt.
Budapest, 2001. október 16.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró