BH 2017.12.421 Nem lehet egyértelmű az a népszavazásra feltett kérdés, melynek teljes körű, érdemi következményeit a választópolgár nem láthatja át [2013. évi CCXXXVIII. tv. (Nsztv.) 9. § (1) bek., Alaptörvény 8. cikk (1) bek.].

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője (a továbbiakban: kérelmező) 2015. december 21-én aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából, melyen a következő kérdés szerepelt:

"Egyetért Ön azzal, hogy összeférhetetlenség miatt ne vehessen részt közbeszerzési eljárásban ajánlattevőként, részvételre jelentkezőként, alvállalkozóként, vagy az alkalmasság igazolásában részt vevő szervezetként a miniszterelnök Ptk. 8:1 § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozója tulajdonában álló szervezet?"

[2] Az NVB 3/2016. számú határozatával az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta. Indokolásában utalt az Nsztv. 11. §-ára, mely szerint az NVB a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait, mely szerint - egyebek mellett - nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Elöljáróban hangsúlyozta a határozat, hogy az NVB tekintettel volt arra, hogy a kezdeményezés tárgya a közvéleményt foglalkoztató téma, az a közpénzek hatékony felhasználásának átláthatósága, transzparenciája, nyilvános ellenőrizhetőségének biztosítása és a közbeszerzések során a tisztességes verseny feltételeinek megteremtése érdekében fogalmazódott meg. Fontos azonban, hogy egy népszavazási kérdés mindamellett, hogy tárgyában illeszkedik a népszavazás intézményének rendeltetésébe, minden esetben feleljen meg az Alaptörvény és az Nsztv. rendelkezéseinek is ahhoz, hogy hitelesítésre alkalmas legyen.

[3] Az NVB megállapította, hogy a kérelmező által benyújtott népszavazási kezdeményezés a miniszterelnök hozzátartozói tulajdonában álló szervezetek közbeszerzési eljárásokban történő részvételét kívánja korlátozni oly módon, hogy a nevezett szervezeteket teljeskörűen kizárná a közbeszerzési eljárásokban való részvételből. A határozat felhívta az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdését, a XII. cikk (1) bekezdését, az I. cikk (3) bekezdését, utalva a vállalkozás szabadságára, továbbá rögzítette, hogy alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Idézett az Alkotmánybíróság 20/2014. (VII. 3.) AB határozatából, mely szerint egyebek közt a vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.

[4] Idézte továbbá a határozat a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozó definícióját, valamint a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) összeférhetetlenséget szabályozó 2015. október 2-án hatályos 25. § (4) bekezdés b) pontjának szövegét, mely utóbbi szerint több közjogi személy mellett a miniszterelnök, vagy a Ptk.-ban foglalt hozzátartozója tulajdonában álló szervezet közbeszerzésben való részvétele minősül összeférhetetlennek, a nyilvánosan működő részvénytársaság kivételével. Ehhez képest az NVB határozata meghozatala időpontjában hatályos szabályozás szerint nem vehet részt összeférhetetlenség okán közbeszerzési eljárásban a nyilvánosan működő részvénytársaság kivételével a Kormány tagja tulajdonában, vagy e személlyel közös háztartásban élő hozzátartozója tulajdonában álló szervezet. A határozat szerint a kérelmező a népszavazásra feltenni kívánt kérdéssel látszólag a törvény 2015. október 2-án hatályos szövegének újbóli alkalmazására tesz javaslatot annyi különbséggel, hogy abban nem szerepel a nyilvánosan működő részvénytársaság mint kivétel. A kérdés szövegének értelmezése alapján tehát egy eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés által megalkotandó törvény adott esetben a nyilvánosan működő részvénytársaságban akár egy darab részvénnyel rendelkező részvényes okán, vagyis az érdemi döntéshozatalt nem befolyásoló minimális szintű részesedés esetén is az érintett részvénytársaságot teljeskörűen kizárná a közbeszerzésekből, amely korlátozásra alkotmányos indok nem áll fenn, és noha a kérdésben szereplő korlátozás látszólag csak a miniszterelnök Ptk.-ban megjelölt hozzátartozójára irányul, valójában mindazon személyeket érintené, akik olyan gazdasági társaság tagjai, melyben a hozzátartozó is tag.

[5] A határozat szerint az a széles körű korlátozás, amely nincs tekintettel sem a gazdasági társasági formára, sem az érintett széles alanyi körre, sérti az érintetteket megillető, az Alaptörvényben biztosított vállalkozáshoz való jogot, illetve az Alaptörvény azon rendelkezését, mely szerint Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a szabad vállalkozáson alapszik. Így tehát a kérdés alapján az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott vállalkozáshoz való jog, mint alapjog lényeges tartalmát sértő, vagy korlátozó jogalkotási kötelezettség keletkezne. Lehetetlenné válna jogalanyok számára a vállalkozóvá válás, a vállalkozáshoz való jog gyakorlása.

[6] A határozat utalt még a Kúria Knk.IV.37.416/2015/2. számú végzésére is, amely az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés és a 8. cikk (3) bekezdés a) pont összekapcsolódását taglalja.

[7] Végezetül azzal érvelt, hogy a kérdés indokolható ok nélkül tesz különbséget a miniszterelnök, továbbá a Kbt. 25. § (4) bekezdésben felsorolt többi közjogi tisztséget betöltő személy, illetve e személyeknek a Ptk. szerinti hozzátartozója között, azaz nem derül ki a rendszer megbontásának indoka. Az, hogy a kérdés kizárólag a miniszterelnök hozzátartozója tekintetében kíván szigorúbb szabályozást előírni, felveti az önkényes, alkotmányos indok nélküli különbségtételt a Kbt.-ben megjelölt személyek között. Ezért a kezdeményezésben szereplő kérdésről nem lehet országos népszavazást tartani, az olyan alapjog korlátozást érint, amely alapján az Alaptörvény módosítása válna szükségessé, ami az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése a) pontja szerinti tiltott tárgykört érint.

A felülvizsgálati kérelem

[8] A határozattal szemben a kérelmező terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet. Mindenekelőtt rögzítette, hogy a kérdés nem sérti az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdését, ugyanis azon alanyi jogok nem alapulhatnak, az államcélként értelmezendő. Idézett a gazdasági államcélokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság utóbb meg is erősített 21/1994. (IV. 16.) AB határozatából, amelyre tekintettel - egyebek mellett - az állapítható meg, hogy a piacgazdasághoz senkinek sincs joga, vagyis nem minősíthető alapjogként, a piacgazdaság sérelmére hivatkozva semmilyen alapjog sérelmének alkotmányellenessége nem dönthető el. Mivel az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdéséből nem következnek alanyi jogok, így a népszavazás nyomán alkotandó jogszabály sem kerülhet ezzel ellentétbe. Az egyes közhatalmat gyakorló személyek és hozzátartozóik tulajdonában álló vállalkozások kizárása a közbeszerzési eljárásból értelemszerűen nem zárja ki fogalmilag és nyilvánvalóan a piacgazdaság, az értékteremtő munka, vagy a vállalkozás szabadságának érvényesülését, így az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésével, mint államcéllal nem lenne ellentétes. Nem is irányul a kérdés az M) cikk (1) bekezdés módosítására, tehát nem tartozik tiltott tárgykörbe.