20/1995. (III. 28.) AB határozat

Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlése által a lakások és helyiségek bérletéről alkotott 11/1994. (V. 2.) rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlése által a lakások és helyiségek bérletéről alkotott 11/1994. (V. 2.) rendelet 32. § (6) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. Az önkormányzati rendelet megsemmisített rendelkezése a határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele napján veszti hatályát.

Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) felhatalmazása alapján Nagykanizsa Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése megalkotta az önkormányzati tulajdonban álló lakások és helyiségek bérletéről szóló 11/1994. (V. 2.) rendeletét (a továbbiakban: Ör.).

Az indítvány az Ör. 36. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kéri. Az Ör. vitatott szabálya úgy rendelkezik, hogy a helyiség bérleti jogának átruházásához, illetőleg cseréjéhez előírt hozzájárulás megadását a bérbeadó közérdekből, településrendezési és fejlesztési, egészségvédelmi stb. okból megtagadhatja. Indítványozó jogi álláspontja szerint ez a rendelkezés az Alkotmány 9. § (1) és (2) bekezdésében megfogalmazott, a piacgazdaság és a vállalkozás szabadságára vonatkozó alkotmányos elvekkel ellentétes és a szerződési szabadság korlátozását eredményezi. A jogbiztonsághoz fűződő állampolgári érdekkel ellentétben konkrét szabályozás hiányában teljes szabadságot ad a képviselő-testületnek abban a kérdésben, hogy a helyiség bérleti jogának átruházásához vagy elcseréléséhez hozzájárulását megtagadja, és ezzel a bérlő számára az Ltv. 42. §-ában biztosított jog gyakorlását megakadályozza.

Az indítványozó azt is kéri, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy a közgyűlés nem tett eleget az Ltv. 42. § (2) bekezdésében előírt jogalkotási kötelezettségének, és kötelezze jogalkotói feladatának teljesítésére. Az Ltv. 42. § (2) bekezdése ugyanis kimondja, hogy önkormányzati helyiség esetén a hozzájárulás feltételeit önkormányzati rendeletben kell meghatározni. Az Ör. a hozzájárulás feltételeit nem, csak a hozzájárulás megtagadásának feltételeit szabályozza, ez ellentétes az Ltv. rendelkezésével, és ezért nem tekinthető az Ltv.-ben előírt jogalkotói feladat teljesítésének. Az önkormányzatnak ez a mulasztása sérti a bérlők jogbiztonsághoz fűződő érdekét, törvényben biztosított jog gyakorlását akadályozza, valamint sérti az előzőekben megjelölt alkotmányos elveket.

II.

Az indítvány részben alapos.

1. Az Ltv. 42. § (1) bekezdése lehetőséget ad a helyiségek bérleti jogának átruházására, cseréjére, kimondja, hogy a bérlő a helyiség bérleti jogát a bérbeadó hozzájárulásával másra átruházhatja vagy elcserélheti. A (2) bekezdés úgy rendelkezik, hogy az önkormányzat tulajdonában álló helyiség esetén a hozzájárulás feltételeit önkormányzati rendeletben kell meghatározni. Egyúttal kimondja azt is, hogy a hozzájárulás nem tagadható meg akkor, ha a cserélő fél az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételeket vállalja.

Az Ltv. e rendelkezése önkormányzati tulajdonú helyiségek esetén azt a többletkötelezettséget írja elő az önkormányzat, mint tulajdonos számára, hogy rendeletében normatív és előre kiszámítható módon határozza meg azokat a feltételeket, amelyek fennállása esetén hozzá fog járulni a helyiség bérleti jogának átruházásához, cseréjéhez. Az Ltv. e szabálya alapján a helyiségek cseréje esetén a szerződő feleknek alanyi joguk van arra, hogy az önkormányzat a cseréhez hozzájárulását megadja, ha a cserélő fél az önkormányzat rendeletében előírt feltételeket vállalja. Ebből következően az önkormányzatnak úgy kell meghatároznia rendeletében a cseréhez való hozzájárulás feltételeit, hogy azok a rendelet szabályai alapján egyértelműen megállapíthatóak legyenek, hogy a cserélő fél számára a rendeletből és ne az önkormányzat egyedi döntéséből származzanak azok a kötelezettségek, amelyeket a hozzájárulás megszerzése érdekében vállalnia kell.

Az Ör. 32. §-a az önkormányzati tulajdonban álló helyiségek bérleti jogának átruházásáról a következőképpen rendelkezik:

"(1) A bérlő a helyiség bérleti jogát - határozatlan időre szóló bérleti szerződés esetében - a bérbeadó hozzájárulásával másra átruházhatja, illetve elcserélheti.

(2) A bérlő a helyiség átruházására szóló megállapodását annak megkötésétől számított 15 napon belül köteles a bérbeadónak a hozzájárulás megadása érdekében megküldeni.

(3) A megállapodásnak tartalmaznia kell:

a) a helyiség fekvését (település, utca, házszám);

b) a helyiség alapterületét és az addig fizetett bérleti díj összegét;

c) az átvevő által folytatni kívánt tevékenység meghatározását;

d) az átvevő nyilatkozatát arról, hogy a bérbeadó által a helyiséghasználat értékéhez igazodó újonnan közölt bér megfizetését vállalja.

(4) A bérbeadó a hozzájárulás megadását köteles megtagadni, ha az átvevő

a) az általa gyakorolni kívánt tevékenységhez szükséges engedéllyel nem rendelkezik;

b) tevékenysége külön jogszabály rendelkezésébe ütközik;

c) ha az újonnan közölt bér megfizetését nem vállalja.

(5) Meg kell tagadni a hozzájárulást akkor is, ha a bérlőnek vagy az átvevőnek bérhátraléka van.

(6) A bérbeadó a hozzájárulás megadását közérdekből, településrendezési és -fejlesztési, egészségvédelmi stb. okból megtagadhatja."

Az Ör. e szabályainak és az Ltv. idézett rendelkezéseinek az összevetése alapján megállapítható, hogy az Ör. szabályozása nem felel meg az Ltv. 42. § (2) bekezdése által a hozzájárulás feltételeinek meghatározása tekintetében támasztott követelményeknek. A 32. § (6) bekezdése példálózóan és határozatlan jogfogalmak alkalmazásával határozza meg a hozzájárulás megtagadására okot adó feltételeket, s ezzel a szabályozási móddal a hozzájárulás tárgyában dönteni jogosult önkormányzati szerv belátására bízza, hogy megadja vagy megtagadja a hozzájárulást.

A helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörét az Alkotmány 44/A. §-a, valamint az Ötv. 16. §-a szabályozza.

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése kimondja, hogy a helyi képviselő-testület feladatkörében alkothat rendeletet, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.

Az Ötv. 16. §-a alapján a helyi önkormányzat rendeletet alkot törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, valamint törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására. Amikor a nagykanizsai közgyűlés az Ör.-ben megállapította a helyiségek bérletére vonatkozó szabályokat ez utóbbi körben, törvényi felhatalmazás alapján, annak végrehajtására alkotott rendeletet. Ha az önkormányzat törvényi felhatalmazás alapján alkot rendeletet a törvényi felhatalmazás köti az önkormányzatot, azaz csak a felhatalmazás keretei között illeti meg a szabályozás joga. Az Ltv. idézett, felhatalmazást adó szabályai alapján az önkormányzat, mint tulajdonos nagyfokú döntési szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy rendeletében milyen követelményeket határoz meg a hozzájárulás megadásának jogszabályi feltételeként, de a feltételeket oly módon kell meghatároznia, hogy a bérbeadói hozzájárulás feltételei egyértelműek, a jogalanyok számára előreláthatóak, kiszámíthatóak legyenek, illetőleg a helyiségek cseréje esetén a törvényben biztosított alanyi jog érvényesíthető legyen. Megállapítható, hogy az Ör. - azzal, hogy 32. § (6) bekezdése úgy határozza meg a hozzájárulás megtagadásának lehetőségét, hogy azzal széles, diszkrecionális mérlegelési jogkört biztosít a hozzájárulás megadására jogosult önkormányzati szerv számára - nem felel meg a hozzájárulás feltételeinek rendeleti szabályozásával szemben az Ltv. 42. § (2) bekezdése által támasztott követelményeknek.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 32. § (6) bekezdése - mivel ellentétes az Ltv. 42. (2) bekezdésében foglaltakkal - az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik, ezért az Ör.-nek ezt a rendelkezését megsemmisítette.

A bérbeadói hozzájárulás Ör.-ben foglalt szabályozása és az Alkotmány 9. § (1)-(2) bekezdésében szabályozott piacgazdaság elve, valamint a vállalkozás szabadsága között alkotmányossági szempontból értékelhető összefüggés nincs, ezért a vitatott rendelkezés alkotmányellenessége az Alkotmány e rendelkezéseinek sérelme címén nem állapítható meg.

2. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának feltételeit az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: ABtv.) 49. §-a szabályozza. Eszerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának akkor van helye, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. E feltételek az eljárás tárgyát képező ügyben nem állnak fenn. A nagykanizsai képviselő-testület nem követett el jogalkotói mulasztást. Ugyanis a hozzájárulás feltételeinek pozitív meghatározásával egyenrangú szabályozási mód lehet az is, ha a jogszabály a hozzájárulás megtagadásának feltételeit szabályozza. Az önkormányzat az Ltv. 42. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazásból származó jogalkotási feladatát teljesítette, amikor az Ör. 32. §-ában, a megtagadási okok meghatározásával szabályozta a hozzájárulás feltételeit, azonban e jogalkotói feladatának az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütköző módon tett eleget. A szabályozás alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság megszüntette azzal, hogy az Ör. 32. § (6) bekezdését megsemmisítette. Az ABtv. 49. §-a alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására nincs mód. Ezért az Alkotmánybíróság az erre irányuló indítványt elutasította.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró