723/B/1998. AB határozat

jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezés és indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezés és indítvány alapján meghozta az alábbi

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a mezőgazdasági és élelmiszer-ipari exporttámogatásról szóló 38/1996. (XII. 29.) FM- PM-IKIM együttes rendelet 9. § (1) bekezdése alkotmányellenes volt.

2. Az Alkotmánybíróság a mezőgazdasági és élelmiszer-ipari exporttámogatásról szóló 38/1996. (XII. 29.) FM-PM-IKIM együttes rendelet 8. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló kérelmet elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság elutasítja az annak megállapítására irányuló kérelmet is, amely szerint a 38/1996. (XII. 29.) FM-PM-IKIM együttes rendelet a Zalaegerszegi Városi Bíróság előtt folyamatban lévő 7.Kp.21.822/1998/2. számú ügyben nem alkalmazható.

INDOKOLÁS

Az Alkotmánybírósághoz a mezőgazdasági és élelmiszer-ipari exporttámogatásról szóló 38/1996. (XII. 29.) FM-PM-IKIM együttes rendelet (a továbbiakban: Egyr.) 8. § (6) bekezdésének és 9. § (1) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatára két indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette.

1. Az egyik - baromfifeldolgozással és élelmiszerek exportjával foglalkozó - indítványozó az Egyr. hatályba léptető rendelkezésének alkotmányosságát az alábbi tényállás alapján vitatja. Az indítványozó 1996. év végén exporttevékenységét az akkor hatályos - a jelen ügyben vizsgált jogszabályt megelőző - 45/1995. (XII. 29.) FM-PM-IKIM együttes rendelet alapján folytatta. Az év utolsó szállítmányát 1996. december 28-án indította el, a vámokmányokat az előírásoknak megfelelően kitöltötte, és a vámhivatal által ellenőriztette. A határátkelőnél kialakult torlódás miatt a szállítmány csak 1997. január l-jén hagyta el az országot. A szállítmány elindítása után, 1996. december 29-én hirdették ki, és 1997. január 1-jén lépett hatályba az exporttámogatás új szabályait tartalmazó Egyr., amelynek hatályba léptető szakasza szerint rendelkezéseit a hatálybalépést követő kiléptetés esetén kell alkalmazni. Az Egyr. az exporttámogatásra való jogosultság feltételeként kimondta, hogy a mellékletében szereplő sorszámot kötelezően fel kell tüntetni az Egységes Vámárunyilatkozat 33. rovat legutolsó (ötödik) mezőjében. Az Egyr. szerint e sorszám feltüntetésének elmulasztása esetén az exporttámogatás abban az esetben sem igényelhető, ha az igénybevétel egyéb feltételei egyébként teljesültek. Az indítványozó véleménye szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményét és az ehhez kapcsolódó, a jogszabály alkalmazására történő kellő felkészülési idő biztosításának törvényi előírását sérti az Egyr. hatályba léptető rendelkezése. Az indítványozó ügyében az Egyr. kihirdetése és hatálybalépése közötti időszakban a szállítmány a határátkelőnél várakozott, a szállítást végző fuvarozó - fejti ki az indítványozó - a kitöltött és a vámhivatal által ellenőrzött okmányokba már nem javíthat bele. A sorszám feltüntetésének - fenti tényállás alapján történő - elmaradása miatt a szállítmány után járó 9 212 000 Ft exporttámogatást az APEH megyei igazgatósága az indítványozótól megvonta. Az indítványozó összegzésként megállapítja, hogy "az általunk panaszolt esetben igen könnyen belátható, hogy a jogszabály alkalmazására nem biztosított kellő időt a jogalkotó, pedig a jogszabály alkalmazásának elmulasztásához igen komoly joghátrányokat is fűzött", ezért kéri az alkotmányellenesség megállapítását.

2. Az Egyr.-nek a hatályba léptető és azon rendelkezésével kapcsolatban, amely a Vámárunyilatkozatban a sorszám feltüntetését kötelezővé teszi, indítványt terjesztett elő a Zalaegerszegi Városi Bíróság is, s egyben a per tárgyalását az Alkotmánybíróság döntéséig felfüggesztette. Ennek az ügynek az alapjául szolgáló tényállás szerint az adóhatóság az élőállat-exporttal foglalkozó felperesnél az exporttámogatás tekintetében adóellenőrzést végzett, s megállapította, hogy az 1997. január-március hónapokban az előírt sorszámot nem tüntette fel, ezért az exporttámogatás nem vehető igénybe. Az első fokú adóhatóság e három hónapra adóhiányt állapított meg, adóbírságot szabott ki, és késedelmi pótlékot számított fel. A másodfokú adóhatóság - fellebbezés folytán - az adóbírság teljes összegét törölte, egyebekben az első fokú határozatot helybenhagyta. Az adóhatósági határozatok ellen a felperes bírósághoz fordult. A felperes keresetét arra alapozta, hogy bár az Egyr. kötelezően előírja a Vámárunyilatkozat 33. rovat legutolsó (ötödik) mezőjében a sorszám feltüntetését, viszont ugyanezen ötödik mező tekintetében a vámtörvény részletes szabályairól rendelkező 10/1996. (III. 25.) PM rendelet úgy rendelkezik, hogy azt üresen kell hagyni. A felperes a két azonos szintű jogszabály kollíziója alapján keresetében az adóhatósági határozatok megváltoztatását és az összegszerű megállapítások törlését kérte a bíróságtól.

Az ügyben eljáró bíróság a per tárgyalását felfüggesztette, és az Alkotmánybírósághoz fordult annak megállapítása érdekében, hogy a jogalkotó az Egyr. hatálybalépésekor biztosította-e az új rendelkezések alkalmazásához szükséges felkészülési időt, illetve kérelmet fogalmazott meg annak eldöntése iránt, hogy az alkotmányellenesség folytán az Egyr. rendelkezései az előtte lévő ügyben alkalmazhatók-e. A bíróság a felfüggesztő végzés indokolásában kifejti, hogy más ügyből származó hivatalos tudomása szerint az Egyr.-t tartalmazó Magyar Közlöny 1997. január 8-án érkezett meg a megrendelőkhöz. A kezdeményező álláspontja szerint a kihirdetés és a hatálybalépés közötti rövid idő sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő jogbiztonságot, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (3) bekezdésébe foglalt - a jogszabály alkalmazásának felkészüléséhez szükséges kellő idő - követelményét.

3. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Egyr.-t hatályon kívül helyezte a mezőgazdasági és élelmiszer-ipari exporttámogatás igénybevételének eljárási rendjéről szóló 110/1997. (XII. 30.) FM rendelet. Az Alkotmánybíróság a róla szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) alapján főszabályként csak a hatályos jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja. Ez alól a konkrét normakontroll két esete kivétel: egyrészt ha az eljáró bíró az előtte lévő ügy elbírálása során észleli a jogszabály alkotmányellenességet, és az Abtv. 38. §-a alapján kezdeményezi az Alkotmánybíróság eljárását, másrészt az Abtv. 48. § szerinti alkotmányjogi panasz hatáskörben.

Jelen ügyben a már hatályát vesztett jogszabály alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmánybíróság az Abtv. 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés alapján folytatta le.

II.

1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezése szerint:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

2. A Jat. - jelen ügyben irányadó rendelkezése - értelmében:

"12. § (3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre."

3. Az Egyr. vizsgálni kért rendelkezései a következőket tartalmazzák:

"8. § (6) Az e rendelet mellékleteiben szereplő termékek exportjánál az Egységes Vámárunyilatkozat 33. rovat legutolsó (ötödik) mezőjében (KTJ-szám helye) kötelezően fel kell tüntetni a mellékletekben az adott termék vámtarifaszáma előtt szereplő sorszámot. A sorszám feltüntetésének elmulasztása esetén az exporttámogatás abban az esetben sem igényelhető, ha az igénybevétel egyéb feltételei egyébként teljesültek.

9. § (1) A rendelet 1997. január l-jén lép hatályba azzal, hogy rendelkezéseit a hatálybalépést követő kiléptetés esetén kell alkalmazni."

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta.

1. Az Alkotmánybíróság több esetben vizsgált olyan alkotmányossági problémát, amely az adott jogszabályok kihirdetésével és hatályba léptetésével kapcsolatos. Az Alkotmánybíróság már működésének kezdetén elvi éllel mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése érdekében elengedhetetlen, hogy a jogszabályok kihirdetése összhangban legyen a jogalkotási törvényben megállapított előírásokkal. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170., 173.] Az Alkotmánybíróság a jogállamiság megvalósulása fontos követelményének tekintette, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó rendelkezéseket, és módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131., 132.], ezért a Jat. 12. § (3) bekezdésébe foglalt azon szabályt, hogy "a jogszabály hatályba lépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre" a jogállamiság alkotmányos tételén keresztül részesítette alkotmányos védelemben. Az Alkotmánybíróság a jogszabályok kihirdetésével és hatálybaléptetésével kapcsolatos álláspontját a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatban (ABH 1992, 155.) foglalta össze. E határozat szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon

a) a jogszabály szövegének megszerzésére (akár úgy, hogy az érintett előfizet a hivatalos lapra, akár úgy, hogy annak egyes számait a szükséghez képest megvásárolja) és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetében az illetékes hatóságtól történő felvilágosításkérést is);

b) a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ideértve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabály-értelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, űrlapok beszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást);

c) a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez, ...az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz. (ABH 1992, 157.)

Ugyanakkor mind ez a határozat, mind a korábbi alkotmánybírósági döntések hangsúlyozták, hogy az Alkotmánybíróság nem vállalhatja át azt a kizárólag jogalkotói felelősséget, hogy a konkrét jogszabályra nézve vizsgálja, mennyi idő lett volna szükséges és megfelelő a felkészüléshez (ABH 1992, 160.), illetve az Alkotmánybíróság utalt arra is, hogy alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat ABH 1992, 45., 47.]

2. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben úgy ítélte meg, hogy az Egyr. hatályba léptető 9. § (1) bekezdése alkotmányellenes volt, az Egyr. 8. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló kérelmet viszont elutasította.

Az Egyr. 8. § (6) bekezdése - e rendelet mellékleteiben megtalálható - az adott termék vámtarifaszáma előtt szereplő sorszám feltüntetését teszi kötelezővé az Egységes Vámárunyilatkozat 33. rovat legutolsó, ötödik mezőjében azzal, hogy a sorszám feltüntetésének elmulasztása esetén exporttámogatás semmiképpen nem igényelhető. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint e rendelkezés alkotmányossági szempontból nem kifogásolható. Az Alkotmánybíróság több ízben kifejtette, hogy a jogalkotó a kedvezmények, mentességek, támogatások feltételei meghatározásánál nagyfokú önállósággal járhat el (pl. 1268/B/1990. AB határozat ABH 1991, 766.). Ebbe természetesen beleértendő ezen támogatások alaki feltételeinek jogszabályi meghatározása, valamint az is, hogy alaki hiányosság miatt az adott támogatás nem vehető igénybe, a kedvezmény nem jár stb. (akkor sem, ha a jogosultság egyéb feltételei fennállnak). A jogalkotó említett nagyfokú szabadsága e tekintetben is fennáll.

Az Egyr. 8. § (6) bekezdésébe foglalt kötelező feltétel (mint minden más jogszabályi előírás) ugyanakkor csak úgy tud érvényesülni ha az érintett jogalanyoknak módjuk van annak megismerésére. A mezőgazdasági és élelmiszer-ipari exporttámogatás Egyr.-t megelőző szabályai ezen sorszám feltüntetése tekintetében hasonló rendelkezést nem tartalmaztak, ezt a feltételt, és egyben termékekként a feltüntetendő sorszámokat is, az Egyr. határozta meg. Az Egyr. 1996. december 29-én került kihirdetésre, a 9. § (1) bekezdés szerint a rendelet úgy lépett hatályba 1997. január l-jén, hogy rendelkezéseit a hatálybalépést követő kiléptetés esetén már alkalmazni kellett. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a rendelet alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő ez esetben nem biztosított. A jogszabályt tartalmazó Magyar Közlönyhöz való hozzáférés, a jogszabály rendelkezéseinek megismerése, a korábban már elkészített Egységes Vámárunyilatkozat kiegészítése, illetve a már elindított szállítmány határátkelőhöz érkezése és az átkelés sokszor bizonytalan körülményei olyan időszükségletet kívánnak, amelyre a kihirdetés és a hatálybalépés között lévő Egyr. szerinti felkészülési idő kirívóan kevés. Nem hagyható továbbá figyelmen kívül, hogy az Egyr. kihirdetése és hatálybalépése közötti rövid idő az év utolsó napjaira esett, amikor a jogalanyoknak - az új gazdasági évre tekintettel - egyébként is több jogszabályi változásra kell tekintettel lenni, továbbá az sem - mint ahogy ezt az eljárást kezdeményező bíró állítja -, hogy a jogszabályt tartalmazó Magyar Közlöny egyes helyeken a jogszabály hatálybalépése után érkezett meg a megrendelőkhöz (ez utóbbi kockázat is nyilvánvalóan kiküszöbölhető hosszabb felkészülési idő biztosításával). Az Egyr.-ben meghatározott sorszám feltüntetésének - a jogszabályi rendelkezés meg nem ismerhetősége miatt történő - elmulasztása pedig az érintetteknek nyilvánvalóan hátrányt okozott. Elestek az exporttámogatástól akkor is, ha az igénybevétel egyéb feltételei egyébként teljesültek.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - mindezeket figyelembe véve - az Egyr. 9. § (1) bekezdése sérti a jogállamiságból eredő jogbiztonságot; a kihirdetést követő igen rövid időn belüli hatálybalépés a jogalanyokat elzárta attól a lehetőségtől, hogy magatartásukat a megváltozott feltételekhez igazítsák.

Az Egyr. 9. § (1) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság a fentiek alapján állapította meg.

3. Az Alkotmánybíróság elutasította az eljárást kezdeményező Zalaegerszegi Városi Bíróság azon kérelmét, hogy az Egyr. alkalmazását tiltsa meg az előtte folyamatban lévő 7.Kp.21.822/1998/2. számú ügyben. Az Alkotmánybíróság számára rendelkezésre álló iratok szerint ebben az ügyben az alapprobléma nem a jogszabály alkalmazásához szükséges kellő felkészülési idő hiányából (tehát a kihirdetés és a hatálybalépés közötti időszak rövidségéből) ered, hiszen - mint ahogy azt a felfüggesztő végzés is tartalmazza - az adott ügyben az Egyr.-ben meghatározott sorszámot a felperes három hónapon keresztül (1997. január-március hónapokban) nem tüntette fel. Ebben az ügyben lényegében az Egyr. 8. § (6) bekezdésének alkalmazhatósága vált kérdésessé, tekintettel arra, hogy - mint ahogy azt a felperes keresetében megfogalmazta - az Egyr.-el azonos szintű más jogszabályi rendelkezés alapján a kérdéses sorszám feltüntetésének kötelezettsége vitássá tehető. Az Alkotmánybíróság jelen határozatában az Egyr. 8. § (6) bekezdését nem találta alkotmányellenesnek, ezért az Egyr. rendelkezéseinek a Zalaegerszegi Városi Bíróság előtt folyamatban lévő 7.Kp.21.822/1998/2. számú ügyben való alkalmazhatóság tekintetében elutasító döntést hozott.

Budapest, 1999. szeptember 14.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró