435/B/1997. AB határozat
a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 24. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 24. §-ának a "valamint a helyi kisebbségi önkormányzatokra" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 24. §-a előírja, hogy "a kisebbségi települési önkormányzatokra, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatokra - ha e törvény másként nem rendelkezik - a helyi önkormányzatokról szóló törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni".
2. Az indítványozó a Tv. 24. §-ának a "valamint a helyi kisebbségi önkormányzatokra" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Azt kifogásolta, hogy a Tv. eltérő rendelkezése hiányában a helyi kisebbségi önkormányzatra is a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényt (a továbbiakban: Ötv.) kell alkalmazni. Álláspontja szerint a Tv. kifogásolt szabálya ellentétes az Alkotmány 43. §-ával.
Az indítvány szerint a kisebbségi települési önkormányzat tekintetében az Ötv. alkalmazása a helyi települési önkormányzattal azonos státusa miatt indokolt. A helyi kisebbségi önkormányzat, valamint a helyi önkormányzat és a települési kisebbségi önkormányzat azonban egymástól minden lényeges kérdésben olyan mértékben eltérő jogintézmények, hogy közöttük analógia sem állítható fel. Az indítványozó az eltérő ismérvek körében az önkormányzat választóközösségének meghatározottságát, a szabályozási jogkört, a polgármester és a kisebbségi önkormányzat elnökének választását, a hatósági jelleget és jogkört, valamint a saját bevételt jelölte meg. Megállapítása szerint az a hasonlóság, hogy mindkét jelzett önkormányzat jogi személy, választások által jön létre, képviselői és testületi ülései, szervezeti és működési szabályzatai vannak, törvényességi felügyelet alatt áll, a gyakorlati tapasztalatok szerint nem elegendő az analógiának a kifogásolt rendelkezésben való alkalmazására.
Az indítványozó úgy vélte, hogy a Tv. kifogásolt szabálya lehetőséget ad a törvény céljával ellentétes, öncélú értelmezésre (ilyen például a társadalmi megbízatású kisebbségi önkormányzati elnök tiszteletdíja, visszahívhatatlansága).
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkkel indokolja.
1. Az Alkotmány 68. §-a a következő előírásokat tartalmazza.
(1) A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők.
(2) A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosítja kollektív részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát.
(3) A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják.
(4) A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.
(5) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
Az Alkotmány 68. § (4) bekezdése alapján a nemzeti és etnikai kisebbségeket alkotmányos alapjog illeti meg kisebbségi helyi önkormányzatok létesítésére is. Az (5) bekezdés értelmében az Országgyűlés a kisebbségi helyi önkormányzatokra vonatkozó törvényi rendelkezéseket csak a jelenlévő országgyűlési képviselők legalább kétharmadának szavazattöbbségével fogadhatja el.
2. A Tv. 5. § (2) bekezdése megállapítja, hogy a kisebbségi önkormányzatok alapvető feladata a kisebbségek érdekeinek védelme és képviselete a részükre e törvényben megállapított feladat- és hatáskörök gyakorlásával.
A Tv. IV. fejezete rendelkezik a kisebbségi önkormányzatok alakzatairól, azok létesítéséről, feladat- és hatásköréről.
A Tv. 21. §-a értelmében az egyes kisebbségek az e törvényben meghatározottak szerint községben, városban és a főváros kerületeiben kisebbségi települési önkormányzatokat, közvetett, vagy közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzatokat, valamint országos kisebbségi önkormányzatokat hozhatnak létre. A fővárosban közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat alakítható.
A Tv. 22. § (1) bekezdése alapján kisebbségi települési önkormányzatnak nyilváníthatja magát az a települési önkormányzat, amelynek testületében a képviselők több mint felét egy nemzeti vagy etnikai kisebbség jelöltjeként választották meg.
A Tv. 22. § (2) bekezdése szerint ha az önkormányzati testület képviselőinek legalább 30 százalékát egyazon kisebbség jelöltjeként választották meg, e képviselők kisebbségenként legalább 3 fős helyi kisebbségi önkormányzatot (a továbbiakban: közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat) alakíthatnak. A 23. § (1) bekezdése alapján pedig az e törvény 64. §-ával módosított, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény 51-54. §-aiban foglaltaknak megfelelően a választópolgárok közvetlen választás útján, helyi kisebbségi önkormányzatot hozhatnak létre (a továbbiakban: közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat).
A Tv. 25. § (1) bekezdés szerint a kisebbségi önkormányzat jogi személy. A kisebbségi települési önkormányzatok feladat- és hatáskörét a települési önkormányzatok részére előírt feladat- és hatáskörökön kívül e törvény rendelkezései határozzák meg.
A Tv. 27. §-a a helyi kisebbségi önkormányzat saját hatásköréről a következő előírásokat tartalmazza.
"(1) A helyi kisebbségi önkormányzat saját hatáskörében - a települési önkormányzat rendeletében foglalt keretek között - határozza meg:
a) az e törvényben szabályozottak szerint a települési önkormányzat vagyonán belül részére elkülönített vagyon használatát,
b) költségvetését, zárszámadását, a települési önkormányzat által rendelkezésére bocsátott források felhasználását,
c) műemlékvédelmi jogszabályok keretei között a védett műemlékei és emlékhelyei körét, valamint ezek védelmének helyi szabályait.
(2) A helyi kisebbségi önkormányzat saját hatáskörében határozza meg:
a) szervezeti és működési rendjét;
b) a helyi kisebbségi önkormányzat nevét, jelképeit, valamint kitüntetéseit és ezek odaítélésének feltételeit és szabályait,
c) az általa képviselt kisebbség helyi ünnepeit.
(2) A helyi kisebbségi önkormányzat kezdeményezésére jogszabályban meghatározott feladatai ellátásához a települési önkormányzat képviselő-testülete köteles a helyi kisebbségi önkormányzat használatába adandó vagyont - a vagyontárgyak és pénzeszközök pontos megjelölésével - meghatározni.
(3) A helyi kisebbségi önkormányzat saját hatáskörében- a rendelkezésére álló források keretei között - intézményt alapíthat és tarthat fenn, különösen:
a) a helyi közoktatás;
b) a helyi írott és elektronikus média;
c) a hagyományápolás;
d) a közművelődés területén.
(4) A rendelkezésére álló források keretei között jogosult
a) vállalatot, más gazdasági célú szervezetet alapítani, működtetni;
b) pályázatokat kiírni;
c) ösztöndíjakat alapítani." (Az Alkotmánybíróság megjegyzi: a Tv. 27. §-ában két (2) bekezdés található.)
3. Az Alkotmány 68. §-a biztosítja a kisebbségi önkormányzatok létesítésének alapjogát is. Az Alkotmány azonban nem rendelkezik arról, hogy ezek az önkormányzatok milyen módon jönnek létre, hogyan alakuljanak meg és az államszervezetben elfoglalt helyüket, az állami szervekhez fűződő kapcsolatrendszerüket sem határozza meg. Ezekről a kérdésekről az Alkotmány felhatalmazása alapján külön törvény rendelkezik.
A Tv. a helyi kisebbségi önkormányzatok megalakulását - az ismertetett rendelkezések alapján - a helyi önkormányzati rendszer keretében teszi lehetővé. A Tv. e szabályozása összhangban áll az Alkotmány 68. §-ában rögzített azzal a megállapítással, amely szerint a nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának, államalkotó tényezők. A Tv. tehát a települési önkormányzati rendszerbe integrált, a törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező kisebbségi települési önkormányzatok, illetve helyi kisebbségi önkormányzatok útján biztosítja, hogy bizonyos kisebbségi jogok gyakorlása meghatározott helyi közügyek intézéséhez kapcsolódhassék.
A kisebbségi települési önkormányzat a települési önkormányzatból alakul át, annak helyébe lép. Átalakulás után a kisebbségi települési önkormányzatra maradéktalanul vonatkoznak az Alkotmánynak a helyi önkormányzatokról szóló általános rendelkezései. Ez az önkormányzat gyakorolja a települési önkormányzat részére az Ötv.-ben és a külön törvényekben megállapított feladat- és hatáskört és ellátja a Tv.-ben meghatározott többletjogosítványokat is.
A helyi kisebbségi önkormányzat a települési önkormányzat szerveként közvetett vagy közvetlen módon jön létre. Ennek az önkormányzatnak elsődleges feladat- és hatáskörét a Tv. állapítja meg. A Tv. 27. §-a a helyi kisebbségi önkormányzat saját hatáskörét akként állapítja meg, hogy azokat a települési önkormányzat rendeletében meghatározott keretek között gyakorolhatja.
A Tv. 24. §-a a vázolt szabályozási rendszer keretében állapította meg a kifogásolt rendelkezést. Ennek értelmében a nem országos kisebbségi önkormányzatok vonatkozásában a speciális jogszabály, a Tv. előírásai az irányadóak, a Tv.-ben foglalt eltérő rendelkezések hiányában kell az általános jogszabály, az Ötv. rendelkezéseit megfelelő módon alkalmazni.
A Tv. 24. §-ához kapcsolódóan a 63. §. (1) bekezdése azt is rögzíti, hogy "a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény és más, a helyi önkormányzatokra vonatkozó jogszabályok rendelkezéseit e törvény szabályaival összhangban kell alkalmazni".
Az indítványozó elsődlegesen az Alkotmány 43. §-a sérelmére hivatkozott. Az indítvány szerint "az Alkotmány 43. §-a beszél a lakosság önkormányzati szervéről, amely gondoskodik pl. a hatáskörébe utalt feladatok önálló ellátásáról, a jogszabályok végrehajtásáról, közreműködik az alkotmányos rend védelmében stb. Ilyen attribútumai az ún. kisebbségi helyi önkormányzatoknak - mint pusztán kulturális intézményeknek - nincsenek. Tehát analógia sem állhat fenn".
Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése szerint: "A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek". E § (2) bekezdése alapján: "A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat".
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Tv. kifogásolt rendelkezése és az Alkotmány 43. §-ában foglalt előírások között alkotmányossági szempontból értékelhető összefüggés nincs, ezért azokat nem is sérti.
A helyi kisebbségi önkormányzat ugyanis - akár közvetlen, akár a Tv. 22. § (2) bekezdésében meghatározott közvetett módon jön létre - az Alkotmánynak nem a helyi önkormányzatokra vonatkozó általános rendelkezésein, hanem a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 68. §-án nyugszik. A Tv.-t az Országgyűlés az Alkotmány 68. § (5) bekezdésében előírt eljárási rendben fogadta el, tehát a törvény alkotmányos felhatalmazás birtokában és az Alkotmánynak a helyi önkormányzatokról szóló rendelkezéseit nem sértve határozza meg a helyi kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó kifogásolt előírást.
Ezen kívül az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg: mivel a Tv. a helyi kisebbségi önkormányzatot a helyi önkormányzatok települési önkormányzatok csoportjába alkotmányosan integrálta, a közöttük fennálló sokrétű kapcsolatra is tekintettel nem tekinthető alkotmányellenesnek, hogy a Tv. 24. §-a szerint a helyi kisebbségi önkormányzatokra is - ha e törvény másként nem rendelkezik - a helyi önkormányzatokról szóló törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.
Az Alkotmánybíróság a Tv. kifogásolt rendelkezése megfelelő alkalmazásának értelmezéséből adódható veszélyekkel nem foglalkozott. Az önkormányzatok feletti törvényességi és alkotmányossági felügyelet hivatott a ténylegesen felmerülő problémák elbírálására.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 1998. június 15.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró