35/2013. (XI. 22.) AB határozat
a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény 25. § (3) bekezdése egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről, valamint a folyamatban lévő ügyben történő alkalmazásának kizárásáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény 25. § (3) bekezdés első két mondata alaptörvény-ellenes, ezért azokat 2013. december 31-i hatállyal megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény 25. § (3) bekezdés utolsó mondata alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény 25. § (3) bekezdés utolsó mondata a Kúria előtt Gfv.X.30.250/2012. szám alatt folyamatban levő ügyben nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
[1] A Kúria tanácsa az előtte Gfv.X.30.250/2012. szám alatt folyamatban lévő eljárást felfüggesztette, és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján kezdeményezte a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Har.) 25. § (3) bekezdés utolsó mondata alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Egyben kérte az Alkotmánybíróságtól az Abtv. 45. § (2) bekezdésére tekintettel általános és az előtte folyamatban lévő ügyben alkalmazási tilalom kimondását.
[2] Az eljárás alapjául szolgáló ügyben az adós önkormányzat a Har. szerinti adósságrendezési eljárás hatálya alatt állt, melynek során a hitelezői többségével egyezséget kötött. Az elsőfokú bíróság az egyezség benyújtását követően - az egyezségre tekintettel - eljárást befejező végzést hozott, melyben a Har. 25. § (3) bekezdése alapján kizárta a döntés elleni fellebbezési jogot. A hitelező felülvizsgálati kérelmet nyújtott be az első fokon jogerőre emelkedett végzés ellen, melynek vizsgálata kapcsán a Kúria észlelte, hogy a Har. 25. § (3) bekezdése nem biztosít jogorvoslatot a bíróság határozatával szemben. Ezt követően fordult indítványával a Kúria az Alkotmánybírósághoz.
[3] A Har. támadott rendelkezése értelmében, amennyiben az adósságrendezési eljárásában az elfogadott egyezség megfelel a törvényben foglalt követelményeknek, a bíróság az adósságrendezési eljárást végzéssel befejezi, amely végzés ellen fellebbezésnek helye nincs.
[4] Az indítványozó előadta, hogy a bíróságnak az adósságrendezési eljárást akkor is be kell fejeznie, ha az egyezséghez a hitelezők csak a minimális törvényes arányban járulnak hozzá, az eljárást befejező bírósági végzés tehát egy kényszeregyezség jóváhagyását jelenti. Az indítványozó azt találta aggályosnak, hogy a támadott rendelkezés alapján még a jogszabálysértő bírósági határozat esetén sincs lehetőség jogorvoslatra az eljárást befejező végzés ellen, ami az egyezséghez hozzá nem járuló hitelezők jogorvoslathoz való jogának aránytalan korlátozását jelenti, megsértve ezzel az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdését.
[5] Az indítványozó rámutat a gazdálkodó szervezetek ellen folyó fizetésképtelenségi eljárások szabályait tartalmazó, a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX. törvény (a továbbiakban: Cstv.) és a Har. számos hasonlóságot mutató eljárási rendjének összefüggéseire. Mind a csődeljárás, mind a felszámolási eljárás keretében a Cstv. biztosítja ugyanis az eljárást befejező végzések elleni fellebbezést, ezzel szemben a Har. - a Kúria szerint indokolatlan módon - ezt nem teszi lehetővé.
[6] Az indítványozó bírói tanács felhívja a figyelmet arra a jelenségre, hogy "az önkormányzatok a rendszerváltást követően a gazdaság egyenrangú szereplőivé váltak, vállalkozhatnak, forrásaikkal - bizonyos kötöttségek mellett -önállóan gazdálkodhatnak. Ugyanakkor az önkormányzatok közjogi jogalanyok, törvényben meghatározott, kötelezően ellátandó feladataik vannak, közszolgáltatásokat nyújtanak a települési közösségek számára, saját bevételeik mellett állami forrásokat használnak fel." Az indítványozó érvelése szerint a Har.-ban szabályozott adósságrendezési eljárás fizetésképtelenségi eljárás, az eljárás alá vont adós, a helyi önkormányzatok specialitásai miatt kerültek az eljárás lefolytatása során alkalmazandó eltérő szabályok a fizetésképtelenségi eljárásokat tartalmazó Cstv.-hez képest külön törvényben megfogalmazásra.
[7] Az indítványozó hivatkozott a 38/2000. (X. 31.) AB határozatra, kiemelve, hogy a határozat szerint az "adósságrendezési eljárás célja az is, hogy az önkormányzatok és intézményei fizetőképessége és működőképessége minél előbb és maradéktalanul helyreálljon."
[8] Az indítványozó kifejtette, hogy a Har. rendelkezései alapján megindított adósságrendezési eljárásban az adós önkormányzatnak és a bejelentkezett hitelezőknek lehetősége van egyezségkötésre, melyet nem bíróság előtt kötnek. A bíróság az eljárást befejező végzésével ugyanakkor elismeri azt, hogy az egyezség megfelelt a törvényben foglalt feltételeknek, s a bíróság határozatával válik az egyezség kötelező erejű kényszeregyezséggé a hozzá nem járuló hitelezők tekintetében is. Tartalmát tekintve tehát a bíróságnak az egyezségi szakaszt követően hozott eljárást befejező végzése az egyezség jóváhagyását jelenti. Amennyiben a felek között egyezség nem jön létre, az eljárás a vagyon felosztásának szakaszával folytatódik. Ebben az esetben a pénzügyi gondnok értékesíti az adósságrendezésbe bevonható vagyont, a törvényben meghatározott sorrend szerint a hitelezőket besorolja, és vagyonfelosztási javaslatot készít. A vagyonfelosztási javaslat ellen a törvény 32. § (2) bekezdése szerint az érdekeltek kifogással élhetnek. A Kúria rámutatott, hogy a kifogás alapján hozott döntéssel kapcsolatos jogorvoslati lehetőségeket nem tartalmazza a Har., ebből következően erre az eljárásra a Pp. általános szabályai alkalmazandók a Har. 3. § (2) bekezdése alapján, tehát a feleknek a Pp. 233. § (1) bekezdése szerint joguk van jogorvoslattal élni. A vagyonfelosztás megtörténte után a bíróság az adósságrendezési eljárást befejezi, mely végzés ellen szintén nincs helye fellebbezésnek [Har. 32. § (4) bekezdés]. A Kúria álláspontja szerint a vagyon felosztásának szakasza után következő eljárás befejezése elleni fellebbezés kizártsága nem érinti az adós, illetve a hitelezők érdekeit, hiszen az a vagyonfelosztás, és az azzal kapcsolatos eljárás során kerül figyelembevételre. [9] Az egyezségi tárgyalás szabályai szerint a bíróságnak a Har. 25. § (3) bekezdése alapján az adósságrendezési eljárást akkor is be kell fejeznie, ha az egyezség úgy jön létre, hogy csak a törvényben meghatározott minimális arányban járultak hozzá a hitelezők, nem szükséges tehát az egyhangú határozat. A kényszeregyezség létrehozatalának törvényben biztosított lehetőségéből következően előfordulhat, hogy nem valamennyi fél érdekeivel egyező egyezség jön létre. Az indítványozó szerint ez önmagában nem jogszabálysértő, hiszen a kényszeregyezség lényege, hogy a törvényben előírt feltételek szerint, a többség szavazatával létrejött egyezség kötelezően alkalmazandó valamennyi hitelező tekintetében. A bíróság hatásköre a törvényben foglalt kötelezettségek teljesítésének és a feltételek fennállásának vizsgálata. Ha az egyezséget a törvényben foglaltak szerint megfelelőnek tartja, az eljárást befejezi.
[10] A Kúria indítványa az adósságrendezési eljárás releváns elemeinek ismertetése után az Alkotmánybíróság eddigi, a jogorvoslathoz való joggal összefüggő gyakorlatát vetette össze a Har. támadott rendelkezésével. Érvelése szerint, mivel az eljárást befejező végzés érdemi határozatnak minősül és egy jól körülhatárolható személyi kört hatékony jogorvoslati lehetőségtől foszt meg, továbbá - bár a jogorvoslat korlátozását indokolhatja az önkormányzat működőképességének mielőbbi helyreállítása - a jogorvoslathoz való jog teljes kizárása aránytalan jogkorlátozásnak tekinthető.
[11] A bíróság előtt folyamatban lévő ügy kapcsán a Kúria úgy ítélte meg, hogy a Har. 25. § (3) bekezdés utolsó - jogorvoslatot kizáró - mondata ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való joggal.
II.
[12] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezése:
"XXVIII. cikk (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."
2. A Har. támadott rendelkezése:
"25. § (3) Ha az egyezség megfelel az e törvényben foglalt követelményeknek, a bíróság az adósságrendezési eljárást befejezi, és elrendeli e végzésnek a Cégközlönyben való közzétételét. Ellenkező esetben elrendeli az eljárás folytatását a IV. fejezet 29. §-ában foglaltak szerint. Az eljárást befejező végzés ellen fellebbezésnek helye nincs."
III.
[13] Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
[14] 1. Az indítványozó azért találta az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésébe ütközőnek a Har. 25. § (3) bekezdés utolsó mondatát, mert álláspontja szerint az eljárást befejező végzés elleni fellebbezés kizárása a hitelezők jogorvoslathoz való jogának aránytalan korlátozását jelenti.
[15] Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.
[16] A jogorvoslathoz való jog lényegi tartalma azt követeli meg a jogalkotótól, hogy a hatóságok vagy bíróságok érdemi, ügydöntő határozatai tekintetében tegye lehetővé a valamely más szervhez, vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségét olyan döntés meghozataláért, amely képes a sérelmezett döntést felülvizsgálni, és a sérelem megállapítása esetén a döntésre visszaható módon a sérelmet orvosolni.
[17] 2. A jogorvoslathoz való jogot korlátozó normák Alaptörvénnyel való összhangja az alábbi mérce alapján vizsgálható. Az elsődlegesen eldöntendő kérdés, hogy alkotmányjogi értelemben érdemi tárgykörre vonatkozik-e a bíróság határozata, továbbá hatékony jogvédelmet jelenthet-e a jogorvoslat biztosítása. Ezen felül vizsgálat tárgyává kell tenni azt, hogy a jogorvoslathoz való jog korlátozására alkotmányos indokkal került-e sor, továbbá azt, hogy jogorvoslathoz való jog korlátozásával járó alapjogkorlátozás arányosnak tekinthető-e.
[18] 3. Az Alkotmánybíróság szerint a jogorvoslat biztosításának követelménye az érdemi határozatokra vonatkozik. Annak vizsgálata során, hogy mely döntés minősül ilyennek, a döntés személyre gyakorolt hatása és a tárgya meghatározó, vagyis az, hogy a döntés lényegesen befolyásolta-e az érintett helyzetét, jogait. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően először azt vizsgálta, hogy az adósságrendezési eljárást befejező bírói végzés az érintettek helyzetét és jogait lényegesen befolyásoló döntésnek minősül-e, valamint az egyezségi eljárásban érdemi határozatnak tekinthető-e.
[19] A Har. 3. § (1) és (4) bekezdésének g) pontja szerint az adósságrendezési eljárás a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes törvényszék hatáskörébe tartozó nemperes eljárás, az adósságrendezési eljárást érdemben befejező határozatot bíró hozza meg.
[20] Az adósságrendezési eljárás során a bíróság feladata az, hogy vizsgálja a Har. által előírt kötelezettségek teljesítését, a feltételek fennállását, s amennyiben az egyezséget a törvényben foglaltak szerint megfelelőnek tartja, az eljárást be kell fejeznie. A bíróság határozatával válik az egyezség kötelező erejű kényszeregyezséggé az egyezséget el nem fogadó hitelezők tekintetében is. Tartalmát tekintve tehát a bíróságnak az egyezségi szakaszt követően hozott, eljárást befejező végzése az egyezség jóváhagyását jelenti.
[21] Az adósságrendezési eljárást befejező bírói végzés tehát az érintettek helyzetét, jogait lényegesen befolyásoló döntés, az egyezségi eljárásban érdemi határozatnak minősül, a végzés Cégközlönyben való közzétételével az eljárás befejeződik. Következésképpen a Har. 25. § (3) bekezdés utolsó mondata által kizárt jogorvoslat érdemi tárgykörre vonatkozik.
[22] 4. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárása kettős rendeltetésű: az eljárás elsődleges célja az önkormányzatok hitelezőinek védelme, ugyanakkor rendeltetése az is, hogy az önkormányzatok és intézményeik fizetőképessége és működőképessége minél előbb és maradéktalanul helyreálljon. Az Alkotmánybíróság - az indítványozó álláspontjával összhangban lévő - megítélése szerint a jogorvoslathoz való jog szűk körű korlátozását alkotmányosan indokolhatja tehát az önkormányzatok működőképességének mielőbbi helyreállítása, közfeladataik teljesítésének folyamatos és zavartalan biztosítása. A jogorvoslathoz való jog - mint alapjog - korlátozása során figyelemmel kell lenni az arányosság követelményére.
[23] 5. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban a jogorvoslathoz való jog korlátozásának arányosságát vizsgálta.
[24] A kényszeregyezség természetéből adódóan az adósságrendezési eljárást befejező bírói végzés az egyezséghez hozzá nem járuló hitelezőkre jogszerű eljárást követően is kedvezőtlen következményekkel járhat, bizonyos hányaduk gazdasági érdekeit sértheti. A kényszeregyezség során érdeksérelmet elszenvedő felek azon jogának korlátozása tehát, hogy - jogszerű eljárás során született - az egyezséget befejező bírói végzés tartalmát vitató jogorvoslattal éljenek, alkotmányosan indokolt lehet. Mindamellett a bírói döntés elleni fellebbezés teljes kizárása annak a lehetőségétől is megfosztja a feleket, hogy az eljárást befejező végzés törvényessége tekintetében, illetve a Har. által előírt formai követelmények megsértése esetén éljenek rendes jogorvoslattal a határozat ellen.
[25] Jelen ügy vonatkozásában a fellebbezés teljes kizárása ugyanakkor e jogkorlátozás olyan mértékű kiterjesztése, ami még az önkormányzatok működőképességének sajátosságaira való hivatkozással sem indokolható, és az egyezséghez hozzá nem járuló hitelezők védelme tekintetében e személyi kört a hatékony jogorvoslat lehetőségétől fosztja meg. A jogorvoslathoz való jog - mint alapvető jog - csak a rendes jogorvoslatra vonatkozik, a rendkívüli jogorvoslat a rendes jogorvoslaton túlmutató többletlehetőség, amelynek léte e konkrét ügyben nem azonosítható az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való joggal. Jelen ügyben a Kúria mint felülvizsgálati bíróság indítványozta a támadott jogszabályhely alaptörvény-ellenességének megállapítását. Az a körülmény tehát, hogy bizonyos feltételek mellett az eljárást befejező bírói végzés ellen felülvizsgálati kérelemnek lehet helye, szintén nem jelenti feltétlenül azt, hogy rendkívüli jogorvoslat keretében hatékony jogorvoslat lehetősége állna a felek rendelkezésére.
[26] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Har. hatálya alá tartozó adósságrendezési eljárás keretében az eljárást befejező bírói végzés elleni fellebbezés teljes kizárása aránytalan mértékű sérelmet idéz elő a jogorvoslathoz való jog tekintetében.
[27] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a 1996. évi XXV. törvény 25. § (3) bekezdés utolsó mondata aránytalanul korlátozza az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot, következésképpen alaptörvény-ellenes jogkorlátozásnak tekinthető.
[28] Az indítványozó a Har. 25. § (3) bekezdése tekintetében csak annak utolsó mondatának megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
[29] A (3) bekezdés utolsó mondatának önálló megsemmisítése esetén a bekezdés az utolsó mondat nélkül maradna hatályban, ami a még nem jogerős döntések kihirdetési kötelezettsége által a jogbiztonságot veszélyeztető, ellentmondásos helyzethez vezetne. Az Alkotmánybíróság ezért az utolsó mondat nélküli bekezdés szerint feltételesen bekövetkező jogi helyzet eredményét is vizsgálta.
[30] A közérdek, valamint a hitelezői érdekek védelme céljából az adósságrendezési eljárás megindításának és befejezésének közhitelességét a Cégközlönyben való közzététel biztosítja, valamint az ezekhez kötődő joghatások szintén a közzétételhez kötődnek. A bíróság az adósságrendezés megindításáról szóló, már jogerős végzését teszi közzé a Cégközlönyben és az eljárás megindításának időpontja is megegyezik a végzés közzétételének napjával [Har. 10. § (1)]. Hasonlóképpen az eljárást befejező végzés tekintetében is kizárólag a jogerős döntés Cégközlönyben való közzétételének lehet helye.
[31] A (3) bekezdés fellebbezést kizáró utolsó mondatának hiányában ugyanakkor az eljáró bíróság a fellebbezéssel támadható adósságrendezési eljárást befejező végzését azonnal, annak jogerőre emelkedésére tekintet nélkül lenne köteles a Cégközlönyben közzétenni.
[32] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Har. 25. § (3) bekezdés utolsó mondata alaptörvény-ellenességének kimondása és ex nunc hatályú megsemmisítése mellett, a nem jogerős adósságrendezési eljárást befejező végzések Cégközlönyben való közzétételéből adódó inkoherencia elkerülése érdekében az Abtv. 41. § (1) bekezdése szerint a Har. 25. § (3) bekezdés első két mondatát is megsemmisíti. A megjelölt bekezdés első két mondatát azonban az Alkotmánybíróság az alábbiak szerint pro futuro hatállyal semmisíti meg.
[33] A jövőbeli hatállyal megállapított megsemmisítés két előfeltétele, hogy egyfelől a megalkotandó új jogszabály hatálybalépéséig biztosítható legyen a jogrend kiszámítható működése, másfelől, hogy az alaptörvény-ellenes jogszabály időleges hatályban tartása kevesebb veszélyt jelent a jogrend épsége szempontjából, mint az azonnali megsemmisítés.
[34] Tekintettel arra, hogy a megsemmisített bekezdés alkotmányos újraszabályozása jogalkotási feladatot ró az Országgyűlésre, az azonnali megsemmisítéssel nem lenne biztosítható az adósságrendezési eljárások kiszámítható működése, valamint feltehető, hogy a rendelkezés időleges hatályban tartása kevesebb veszélyt jelent a jogrend épsége szempontjából, a Har. 25. § (3) bekezdés első két mondata - figyelemmel az Abtv. 45. § (4) bekezdésére - jövőbeli, 2013. december 31-i hatállyal kerül megsemmisítésre.
[35] Az alaptörvény-ellenesség megállapítása miatt a Har. 25. § (3) bekezdésének a fentiek szerint alaptörvény-ellenes utolsó mondata a Kúria előtt Gfv.X.30.250/2012. szám alatt folyamatban levő ügyben az Abtv. 45. § (2) bekezdése alapján nem alkalmazható.
[36] Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul. Budapest, 2013. november 18.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/3457/2012.