38/2000. (X. 31.) AB határozat
a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvénynek a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 61. §-a által megállapított 4. § (2) bekezdésében, 10. § (4) bekezdés e) pontjában, valamint 16. § (1) bekezdése utolsó mondatában foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a Magyar.Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény (a továbbiakban: Kt.) 61. §-a alkotmányellenességének megállapítását kéri. A Kt. e rendelkezése a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Har.) 4. § (2) bekezdését, 13. § (1) bekezdés d) pontját módosította, valamint 10. § (4) bekezdését jegy új e) ponttal, 16. § (1) bekezdését pedig egy új mondattal egészítette ki.
A Har. 4. § (2) bekezdése a módosítás előtt a következő rendelkezést tartalmazta:
"(2) Az adósságrendezési eljárás akkor kezdeményezhető, ha a helyi önkormányzat vagy az általa finanszírozott , önkormányzati költségvétési szerv
a) a hitelező által megküldött számlát vagy számlaadásra nem kötelezett hitelező esetében az általa küldött fizetési felszólítást, ezek átvételét, illetve - a később esedékessé váló követelés tekintetében - az esedékességet követő 60 napon belül nem vitatta, és nem fizette ki;
b) elismert tartozását az esedékességet követő 60 napon bélül nem fizette ki;
c) jogerős és végrehajtható bírósági (hatósági) határozatban foglalt fizetési kötelezettségét nem teljesítette;
d) fizetési kötelezettségét a korábban lefolytatott adósságrendezési eljárásban kötött egyezség ellenére nem teljesítette."
Az idézett szabály bevezető mondatának a Kt. 61. § (1) bekezdése által megállapított szövege a következő: "(2) Az adósságrendezési eljárás akkor kezdeményezhető, ha a helyi önkormányzat vagy az önkormányzati költségvetési szerv..."
A Har. 10. §-ának módosítás előtti (4) bekezdése úgy rendelkezett, hogy
(4) Az adósságrendezés megindításáról a polgármester (annak hiányában a pénzügyi gondnok) - a végzés Cégközlönyben történő megjelenését követő 8 napon belül - tájékoztatja
a) a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetőjét;
b) a megyei területi államháztartási és közigazgatási információs szolgálat, a fővárosban a Fővárosi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálat (a továbbiakban: TÁKISZ) igazgatóját;
c) a helyi önkormányzat polgármesteri hivatalának költségvetési elszámolási számláját vezető pénzintézetet, valamint a helyi önkormányzat költségvetési szerveinek bankszámláit, költségvetési elszámolási számláit vezető. pénzintézeteket;
d) az illetékes adó- és vámhatóságot, illetékhivatalt; valamint a nyugdíjbiztosítási és egészségbiztosítási önkormányzat igazgatási szervét;"
Ezt a rendelkezést egészítetté ki a Kt. 61. §-ának (2) bekezdése a következő e) ponttal:
"e) az Országos Egészségbiztosítási Pénztár és az egészségügyi intézmény vezetőjét a 16. § (1) bekezdésében meghatározott bizottságban képviseletét ellátó tagjának kijelölése érdekében, ha az adósságrendezési eljárás a helyi önkormányzat egészségügyi intézményének fizetésképtelensége miatt indult."
A Har. 16. §-ának módosítás előtti (1) bekezdése az adósságrendezési bizottság tagjairól a következőképpen rendelkezett:
"16. § (1) Az adósságrendezés megindításának időpontját követő 8 napon belül megalakul az adósságrendezési bizottság, amelynek tagjai a polgármester, a jegyző, a pénzügyi bizottság elnöke (pénzügyi bizottság hiányában egy önkormányzati képviselő) és egy önkormányzati képviselő, elnöke a pénzügyi gondnok. Az adósságrendezési bizottság képviselő tagját (tagjait) a képviselő-testület egyszerű szótöbbséggel választja meg. Ha a képviselők egyike sem vállalja a bizottsági tagságot, az adósságrendezési bizottság önkormányzati képviselő nélkül is létrejön."
Ezt a rendelkezést egészítette ki a Kt. 61. § (4) bekezdése a következőkkel:
"Ha az adósságrendezési eljárás a helyi önkormányzat egészségügyi intézményének fizetésképtelensége miatt indult, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár és az egészségügyi intézmény képviselője is tagja az adósságrendezési bizottságnak."
Az indítvány lényegét tekintve azt kifogásolja, hogy a Har.-nak a Kt. által módosított rendelkezései az önkormányzati adósságrendezési eljárást kiterjesztették a helyi önkormányzatok által fenntartott egészségügyi intézmények fizetésképtelenné válásának esetére is.
Az indítványozó álláspontja szerint a vitatott rendelkezés
- ellentétes az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének b) pontjával, amennyiben indokolatlanul és aránytalanul korlátozza az önkormányzatok tulajdonnal való rendelkezési jogát;
- sérti az Alkotmány 70/D. §-át azáltal, hogy az egészségügyi intézmények finanszírozásának felelősségi viszonyait egyoldalúvá teszi;
-ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, mivel nem felel meg a jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményének.
Az indítvány rámutat arra, hogy a törvénymódosítás kiterjesztette az önkormányzatok felelősségét azzal, hogy az adósságrendezési eljárás kezdeményezését írja elő olyan önkormányzati intézmények fizetésképtelensége esetén is, amelyek finanszírozása csak részlegesen az önkormányzatok feladata. Tette ezt a törvényhozó anélkül, hogy a finanszírozási rendszert ezekhez az új felelősségi viszonyokhoz igazította volna. A törvénymódosítás az adósságrendezési eljárásban ellenőrzési pozícióba juttatta a központi közigazgatást azáltal, hogy az adósságrendezési eljárásban képviseletet biztosít az Országos Egészségbiztosítási Pénztárnak (a továbbiakban: OEP).
Az indítványozó szerint ez alkotmánysértő azért, mert a módosítás teljessé tette az önkormányzatok tulajdonosi helytállási felelősségét olyan körben is, amelyre az önkormányzatnak nincs döntési, befolyásolási lehetősége, ezáltal sérültek az önkormányzatnak a tulajdonosi alapjogai. Mivel a támadott rendelkezések az önkormányzótok alapjogát indirekt módon korlátozó szabályokat tartalmaznak, elfogadásukhoz a jelen levő képviselők 2/3-os többségére lett volna szükség.
Az Alkotmány 70/D. §-a, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), valamint az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv:) rendelkezéseinek elemzése álapján az indítvány rámutat arra, hogy az egészségügyi ellátórendszer működésének biztosításáért az állam és helyi önkormányzatok egyaránt felelősek. Az alkotmányossági kfogás legfőbb indoka "...az önkormányzatok által fenntartott, de nem általuk finanszírozott egészségügyi intézmények, jelesül a városi kórházak költségvetési ellehetetlenülése, illetőleg ehhez kapcsolódóan a fenntartó önkormányzatoknak az intézmények csődhelyzetéért egyoldalúam deklarált korlátlan csődfelelőssége, amelyben az állami finanszírozó az itt részletezett, törvénybe foglalt állami felelősség ellenére sem osztozik."
Az indítványozó alkotmányjogilag önmagában is aggályosnak és kifogásolhatónak tartja azt a törvényhozási gyakorlatot, hogy az állami költségvetésről szóló törvényben más törvényeknek a költségvetéssel szoros összefüggésben nem álló rendelkezéseit módosítja.
A vitatott törvényi rendelkezés sérti a jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét, azért, mert azt a jogalkotásról szóló. 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (1) bekezdésének figyelmen kívül hagyásával alkották meg.
Az indítványozó kezdeményezi azt is, hogy az Alkotmánybíróság másodlagosan állapítsa meg, hogy alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy "a törvényalkotó nem határolta el a jogbiztonság követelményének megfelelően az egészségügyi intézmények működtetési-finanszírozási felelősségi viszonyait, és elmulasztotta olyan intézmény vagy eljárásrend felállítását, amelynek keretében megállapítható lenne, hogy az intézmény gazdasági ellehetetlenülése a fenntartó, a működésfinanszírozó vagy az intézményvezetés érdekkörében merült-e fel, avagy a szereplők osztoznak a felelősség viselésében."
A törvénymódosítás indokainak megismerése érdekében az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a pénzügyminisztert és a belügyminisztert.
II.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsőként azt vizsgálta, hogy az önkormányzati adósságrendezési eljárás kiterjesztése az önkormányzatok által fenntartott egészségügyi intézmények fizetésképtelenségének esetére, alkotmányellenesen korlátozza-e a helyi önkormányzatok - Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában szabályozott - tulajdonhoz való jogát, vagyoni önállóságát.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés, b) pontja szerint a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat.
Az Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában értelmezte az Alkotmánynak ezt a rendelkezését. E határozatában megállapította, hogy ez az alapjog az önkormányzatok tulajdonosi jogállását, s így autonómiáját hivatott biztosítani. "Az alapjog tehát a tulajdonosi jogállás teljességére irányul, de nem az önkormányzati tulajdonnak ad kiemelt védelmet. Nem is adhat, mert az az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével ellenkezne, amely szerint minden tulajdoni forma egyenjogú és egyenlő védelmet élvez. Helyes értelmezéssel tehát az alapjog korlátozása akkor valósul meg, ha az önkormányzat tulajdonosi jogállására irányul." (ABH 1993, 48.; 71-72.)
Az önkormányzati adósságrendezési eljárás kettős rendeltetésű. Elsődleges célja az önkormányzatok, illetőleg az önkormányzatok által fenntartott költségvetési szervek hitelezőinek a védelme. Az önkormányzatok, illetőleg költségvetési szerveik, amikor tevékenységük során belépnek a gazdasági szférába, a piaci szabályok szerint kötelesek eljárni, kötelesek eleget tenni szerződési kötelezettségeiknek. A közfeladatok ellátása nem szolgálhat okként arra, hogy az önkormányzatok és intézményeik fizetésképtelensége miatt a szerződésben bízó hitelezők kárt szenvedjenek. A Har. egy eljárási rendet határoz meg, amely eljárási rend biztosítja azt, hogy a hitelezők hozzájussanak követeléseikhez, ugyanakkor a helyi önkormányzatok kötelező feladatainak ellátása az adósságrendezési eljárás alatt is folyamatos legyen. Az adósságrendezési eljárás célja az is, hogy az önkormányzatok és az általuk fenntartott intézmények fizetőképessége és ezáltal működőképessége minél hamarabb helyre álljon, és maradéktalanul eleget tudjanak tenni közfeladataiknak.
Az adósságrendezési eljárás kezdeményezésének lehetősége a Har. Kt. által történt módosítását megelőzően is kiterjedt az önkormányzatok által fenntartott költségvetés si szervek fizetésképtelenségének eseteire. Ez alól kivételt csak azok az intézmények jelentettek, amelyek finanszírozása nem a helyi önkormányzatok feladata volt. Ebbe a körbe tartoztak az egészségügyi intézmények, amelyek támogatása az államháztartásban speciális módon valósul meg, azaz az egyes egészségügyi szolgáltatásokhoz nyújtott hozzájárulás összegét nem a helyi önkormányzat kapja meg az állami költségvetésből nyújtott normatív támogatásként, hanem az államháztartás társadalombiztosítási alrendszere közvetlenül az egészségügyi intézmény számára nyújtja azt.
Az önkormányzatok felelősségét intézményeik gazdálkodásáért az alapozza meg, hogy felettük a helyi önkormányzatok gyakorolják a fenntartói jogokat, a fenntartó önkormányzat rendelkezik azokkal a jogosultságokkal, amelyek lehetőséget nyújtanak az intézmény gazdálkodásának befolyásolására, így a fizetésképtelenség kialakulásának megakadályozására.
Az indítványozó a helyi önkormányzatoknak ezt a felelősségét az önkormányzati intézmények gazdálkodásáért nem tartja alkotmányellenesnek, álláspontja szerint alkotmányellenes helyzet azáltal keletkezett, hogy az önkormányzatoknak ezt a felelősségét kiterjesztették az egészségügyi intézményekre is, amelyek finanszírozása a helyi önkormányzatoknak és az egészségbiztosítási pénztárnak egyaránt feladata.
Az indítványozó állítása szerint a vitatott szabályozás azért sérti a helyi önkormányzatok tulajdonhoz való jogát, mert teljessé tette a helyi önkormányzatok tulajdonosi helytállási kötelezettségét olyan intézményi körben is, amelyek gazdálkodására a helyi önkormányzatnak nincs döntési, befolyásolási lehetősége. Az Alkotmánybíróságnak ezért az indítvány elbírálása során mindenekelőtt azt kellett vizsgálnia, hogy a helyi önkormányzatok által fenntartott egészségügyi intézmények tekintetében az önkormányzat rendelkezik-e mindazokkal a jogosultságokkal, amelyek alkalmasak az intézmény fizetésképtelenségének megakadályozására.
Az Eütv. 152. § (3) bekezdése a helyi önkormányzatok feladatai között kimondja, hogy a helyi önkormányzat biztosítja a tulajdonában, használatában levő járóbeteg-szakellátást, illetőleg fekvőbeteg-szakellátást nyújtó, általa fenntartott egészségügyi intézmények működését.
Az Eütv. 155. §-a meghatározza az egészségügyi intézmények irányításában a fenntartót - így a fenntartó önkormányzatot megillető jogosultságokat:
"(1) Az egészségügyi intézmények fenntartójának hatáskörét képezi különösen
a) az alapítói jogok, a létesítés, az átszervezés, illetve a megszüntetés gyakorlása,
b) az intézmény költségvetésével kapcsolatos jogok gyakorlása,
c) az intézmény vezetőinek (helyetteseinek) tekintetében a munkáltatói jogok gyakorolása,
d) az intézmény működését szabályozó dokumentumok (pl. szervezeti és működési szabályzat, házirend) jóváhagyása,
e) az intézmény működésének folyamatos felügyelete és ellenőrzése."
E szabályok szerint a fenntartó önkormányzat hatáskörébe tartozik az intézmény gazdálkodásáért felelős vezetők kinevezése, felettük a munkáltatói jogok gyakorlása, az intézmény működésének, gazdálkodásának folyamatos ellenőrzése; az intézmény költségvetésével kapcsolatos jogok gyakorlása.
Abban az esetben, ha az intézmény fizetésképtelenné válik az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 98. § (6) bekezdése alapján a fenntartó önkormányzat önkormányzati biztos kijelölésével korlátozhatja az intézmény gazdálkodását:
"(6) Amennyiben a helyi önkormányzat költségvetési szerve által elismert tartozásállomány eléri az önkormányzat rendeletében meghatározott mértéket és időtartamot, a képviselő-testület a költségvetési szervnél - az Országos Egészségbiztosítási Pénztár által finanszírozott intézmény. esetén az Országos Egészségbiztosítási Pénztár kérésére; illetve az Országos Egészségbiztosítási Pénztár véleményének előzetes kikérésével - az (5) bekezdésben foglalt hatáskörrel rendelkező önkormányzati biztost jelöl ki. Az önkormányzati biztos kijelölésének feltételeit - ideértve a tartozásállomány irányadó mértékét és időtartamát -, a gazdálkodási önállóságában korlátozott költségvetési szerv működésének szabályait a Kormány rendeletben határozza meg."
Az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Eüell.tv.) 2. §-a alapján a fenntartó önkormányzat köti meg a kapacitáslekötési szerződést az egészségbiztosítási pénztárral, amely szerződés meghatározza azokat az egészségügyi szolgáltatásokat, amelyek működtetéséért a fenntartó, illetőleg finanszírozásáért az egészségbiztosító felelősséggel tartozik.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy - hasonlóan más, a helyi önkormányzat által fenntartott költségvetési intézményhez - az általuk fenntartott egészségügyi intézmények tekintetében is a helyi önkormányzatok gyakorolják mindazokat a fenntartói jogokat, amelyek az intézményi gazdálkodás felügyeletét biztosítják, amelyek gyakorlása során az egészségügyi intézmények fizetésképtelenné válása megelőzhető.
A vitatott törvénymódosítás következtében a helyi önkormányzatok az általuk fenntartott egészségügyi intézmények működtetésének biztonságáért ugyanolyan módon viselik a felelősséget, mint más intézményeik (iskolák, szociális otthonok stb.) esetében. E felelősség érvényesítésének módja végső soron az adósságrendezési eljárás.
A Har. vitatott szabályai a fenntartót az általa működtetett intézmények tartozásaiért terhelő helytállási kötelezettség érvényesítését szolgálják, így nem tekinthetők a helyi önkormányzatok tulajdonosi jogállását, vagyoni önállóságát korlátozó rendelkezéseknek.
Ezért - tekintettel a 4/1993. (II. 12.) AB határozatban kifejtettekre - az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt önkormányzati alapjog sem nyílt, sem burkolt korlátozása nem állapítható meg, így a vitatott rendelkezés elfogadásához nem volt szükség a jelen lévő országgyűlési képviselőknek az Alkotmány 44/C. §-ában elbírt kétharmadának szavazatára.
2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy sérti-e az Alkotmány 70/D. §-át az, hogy az egészségügyi intézményrendszer megszervezésért felelős állam, a Har.-ban kizárólag a helyi önkormányzatokra hárítja az egészségügyi intézmények tartozásaiért való felelősséget. Az Alkotmány 70/D. §-a a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"(1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."
Az Alkotmánybíróság több alkalommal értelmezte az Alkotmány e rendelkezését. Az 54/1996. (XI. 30.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog olyan alkotmányos állami feladatvállalást jelent, amely alapján az állam - többek között - egészségügyi intézményrendszer működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles. ;,Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna: Az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje....
Az alkotmányossági vizsgálat az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdése körében csak arra szorítkozhat, hogy az állam eleget tesz-e az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésére vonatkozó alkotmányos kötelezettségének vagy sem. A szükséges ellátás megszervezésének módja, az intézményrendszerek működtetése, továbbá ezek finanszírozási technikai az Alkotmány rendelkezéseinek kárén kívül esnek, a törvényhozó szabadságába és felelősségébe tartöznak, és csak szélső esetben vetnek fel alkotmányossági kérdéseket." (ABH 1996, 173., 186-187., 189-190.)
Az Alkotmánybíróság ugyanezen határozatában rámutatott arra is, hogy az egészségbiztosítási ellátási jogosultság; s ezzel összefüggésben az intézmények társadalombiztosítási finanszírozásának alkotmányos alapja az Alkotmány 70/E. §-a, valamint az alkotmányos tulajdonvédelem. (ABH 1996, 188-190:)
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése kimondja, hogy az állam a szociális biztonsághoz való jogot és az öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátási jogosultságot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az Alkotmány e rendelkezésének intézményi garanciáit biztosítja a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.), amely meghatározza azoknak az egészségügyi szolgáltatásoknak a körét, amelyek igénybevétele alanyi jogosultságként illeti meg a biztosítottakat. A biztosítottakat az Ebtv. alapján megillető egészségügyi szolgáltatások érdekében az OEP az Eüell.tv, alapján kapacitáslekötési szerződést köt az egészségügyi szolgáltatást nyújtó intézmények fenntartóival, és az Ebtv. 30. §-a alapján egészségügyi szolgáltatások nyújtására finanszírozási szerződést köt az adott szolgáltatás nyújtására jogosító működési engedéllyel és felelősségbiztosítással rendelkező egészségügyi szolgáltatóval. Az egészségügyi szolgáltatásoknak az Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozása tehát a biztosítottaknak nyújtott szolgáltatások teljesítéséhez és nem az intézmények fenntartásához kötődik. Az egészségügy finanszírozásának e sajátosságai miatt az egészségbiztosítási finanszírozási rendszer és az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nincs.
Az intézmények működőképességének biztosítása, a szolgáltatásokhoz szükséges tárgyi és személyi feltételek biztosítása az Eüell.tv. 2. § (2) bekezdése alapján, valamint az Eütv. 155. § (2) bekezdése alapján a fenntartó felelősségi körébe tartozik.
Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a Har. vitatott rendelkezéseinek az alkotmányellenessége az Alkotmány 70/D. §-a alapján-alkotmányossági összefüggés hiányában - nem ítélhető meg.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [6988/1990. AB határozat, ABH 1991; 716.; 717.; 1088/1992. AB határozat; ABH 1994, 523., 524.; 1418/1993. AB határozat, ABH 1994, 584., 586.]
3. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy sérti-e a helyi önkormányzatoknak az Alkotmányban biztosított autonómiáját a Har. 16. § (1) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint, ha az adósságrendezési eljárás a helyi önkormányzat egészségügyi intézményének fizetésképtelensége miatt indult, az OEP képviselője is tagja az adósságrendezési bizottságnak.
Az indítványozó álláspontja szerint a Har.-nak ez a rendelkezése az adósságrendezési eljárásban ellenőrzési pozícióba juttatja az OEP-et és ezzel a központi államigazgatást.
Az Alkotmánybíróság - az indítványozó által is hivatkozott - 77/1995. (XII. 21.) AB határozatában megállapította: "Azzal, hogy az Alkotmány kimondja, hogy az önkormányzatokat az önkormányzati feladatok körében megillető jogokat és kötelezettségeket csak törvényben lehet szabályozni, elsősorban a Kormánnyal és a közigazgatás központi szerveivel szemben részesíti védelemben az önkormányzatok önállóságát. Az Alkotmány rendelkezései alapján nincs arra mód, hogy a Kormány vagy a központi közigazgatás szemei akár normatív, akár egyedi döntésükkel beavatkozzanak az önkormányzatokat az Alkotmány 44/A § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzati ügyekben megillető igazgatási és szabályozási autonómia gyakorlásába." (ABH 1995, 390., 394.)
Az Alkotmánybíróság akkor ezért alkotmányellenesnek ítélte azokat a törvényi rendelkezéseket, amelyek arra adtak módot, hogy a népjóléti miniszter és az OEP egyedi döntése határozza meg az egészségügyi szakellátás terén a helyi önkormányzatok ellátási felelősségét.
Jelen ügyben azonban az önkormányzati autonómia sérelme nem állapítható meg. Az OEP képviselőjének részvétele az adósságrendezési bizottságban azt a célt szolgálja, hogy mint az egészségügyi intézmények finanszírozásáért felelős szerv képviselője elősegítse az adósságrendezési eljárás minél gyorsabb és sikeres befejezését, másrészt mint az egészségbiztosítás szervének képviselője képviselje az eljárásban a biztosítottak érdekeit.
A vitatott szabályozás szerint az OEP képviselője tagja az adósságrendezési bizottságnak, amelyben az érintett önkormányzat képviselői a Har. 16. § (1) bekezdése alapján többségben vannak, és amely a Har.16. § (2) bekezdése alapján szavazattöbbséggel hozza határozatait.
Ilyen szabályozás mellett az OEP képviselője önkormányzati ügyekben döntési jogkörrel nem rendelkezik, meghatározó ellenőrzési pozíciója sincs az adósságrendezési eljárásban.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy nem állapítható meg az Alkotmányban biztosított önkormányzati autonómia sérelmére alapítottan a szabályozás alkotmányellenessége az OEP-nek az adósságrendezési eljárásban való részvétele miatt sem.
4. Az indítványozó álláspontja szerint alkotmányjogilag aggályos és kifogásolható. az a gyakorlat, hogy "a törvényalkotó az állami költségvetésről szóló törvényben esetlegesen, a szabályozási helyből kiragadva, a különböző természetű szabályozási tárgyakat rapszodikusan vegyítve szabályoz olykor alkotmányos alapintézményeket, és egy-egy kifejezés vagy mondatszerkezet megváltoztatásával alapos előkészítés, elemzés és előzetes hatásvizsgálat nélkül, időben a szavazási határnap szorításában úgy szabályoz, hogy esetenként egyes hatalmi ágak működési logikája és feltételrendszere gyökeresen módosul". Az indítvány állítása szerint ebben az esetben is ez történt, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét az, hogy a jogalkotási eljárás során nem tartották meg a Jat. 18. § (1) bekezdésének előírásait.
Az Alkotmánybíróság a 42/1995. (VI. 30.) AB határozatában a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) vizsgálata kapcsán állást foglalt abban a kérdésben, hogy mennyiben képezheti az alkotmányellenesség megállapításának alapját az a - költségvetési törvények által is gyakran alkalmazott - törvényszerkesztési mód, amely jelentős számú korábbi törvény egyes rendelkezéseinek egy törvényben történő módosításában áll. E határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmánybíróság valamely törvényt kizárólag alkotmányellenessége miatt semmisíthet meg. Miután az Alkotmány a törvényalkotás rendjét részletekbe menően nem szabályozza, csak a legalapvetőbb szabályokat - a törvénykezdeményezésre jogosultak körére, a törvények kihirdetésének rendjére vonatkozó előírásokat - foglalja magában, amennyiben a sérelmezett törvény az alaptörvény egyetlen rendelkezésével sem ellentétes, önmagában az alkalmazott törvényszerkesztési mód miatt, a törvény megsemmisítésére nincs törvényes lehetőség. (ABH 1995,185.,186.)
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a felen ügyben kizárólag a törvényszerkesztés kifogásolt módja miatt az alkotmánysértés kimondása nem indokolt.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor megjegyzi: adott esetben nem zárható ki a költségvetési törvényben elhelyezett törvénymódosításoknak, vagy a jogrendszer több területét érintő, kizárólag módosításokat magában foglaló törvényeknek - a módosítás tartalmára is tekintettel - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggő alkotmányossági vizsgálata.
Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért az Alkotmánybíróság megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolhat, mint a jogszabály megsemmisítésével. [3/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 33., 39-40.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122.,128.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331., 332., 345.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325., 349.]
A Jat. 18. § (1) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:
"A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdek-összeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell."
Az Alkotmánybíróság a Jat. 18. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel kapcsolatosan 54/1996. (XI. 30.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az nem alkotmányi szabály. "Amennyiben a törvény előkészítése során az előkészítésre irányuló kötelezettségeket megsértik, az feltehetően a törvény társadalmi hatékonyságának a kárát fogja eredményezni, de közvetlen alkotmánysértéshez csak az vezet, ha maga a törvény sérti az Alkotmány valamely rendelkezését… A törvényjavaslat előkészítése körébe tartozó társadalmi-szociológiai követelmények teljesítése, illetőleg azok elmulasztása az Alkotmány rendelkezéseivel nem hozható közvetlen összefüggésbe; az nem vezet a jogállamiság és jogbiztonság.[Alkotmány 2. § (1) bekezdése] közvetlen sérelmére sem." (ABH 1996, 173., 190.]
Az Alkotmánybíróság a 30/2000. (X. 11.) AB határozatában a következőkre mutatott rá:
"Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie." (Magyar Közlöny 2000, 101. szám 6423., 6426.)
A vitatott szabály tekintetében a Jat. 18. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés be nem tartása nem tekinthető a jogszabály közjogi érvénytelenségét előidéző olyan súlyos eljárási hibának, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az alkotmányellenesség megállapítását és a rendelkezés megsemmisítését indokolná. Ezért az Alkotmánybíróság az ezen az alapon fennálló alkotmányellenesség megállapítására és a vitatott rendelkezések megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Tekintettel arra, hogy a vitatott rendelkezéseknek - az indítványozó által állított - alkotmányellenessége nem állapítható meg az Alkotmánybíróság a Har.-nak a Kt. 61. §-a által megállapított 4. § (2) bekezdésében, 10. § (4) bekezdés e) pontjában, valamint 16. § (1) bekezdése utolsó mondatában foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
5. Az indítványozó arra az esetre, ha az Alkotmánybíróság a vitatott rendelkezések alkotmányellenességét nem állapítaná meg, másodlagosan kérte a jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kimondását. Álláspontja szerint a törvényalkotó nem határolta el a jogbiztonság követelményeinek megfelelően az egészségügyi intézmények működtetési-finanszírozási felelősségi viszonyait, és elmulasztotta olyan intézmény vagy eljárási rend felállítását, amelynek keretében megállapítható lenne, hogy az intézmény gazdasági ellehetetlenülése a fenntartó, a működésfinanszírozó vagy az intézményvezetés érdekkörében merült-e fel, avagy a szereplők osztoznak a felelősség viselésében. Az indítvány szerint ez a szabályozatlanság veszélyezteti az egészségügyi szakellátás működését, és ezáltal az Alkotmány 70/D. §-ában szabályozott. alapvető jog sérelmét is eredményezheti.
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. §-a szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó.gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határózat, ABH 1990, 83., 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is; ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227., 231.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204-205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108., 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122.,128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998,132., 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52., 56-57.].
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján mindenekelőtt azt kellett vizsgálnia, hogy helytálló-e az indítványozónak az az állítása; hogy a hatályos jog nem tartalmazza az egészségügyi intézmények tekintetében azokat a szabályokat, amelyek alapján az intézmény tartozásaiért való felelősség megállapítható.
Az Országgyűlés az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt, az egészségügyi ellátás megszervezésével kapcsolatos állami kötelezettségvállalás garanciális szabályainak megteremtése érdekében az Eüell.tv.-ben határozta meg az egészségügyi ellátási kötelezettség rendjét.
Az Eüell.tv. az egészségügyi ellátási kötelezettségnek az egészségügyi intézmények tulajdonosai, fenntartói és az egészségbiztosításért felelős egészségbiztosítási pénztár közötti megosztásáról a következőképpen rendelkezik:
1. § Az egészségügyi ellátó rendszer része minden olyan egészségügyi szolgáltató, amely a szakmai normák alapján meghatározott egészségügyi szolgáltatás nyújtására - a külön jogszabályban foglalt eljárási rend szerint - működési engedéllyel rendelkezik.
2. § (1) Az 1. §-ban foglalt szolgáltatók működtetői közül a központi költségvetés egyes fejezeteiben szereplő egészségügyi intézmények fenntartóit - egyetemi klinikák esetében az egyetemet - és az egészségügyi intézménytulajdonos helyi önkormányzatokat, valamint a területi egészségügyi ellátásra állami szervvel vagy helyi önkormányzattal szerződést kötött egyéb fenntartókat-egyház; alapítvány, egészségügyi vállalkozás, magángyakorlatot folytató orvos stb. (a továbbiakban: fenntartó) - együttesen és a kötelező egészségbiztosításban az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős szervet kötelezettség terheli, hogy a kapacitás-lekötési megállapodásokban kijelölt szolgáltatások tekintetében, a szakmai szabályok szerinti minőségben az egészségügyi szolgáltatónál ellátásokat biztosítsanak.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott kötelezettség keretében a fenntartó biztosítja a szolgáltatás nyújtásához szükséges tárgyi és személyi feltételeket, az intézmény működőképességét, továbbá a szakellátást nyújtó intézményekben a kapacitás-lekötési megállapodással érintett terület lakosságának ellátását.
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott kötelezettség keretébeni az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős szerv biztosítja a 3. §-ban meghatározott mértékig a szolgáltatásokhoz szükséges kapacitás időben történő lekötését, a teljesített és ellenőrzött szolgáltatások finanszírozását.
(4) A kapacitás-lekötési megállapodásban nem szereplő szolgáltatások tekintetében a fenntartó mentesül a (2) bekezdésben előírt kötelezettségek alól."
A törvény a mellékleteiben meghatározott területi finanszírozási normatívák előírásával normatív módon meghatározza azt is, hogy az egészségbiztosítási pénztár milyen szolgáltatásokat milyen mértékig köteles finanszírozni. Ugyancsak jogszabályok - az Ebtv. és a végrehajtásáról rendelkező 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet, a társadalombiztosítás pénzügyi alakjainak 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CIX. törvény, az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet - határozzák meg az egészségügyi intézmények finanszírozásának módját és mértékét.
E jogszabályok tehát az egészségügyi intézmény fenntartójától függetlenül, "szektorsemleges" módon határozzák meg az egészségügyi ellátási kötelezettség teljesítésében a szolgáltató intézmény fenntartójának és az Egészségbiztosítási Alap kezelőjének kötelezettségeit az egészségügyi ellátási kötelezettség teljesítésében.
E szabályok szerint a szolgáltatás nyújtásához szükséges tárgyi és személyi feltételek, valamint az intézmény működőképességének biztosítása a fenntartó felelősségi körébe tartozik.
Hasonló rendelkezést tartalmaz az Eütv. 155. § (2) bekezdése is, amikor kimondja:
"(2) A területi ellátási kötelezettség körében az egészségügyi intézmény fenntartója a külön törvényben foglaltaknak megfelelően köteles biztosítani az általa fenntartott egészségügyi intézményben
a) az egészségügyi: szolgáltatás nyújtásához szükséges , szakmai feltételeket, valamint
b) az egészségügyi intézmény működőképességét és fejlesztését."
Ugyancsak rendezett a hatályos jogban az intézmény vezetőjének felelőssége az intézmény gazdálkodásáért. Az Álít. és az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet részletesen szabályozza a költségvetési szervek, így a helyi önkormányzatok által fenntartott egészségügyi intézmények gazdálkodásának rendjét, a gazdálkodásban az intézmény vezetőjének jogait és kötelezettségeit. E szabályok betartásának ellenőrzése és az intézmény vezetőjével szemben a gazdálkodásért való felelősség érvényesítése a fenntartói jogainak gyakorláséval az önkormányzat feladata.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által kifogásolt jogszabályi rendelkezések hiánya nem állapítható meg. így nem állnak fenn a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szabályozott feltételei. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
A határozat közzétételét az Alkotmánybíróság a közérdeklődésre tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.; alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s.k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 2898/1999/6.