962/B/1992. AB határozat
a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 21. § (1) bekezdése, valamint (5) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 21. § (1) bekezdése, valamint (5) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, amelyek a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 21. §-ában megfogalmazott összeférhetetlenségi szabályok alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték. Ezeket az indítványokat - tárgyuk azonosságára tekintettel - az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
1. Három indítványt olyan köztisztviselők nyújtottak be, akiket az 1994. december 11-i helyi önkormányzati választásokon települési képviselővé választottak. Ezek az indítványozók a Ktv. 21. § (1) bekezdésében szabályozott azon összeférhetetlenségi ok alkotmányosságát vitatják, mely szerint a köztisztviselő nem lehet helyi önkormányzati képviselő annál az önkormányzatnál, amely az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működik. Indítványozók álláspontja szerint ez az összeférhetetlenségi szabály sérti az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében, valamint a (4) bekezdésében szabályozott alapvető jogokat. Az egyik indítványozó szerint az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző hátrányos megkülönböztetés az, hogy míg a köztisztviselői jogállással összeférhetetlennek minősíti a települési képviselői megbízatást a törvény, ilyen összeférhetetlenségi okot nem állapít meg az önkormányzat intézményeiben dolgozó közalkalmazottakra nézve.
Mindegyik indítványozó előadta, hogy államigazgatási szervnél olyan szolgáltató jellegű közigazgatási feladatokat lát el, amely nincs összefüggésben annak az önkormányzatnak a tevékenységével, amelynek tagjává választották.
2. Egy indítvány a Ktv. 21. § (5) bekezdésében foglalt azon rendelkezés alkotmányossági vizsgálatát kéri, mely szerint a köztisztviselő pártban tisztséget nem viselhet, párt nevében vagy érdekében - az országgyűlési, illetve az önkormányzati választásokon jelöltként való részvételt kivéve - közszereplést nem vállalhat. Indítványozó jogi álláspontja szerint ez a rendelkezés alkotmányellenes módon korlátozza az Alkotmány 61. §-ában a köztisztviselő számára is biztosított véleménynyilvánítási szabadságot. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog magában foglalja azt is, hogy politikai véleményét mindenki - a köztisztviselő is - bármilyen formában kinyilváníthatja, ebbe a pártbeli vagy egyéb közszereplés is beletartozik. Az Alkotmány nem ad felhatalmazást arra, hogy törvény meghatározott rétegeket vagy csoportokat a szabad vélemény-nyilvánításból kizárjon, illetőleg azt szabályozza, hogy a véleménynyilvánítás milyen formában történhet, vagy milyen vélemény nyilvánítható ki szabadon. A Ktv. egyébként nem határozza meg egyértelműen mi értendő közszereplés alatt, ez pedig a gyakorlatban önkényes értelmezésre, visszaélésre adhat alkalmat. Indítványozó szerint a vitatott szabály sérti az Alkotmány 60. §-át is, mert korlátozza a köztisztviselőt abban, hogy gondolatát szabadon kinyilvánítsa, és alkotmányellenesen korlátozza az Alkotmány 63. §-ában szabályozott egyesülési jogot is, mert az Alkotmány nem ad felhatalmazást arra, hogy törvény meghatározott foglalkozást gyakorlókat eltiltson pártban vezető tisztség viselésétől.
II.
1. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján elsőként azt vizsgálta, hogy a Ktv. 21. § (1) bekezdésében megállapított összeférhetetlenségi szabály sérti-e az Alkotmány 70. § (1), illetőleg (4) bekezdésében szabályozott alapvető jogokat.
Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése szerint "minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy - ha állandó lakóhelye Magyarországon van - az országgyűlési és a helyi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen." A 70. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen a közügyek vitelében, továbbá hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen."
A Ktv. 21. § (1) bekezdése összeférhetetlenségi szabályt állapít meg, amikor kimondja, hogy a köztisztviselő nem lehet egyidejűleg köztisztviselő és az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működő helyi önkormányzat tagja. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint e rendelkezés következtében a köztisztviselőnek sem a választójoga, sem a közhivatal viseléséhez való joga nem szenved csorbát. Ez az összeférhetetlenségi szabály nem korlátozza a köztisztviselőt az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében biztosított aktív és passzív választójoga gyakorlásában. E rendelkezés alapján nincs akadálya annak, hogy a köztisztviselő a helyi önkormányzati választásokon jelöltként induljon és a választásokon őt helyi önkormányzati képviselővé - akár az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működő helyi önkormányzat képviselőjévé is - megválasszák. Ha a választás eredményeként a Ktv. 21. § (1) bekezdésében szabályozott összeférhetetlenségi helyzet keletkezik, a köztisztviselő a Ktv. 22. §-ában foglaltaknak megfelelően köteles az összeférhetetlenségi okot bejelenteni és megszüntetni, ha ezt nem teszi megszűnik a közszolgálati jogviszonya.
A vitatott összeférhetetlenségi ok nem korlátozza a közhivatal viseléséhez való jogot sem. Az Alkotmány 70. § (4) bekezdése alapján senkinek nincs alkotmányból folyó alanyi joga meghatározott közhivatal vagy közhivatalok betöltéséhez. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvény a közhivatal viseléséhez való jogot szabályozhatja, a közhivatal betöltését feltételekhez kötheti. A törvényhozó a közhivatalviselés szabályainak során megállapíthat a köztisztviselővel szemben olyan követelményeket is, amelyek a közszolgálat tisztaságát, a közfeladatok ellátásában a pártatlan, részrehajlástól és befolyástól mentes eljárást biztosítják. A vitatott összeférhetetlenségi szabály nem zárja ki a köztisztviselőt abból, hogy helyi önkormányzati képviselőként részt vegyen a helyi közügyek intézésében, és fordítva, nem zárja ki azt, hogy helyi önkormányzati képviselő közszolgálati jogviszonyt létesítsen. A két közfunkció összeférhetetlenségét csak abban az egy esetben mondja ki, ha a köztisztviselőt az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működő önkormányzat képviselőjévé választották. E szabály indoka a közszolgálat tisztaságának, pártatlanságának biztosítása. A jogszabály ennek az összeférhetetlenségi oknak a kimondásával azt kívánta megakadályozni, hogy azok a helyi, önkormányzati és lakossági érdekek, amelyek képviseletére helyi képviselőként hivatott, befolyásolják a köztisztviselőt, - illetőleg a köztisztviselő közbenjárásának eredményeként a közigazgatási szervet - közfeladatainak, hatósági jogalkalmazó tevékenységének ellátása során. A közigazgatás pártatlanságának biztosítása érdekében mondja ki a törvény azt, hogy az ilyen összeférhetetlenségi helyzetbe került köztisztviselőnek döntenie kell melyik közfunkcióját kívánja megtartani.
A vitatott törvényi rendelkezéssel kapcsolatosan nem állapítható meg az Alkotmány 70/A. §-át sértő alkotmányellenes diszkrimináció sem. Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 70/A. §-a által meghatározott jogegyenlőségnek azonos szabályozási koncepción belül, azonos jogi helyzetben lévő alanyok között kell fennállnia. Az egyenlőként való kezelés kérdése különböző jogi helyzeteket illetően fel sem merül. [21/1990. (X. 4.) AB határozat (ABH 1990, 78); 32/1991. (VI.6.) AB határozat (ABH 1991, 162)] A köztisztviselők és a közalkalmazottak jogállása nem azonos, az az indok, amely az összeférhetetlenség kimondását a közhatalmat gyakorló köztisztviselők esetében szükségessé tette, az önkormányzat intézményeiben dolgozó közalkalmazottak esetén nem áll fenn, ezért az indítványozó által kifogásolt megkülönböztetés alkotmányellenessége fel sem merül.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 21. § (1) bekezdése nem alkotmányellenes, ezért az indítványokat elutasította.
2. A Ktv. 21. § (5) bekezdés b) pontjának alkotmányosságát vitató indítvány szerint az ott megfogalmazott összeférhetetlenségi szabály alkotmányellenes módon korlátozza az Alkotmány 61. §-ában, valamint a 60. § (2) bekezdésében, valamint a 63. §-ában szabályozott alapvető jogok gyakorlását.
Az Alkotmány 3. § (3) bekezdése alkotmányos elvként fogalmazza meg a pártok és a közhatalom szétválasztásának követelményét, kimondja, hogy a pártok közhatalmat nem gyakorolhatnak, ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat egyetlen állami szervet sem. Egyes állami tisztségek, közhivatalok betöltőivel szemben maga az Alkotmány állapítja meg az állam és a pártok elválasztásának biztosítékaként a párt tagság, illetőleg a politikai tevékenység tilalmát (pl.: alkotmánybírók, bírók, ügyészek, fegyveres erők, rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai). Ezentúl a 3. § (3) bekezdése felhatalmazza a törvényhozást arra, hogy a pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében meghatározza azokat a tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja, tisztségviselője nem tölthet be.
Ezen alkotmányos felhatalmazás alapján állapította meg az Országgyűlés a Ktv. 21. § (5) bekezdésének b) pontjában meghatározott összeférhetetlenségi rendelkezést.
A Ktv. 21. § (5) bekezdés b) pontja két tilalmat határoz meg a köztisztviselőkre nézve. Egyrészt pártban vezető tisztséget nem viselhet, másrészt párt nevében vagy érdekében - az országgyűlési, illetve az önkormányzati választásokon jelöltként való részvételt kivéve - közszereplést nem vállalhat. Ez az összeférhetetlenségi szabály a köztisztviselő aktív pártpolitikai tevékenységét korlátozza. A köztisztviselő bármely törvényesen létrehozott pártnak tagja lehet, a párt színeiben a választásokon jelöltként indulhat, ez a tilalom nem képezi akadályát annak sem, hogy a köztisztviselő - ha ezt nem valamely párt nevében, vagy valamely párt támogatása érdekében teszi - nyilvánosan kifejtse valamely kérdésben szakmai, vagy politikai véleményét.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 21. § (5) bekezdésének b) pontjában megfogalmazott politikai összeférhetetlenségi szabályt az Alkotmány 3. § (3) bekezdésében szabályozott alkotmányos követelmény érvényesítése érdekében, az Alkotmány felhatalmazása alapján alkotta meg a törvényhozó.
Tekintettel arra, hogy az elmúlt évtizedekben a párt és az állam szoros szervezeti és hatásköri összefonódása jellemezte a magyar állami berendezkedést, az Alkotmány 3. § (3) bekezdésében szabályozott alkotmányos cél eléréséhez nem elegendő a két szervezeti rendszer jogi előírásokkal is garantált szétválasztása. A közhatalmat gyakorló szervek, így a közigazgatási szervek iránti közbizalom megteremtése megkívánja azt is, hogy a köztisztviselők pártsemleges magatartása azok nyilvános fellépése, közszereplése során is nyilvánvaló legyen. Ezért nem tekinthető az alapvető jogok indokolatlan és aránytalan korlátázásának az, hogy a törvény a köztisztviselők számára nemcsak a hivatali munkájukban, hanem közszerepléseik során is megköveteli a pártsemleges magatartást.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Ktv. 21. § (5) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítványt magalapozatlannak találta és elutasította.
Budapest, 1995. december 19.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró