16/1991. (IV. 20.) AB határozat
az 1020. számon benyújtott, a tulajdonviszonyok rendezése érdekében az állam által 1949. június 8-a után az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló törvényjavaslat egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság törvényjavaslat egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata iránt benyújtott indítvány alapján - dr. Zlinszky János alkotmánybírónak az indokolás III. 3. pontja tekintetében adott párhuzamos véleményével - meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság az 1020. számon benyújtott, a tulajdonviszonyok rendezése érdekében az állam által 1949. június 8-a után az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló törvényjavaslat egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálat során történő megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Ötvenkét országgyűlési képviselő a törvényjavaslat részletes vitája közben indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja meg az 1020. számon benyújtott, a tulajdonviszonyok rendezése érdekében az állam által 1949. június 8-a után az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk kárpótlásáról szóló törvényjavaslat (a továbbiakban: törvényjavaslat) alábbi rendelkezéseinek alkotmányellenességét: a 14. §; a 3. § (1) és (2) bekezdése; a 8. §; valamint az 1. §. A képviselők indítványozták továbbá a törvényjavaslathoz a kormánykoalíció képviselőcsoportjainak vezetői által a 2089. számon előterjesztett módosító indítvány 1., 3. és 8. pontjában a törvényjavaslat 4. § (3) bekezdését, a 8. § új (2) és (3) bekezdését, valamint a 12. § (2) bekezdését érintő módosítások alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát.
II.
1. Az alkotmányellenesség előzetes vizsgálata a kivételes alkotmánybírósági hatáskörök közé tartozik, rendeltetése annak megelőzése, hogy a parlament alkotmányellenes törvényt alkosson. Ha a törvényjavaslat alkotmányossága már a törvényhozás folyamán vitás, az előzetes kontroll elejét veheti már kihirdetett és gyakorlatban alkalmazott jogszabály megsemmisítésének, továbbá - és ez a fő szempont - védi a törvényhozó tekintélyét. Az előzetes normakontrollt ismerő országokban a vizsgálat leggyakrabban formális, azaz kizárólag a törvényhozás eljárásának alkotmányosságára, illetve a törvényhozási hatáskör kérdésére irányul. Jóval ritkább a tartalmi vizsgálat lehetősége.
A törvényalkotás folyamatában történő előzetes alkotmányossági vizsgálat során az alkotmánybíróság ellentmondásba kerülhet a hatalmi ágak elválasztásának alapelvével. Az ellentmondás csak akkor nem állapítható meg, ha olyan absztrakt alkotmányjogi probléma merül fel, amely függetleníthető a törvényjavaslati rendelkezések szövegkörnyezetétől és valójában az alkotmány értelmezését teszi szükségessé. Erre az esetre azonban rendelkezésre áll az alkotmánybíróság alkotmányértelmezési hatásköre. Minden más esetben a preventív kontroll gyakorlásával az alkotmánybíróság a jogalkotás résztvevője lesz, döntésével az országgyűlés döntési jogkörét korlátozza, s a törvényhozó felelősségét osztja.
Az előzetes normakontroll célja és a hatalommegosztás érvényesülése közötti ellentmondás feloldásában döntő szerepe van annak, hogy az alkotmánybíróság a törvényhozás mely szakaszában gyakorolja az előzetes vizsgálatot, illetve, hogy az formai vagy tartalmi kérdésekre irányul-e.
2. Az Alkotmánybíróság elé a vizsgált ügyben került első ízben törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló indítvány, s ezzel az Alkotmánybíróság is szembekerült az előzetes normakontroll természetében rejlő ellentmondással. Ezt az ellentmondást a magyar szabályozás hiányossága különösen kiélezi.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § a) pontja állapítja meg az Alkotmánybíróság hatáskörét törvényjavaslat egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára. A 33. § sorolja fel az indítványozásra jogosultakat, illetve határozza meg az Alkotmánybíróság által megállapított alkotmányellenesség következményét: "az alkotmányellenességet a törvényjavaslatot benyújtó szerv vagy személy megszünteti". E rendelkezések értelmében az eljárás tartalmi alkotmányellenesség vizsgálatára irányul, s a törvényjavaslat benyújtásától kezdve bármikor indítványozható.
Az Abtv.-nek ez a megoldása lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróságot a törvényhozási folyamat bármely szakaszában, s akárhányszor bevonják a jogalkotásba. Így az Alkotmánybíróság állásfoglalásával befolyásolja, sőt egyes megoldások kizárásával meghatározza a vita menetét, úgy, hogy egyben biztosítja a törvényalkotás alkotmányosságát. Az ilyen szerepkör azonban az Alkotmánybíróság jogállásával összeegyeztethetetlen. Az Alkotmánybíróság nem tanácsadója az Országgyűlésnek, hanem bírája az Országgyűlés törvényalkotó munkája eredményének. Az előzetes normakontroll célját -megelőzni alkotmányellenes törvény létrejöttét - és az Alkotmánybíróság bírói funkcióját tartalmi vizsgálat esetén úgy lehet összeegyeztetni, ha a törvény szövege végleges formában - vagy a javaslat egészéről történő szavazás előtt, vagy a szavazás után, de a kihirdetés előtt - kerül az Alkotmánybíróság elé.
Így van ez minden jogrendszerben, amely az előzetes tartalmi normakontroll intézményét ismeri. (Francia alkotmány 61. Cikk, portugál alkotmány 278. Cikk, ír alkotmány 26. Cikk: kihirdetés előtt, hasonló a helyzet az olasz alkotmány 127. Cikke szerint, törvényhozási hatáskör megsértésének vizsgálata esetén. A spanyol alkotmánybírósági törvény 78. Cikke nemzetközi szerződés előzetes vizsgálatához megköveteli, hogy annak szövegét előzőleg véglegesen megállapítsák, hasonló feltétellel volt lehetséges a törvényjavaslatok előzetes vizsgálata 1985-ig, amikor az alkotmánybíróságnak ezt a hatáskörét, mint a törvényalkotásba való beavatkozást, megszüntették.)
Egyedül az Abtv. nem tartalmaz ilyen megszorító feltételt. A vizsgálat tárgya Magyarországon a törvényjavaslat, amelynek szövegét az előterjesztő az általános vita lezárásáig átdolgozhatja. Ha pedig a törvényjavaslathoz módosító indítványokat is beadnak, a szavazás megkezdéséig bizonytalan marad, hogy mi kerül egyáltalán szavazásra, s a leendő törvény végleges szövege csak a módosító indítványokról való szavazás után alakul ki. A vizsgálat tárgyát képező "egyes rendelkezések" alkotmányossága általában értékelhetetlen a törvény kontextusából kiragadva. Az elszigetelt vizsgálat eredménye más összefüggésbe helyezve érvényét vesztheti. Különösen nagy veszélyeket rejt az elszigetelt, illetve bizonytalan viszonyítási alapon történő alkotmányossági vizsgálat a magyar parlamenti gyakorlatban, ahol az eredeti törvényjavaslat koncepciójával ellenkező, vagy azt gyökeresen megváltoztató koncepciókat is szokásosan módosító javaslatként, nem pedig alternatív törvényjavaslatként terjesztenek elő. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is észleli, hogy a módosító javaslatok a legkülönbözőbb koncepciókat érvényesítik, s hogy az akárcsak mennyiségi módosításokhoz viszonyítva másként alakulhat egyes rendelkezések diszkriminatív voltának megítélése. Az Abtv. szabályai alapján semmi sem garantálhatja, hogy az Alkotmánybíróság által elvégzett preventív alkotmányossági vizsgálat valóban betöltse célját, azaz megakadályozza, hogy alkotmányellenes törvény szülessen.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában következetesen ügyelt a hatalmi ágak elválasztása elvének érvényesülésére, s saját hatáskörét ennek megfelelően értelmezte. 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel kimondta, hogy az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezésére irányuló alkotmánybírósági hatáskör értelmezésénél "messzemenően figyelembe kell venni a hatalmi ágak megosztásának elvét, amely a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve"; s ennek következtében "az Alkotmánybíróság hivatkozott hatáskörét megszorítóan kell értelmezni". A kiterjesztő értelmezés ugyanis "óhatatlanul oda vezetne, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalná a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét, és - az Alkotmányban rögzített államszervezeti elvekkel szöges ellentétben - egyfajta alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki". Ezért az Alkotmánybíróság meghatározta a feltételeket, amelyeket alkotmányértelmezési eljárásához megkövetel. Ezt az elvet követi az Alkotmánybíróság az előzetes alkotmányossági vizsgálat esetén is.
Az Alkotmánybíróság a hatályos jog szerint nem kötheti az előzetes normakontrollt "végleges szöveghez": a törvényhozási folyamatnak a törvény egészéről való szavazást megelőző állapotához. Ezt csak törvénymódosítás tehetné meg. Az Alkotmánybíróságnak azt is tudomásul kell vennie, hogy az Abtv. tartalmaz egy, a törvényjavaslat teljes - noha nem definiált - létszakában lehetséges normakontrollt. Mindezt figyelembevéve az Alkotmánybíróság úgy gyakorolja a törvényjavaslat egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát, hogy a lehető legkisebbé tegye az ellentmondást saját jogállása, különösen a hatalommegosztásban elfoglalt helye és az Abtv. által lehetővé tett előzetes normakontroll között, valamint hogy vizsgálatának eredménye ne válhasson diszfunkcionálissá. Ezért az Alkotmánybíróság e határozatában arra szorítkozik, hogy a törvényjavaslatnak az indítványban érintett rendelkezései kapcsán felmerült lényegesebb alkotmányossági kérdésekben elfoglalt elvi álláspontját az indokolásban összefoglalja, anélkül, hogy magáról a rendelkezések alkotmányellenességéről döntene.
III.
1. Az Alkotmánybíróság ismét felhívja a figyelmet a törvényjavaslat témáját érintő 21/1990. (X. 4.) AB határozatára. Az ebben a határozatban elbírált indítvány szerint a termőföldön az eredeti tulajdonviszonyokat természetben helyreállították volna, míg egyéb korábbi tulajdonosok és sérelmet szenvedettek részleges pénzbeli kártalanítást kaptak volna. Az Alkotmánybíróság akkor kimondta, hogy ez a két mód nem tekinthető ugyanazon kártalanítás különböző módjainak. Az Alkotmánybíróság azt is leszögezte: a kérdés, hogy a megkülönböztetés az alkotmányos határok között marad-e, csakis a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében vizsgálható.
A jelen törvényjavaslatban másról van szó. "Az adott szabályozási koncepció", amelyen belül az Alkotmánybíróság szerint a megkülönböztetéshez alkotmányos indok kell, szűkebb és egyneműbb. A törvényjavaslat feladta a termőföld reprivatizációjának gondolatát, az adott időbeli határon belül a magántulajdonban a felsorolt jogszabályokkal okozott "igazságtalan" sérelmeket egységesen "részleges vagyoni kárpótlással" kívánja orvosolni. A törvényjavaslat általános indokolása hangsúlyozza, hogy az állam erkölcsi kötelességből cselekszik így, valamint, hogy a kárpótlás mértéke nem lehet teljes.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az új koncepción belül a törvényhozó szabadsága a részletekben való megkülönböztetésre igen nagy. Mindenekelőtt azért, mert az állam nem jogi igényeket elégít ki, hanem méltányosságból juttat javakat a kedvezményezetteknek. Ha tehát nem eleve jogosultakat különböztet meg, a megkülönböztetés korlátja a pozitív diszkrimináció elvi határa: az egyenlő méltóságú személyként való kezelés feltétlen betartása, illetve az Alkotmányban megfogalmazott alapjogok meg nem sértése. [Ld. 9/1990. (IV. 25.) AB határozat.] Ezen belül csak az követelhető meg, hogy a nem egyenlő kezelésnek ésszerű oka legyen, azaz ne minősüljön önkényesnek. Figyelembe kell venni, hogy nincs senkinek joga arra, hogy egy ex gratia juttatás meghatározott formájában részesüljön. Ugyanakkor az ex gratia juttatásnál is irányadók az Alkotmány 70/A. §-ában foglaltak.
2. A kárpótlás fedezetéről a törvényhozás köteles gondoskodni. Amennyiben alkotmányosan megvalósítható, nem hozható fel kifogás az ellen, hogy az állam nem állami tulajdonban álló termőföldet is kárpótlási jegyekkel megszerezhetővé tesz. Ha az állam lehetőséget ad a - végső soron - földdel való kárpótlásra, önmagában nem alkotmányellenes az, hogy ennek a korlátozott és sajátos jogi helyzetű fedezetnek az elosztását a kárpótlás alapjául szolgáló egyéb vagyontól eltérően állapítja meg. Önmagában nem alkotmányellenes az sem, hogy a nem állami tulajdonú termőföldek tekintetében korlátozzák a kárpótlási jeggyel való tulajdonszerzésre jogosultak körét. Ennek során nem kifogásolható olyan prioritások megállapítása, amelyek más jogát nem sértik. A törvényhozó mérlegelési lehetőségénél fogva például gazdaságpolitikai preferenciák kielégítő alapot képezhetnek, ha speciálisan a földre vonatkoznak.
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan felhívja a figyelmet arra a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában kimondott feltételre, hogy a megkülönböztetés alkotmányosságának alátámasztására az Alkotmánybíróság "nem fogadhat el preferált csoportokra vonatkozó olyan érveket, amelyek nem kizárólag erre a csoportra érvényesek (például vállalkozói gazdaság megteremtése, igazságtalanságok orvoslása). Az egyenlőként kezelés bizonyítása másrészt megköveteli mind a preferált, mind a hátrányos helyzetbe hozott csoport saját szempontjainak teljes bemutatását az értékelés módjával együtt."
3. A 21/1990. (X. 4.) AB határozat kimondta, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése olyan garanciális szabály, amely a tulajdonnak nemcsak egyedi hatósági aktussal, hanem törvénnyel való elvonására is irányadó. A vételi jog viszont - akár szerződésen, akár törvényen alapul - nem az Alkotmány 13. § (2) bekezdése alá tartozó tulajdonelvonás, hanem a tulajdonjog megterhelése.
Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátításra vonatkozik, és csak olyan jogintézményekre alkalmazható, amelyeknél a tulajdon elvonása magával az egyedi hatósági aktussal, vagy a törvény rendelkezésével bekövetkezik. Ilyen törvényi tulajdonelvonás például az államosítás. A 13. § (2) bekezdésének hatálya alá tartozó tulajdonelvonással a tulajdon általában köztulajdonba kerül, csak kivételesen kerülhet magántulajdonba, és ekkor is kizárólag közérdekű felhasználásra.
A vételi jog ezzel szemben a tulajdonjog korlátozása. A tulajdonváltozás attól függ, hogy a vételi jog jogosultja gyakorolja-e ezt a jogát. A tulajdonost a bíróság mentesítheti a vételi jogból folyó kötelezettsége alól, ha a tulajdonos bizonyítja, hogy a vételi jog alapítása után körülményeiben olyan lényeges változás állott be, hogy a kötelezettség teljesítése tőle nem várható el. [Ptk. 375. § (3) bekezdés.]
A vételi jog alkotmányosságát tehát az Alkotmány 13. § (1) bekezdése és a 8. § (2) bekezdése szerint kell elbírálni. A törvényen alapuló vételi jog akkor sem minősül át kisajátítássá vagy az azzal egy tekintet alá eső jogintézménnyé, ha alkotmányellenes, ilyenkor a vételi jogot alapító törvényt meg kell semmisíteni.
A törvényjavaslat a jogosultak meghatározott köre számára a kárpótlási jegy ellenében vételi jogot ad az állam és a termelőszövetkezet tulajdonában álló olyan termőföldre, amelyet a törvény hatálya alá tartozó módon vontak el. A termelőszövetkezetek vonatkozásában e vételi jog alkotmányosságát a következő összefüggésben kell elbírálni:
A társadalmi tulajdon a korábbi rendszer gazdasági és politikai alapja volt. [Lásd az 1972. évi I. törvénnyel módosított és egységes szerkezetbe foglalt Alkotmány 6. § (1) bekezdését.] A hatályos Alkotmány a "szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet" alkotmánya (Preambulum). Ennek az átalakulásnak szükséges feltétele a társadalmi tulajdon lebontása, azaz belőle és helyette egyenjogú tulajdoni fajták létrehozása. Ez a folyamat természetszerűen nagyrészt a korábbi társadalmi tulajdon magántulajdonná alakításával jár, de létrejönnek új tulajdonú formák is, amelyek forrása jelentős részben szintén a társadalmi tulajdon, például az önkormányzatok tulajdona.
Nincs alkotmányos akadálya annak, hogy a társadalmi tulajdon lebontása során a tulajdoni rendszert átalakító törvények a társadalmi tulajdon egykori létrehozásából származó terheket és az 1989. október 23-ai alkotmánymódosítás folytán esedékessé vált kötelezettségeket is elosszák azok között, akik a társadalmi tulajdont ingyenesen megszerzik. Ez a teherelosztás természetesen nem polgári jogi jogutódlás, s nem tulajdonosi aktus - hiszen a terheknek csak egy része jogi kötelezettség, más része az átalakulás társadalmi költsége -, továbbá nem automatikus vagy mechanikus folyamat, hanem a tulajdoni rendszert átalakító törvényhozás valósítja meg, mindenkori gazdasági és politikai céljait követve. Ilyen cél például a jelenlegi szövetkezeti tulajdon átalakítása a szövetkezeti tag magántulajdonosok közös tulajdonává; hasonló feladat az önkormányzati tulajdon létrehozása. Amíg az érintett vagyontárgyra nézve az átalakulás be nem következett, nincs joga az új tulajdoni forma jövendő alanyának arra, hogy a korábbi társadalmi tulajdon ez alól a teher alól mentesen alakulhasson át magántulajdonná, vagy nyerjen új tulajdont. Amint az átalakulás folyamata megtörtént, az új tulajdon védelme természetesen teljes, azaz e vonatkozásban nincs alkotmányos lehetőség a társadalmi átalakulás terhének utólagos vagy visszamenőleges szétosztására.
A szóba jövő terhek közé tartozhat például az államosítási jogszabályok által kilátásba helyezett kártalanítás, de ide számíthatók a törvényjavaslat mellékletében szereplő jogszabályok szerint lefolytatott, a szövetkezeti tulajdont gyarapító tulajdonelvonásokból eredő terhek is. A törvényhozás a különféle terheket a különféle tulajdonátalakulások során különbözőképpen oszthatja el. Megteheti a törvényhozó azt is, hogy különböző alapú kötelezettségeit - mintegy a novatio mintájára -megújítja: új jogcímen, új terjedelemben és új feltételekkel tartja fenn lényegét tekintve ugyanazt a tartozását. Ilyen novációt láthatunk a törvényjavaslatban is, ahol az új jogalap a méltányosság. Ez tehát kizárja a régi jogcímekre való hivatkozást.
4. A kárpótlás ex gratia jellegéből következően nem emelhető alkotmányossági kifogás az ellen, ha a kárpótlás szakaszoltan történik.
5. A kárpótlás terjedelmében megnyilvánuló esetleges diszkrimináció alkotmányellenessége kérdésében csak a végleges törvényszöveg összefüggései ismeretében lehetne nyilatkozni. Mivel a törvényjavaslat által érintett vagyontárgyak különbözők, önmagában nem alkotmányellenes a kárpótlás alapjául szolgáló érték eltérő számítási módja. Ha azonban az eltérő számítási mód a különböző vagyontárgyakért kapott kárpótlásban kirívó különbségre vezet, ez okot adhat alkotmányellenesség megállapítására.
Budapest, 1991.04.18
Dr. Sólyom László
előadó alkotmánybíró
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró
Dr. Szabó András
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos véleménye a határozat indokolásának III/3. pontjához:
Az Alkotmánybíróság 21/1990. határozatában mondottakra utalva ismét hangsúlyozandó, hogy a kifejtett álláspont a jogszabályszerűen államosított közületi tulajdonra vonatkozik. Tulajdon jogszabályellenes elvonása tekintetében a rendes bíróságok hatáskörébe tartozik a jogorvoslat, ennek lehetősége 1991. április 1. napjával megnyílt, és a törvényes elévülési időn belül kezdeményezhető. Jogszabályellenesen elvont tulajdon visszakövetelésére, a polgári jog szabályai szerint, mód van mind az államtól, mind az államtól ingyenesen szerző más közülettől vagy magánszemélytől. Az állami, szövetkezeti, önkormányzati és magántulajdon alkotmányos azonos védelme elvéből ez következik: az ingyenes szerző a jogszabályellenesen elvont és neki juttatott tulajdonért a volt tulajdonossal szemben helytállni tartozik. Az Alkotmány 13. § (2) szerinti teljes és feltétlen kárpótlás ingyenes szerző esetében nem jön szóba, mert a visszajuttatás miatt az ingyenes szerzőt nem éri kár.
A szövetkezeti vagy önkormányzati tulajdon védelme során ezért különböztetni kell visszterhesen és ingyenesen szerzett tulajdon között. Előbbi védelme is, utóbbi védelme is az azonos módon szerzett magántulajdonéval azonos - a visszterhesé saját jogon, az ingyenesé a juttató jogán védett.
Budapest, 1991. április 18.
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró