1232/B/1995. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása iránt előterjesztett indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása iránt előterjesztett indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 19. § (1) és (2) bekezdésében, továbbá 36. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság az e törvényi felhatalmazások alapján meghozott önkormányzati rendeletek alkotmányellenességének megállapítását kérő indítványt, továbbá az annak megállapítása iránti kérelmet, hogy az e tárgyú helyi önkormányzati rendeletektől külön jogszabályi felhatalmazás nélkül is el lehet térni, visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó álláspontja szerint a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes jogszabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvénynek (a továbbiakban: Lt.) azok a rendelkezései, amely a lakások és helyiségek tekintetében az önkormányzatot mint tulajdonost rendeletalkotásra jogosítják fel a bérleti jogviszony tartalmának meghatározása körében, alkotmányellenesek. Az indítványozó nézete szerint e rendelkezésekkel a piacgazdaság alkotmányos tétele sérült, mert a gazdaság szereplői között az önkormányzatok erőfölénnyel rendelkezve jogszabályi, törvényi úton nyertek felhatalmazást a saját bérleti szerződéseik tartalmának rendeleti úton történő meghatározására.
Az indítványozó álláspontja szerint azonban ez a törvényi felhatalmazás valójában nem is áll fenn, mert a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 200. § (1) bekezdése értelmében a szerződés tartalmát a felek szabadon állapítják meg és a szerződésekre vonatkozó rendelkezésektől egyező akarattal eltérhetnek, ha jogszabály az eltérést nem tiltja. Mivel a törvény meghatározza a szerződésekre vonatkozó lényeges szabályokat, és minthogy a törvényileg szabályozott kérdésekben a helyi szabályozás kizárt, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében az e tárgykörben alkotott helyi önkormányzati rendeletek mind alkotmányellenesek. Nézete szerint a helyi önkormányzati rendelet a Ptk. 200. § (1) bekezdése tekintetében nem jogszabály, ezért a bérleti szerződések tartalmát szabályozó valamennyi önkormányzati rendelet ellentétes az Alkotmánnyal.
Sértik a támadott rendelkezések az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének szabályát is, mert eszerint Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. A (2) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. Mivel az önkormányzat jogszabályi úton "hatalmaztatja fel önmagát" a tulajdonában álló lakások és helyiségek bérleti szerződései tartalmának a meghatározására, e felhatalmazással az önkormányzat a szerződés tartalmát illetően a vele szerződő felekre jogi kényszert alkalmaz. Ez pedig ellentétes a piacgazdaság alkotmányi deklarációjával. Mivel az önkormányzat a Ptk. 685. § c) pontja alapján a gazdálkodó tevékenységével összefüggésében polgári jogi kapcsolataiban gazdálkodó szervezet, gazdálkodó szervezetként a gazdasági élet többi résztvevőjéhez képest nem élvezhet privilegizált helyzetet, mert ezzel alkotmányosan megengedhetetlen gazdasági és jogi előnyökhöz jut. Ez a lehetőség sérti az alkotmányos esélyegyenlőséget, a köz- és magántulajdon egyenlőségét és egyenjogúságát, továbbá a versenyszabadságot.
Mindezekre figyelemmel kérte az indítványozó a támadott törvényi rendelkezések megsemmisítését, az önkormányzati rendeletek alkotmányellenességének a megállapítását, illetőleg annak megállapítását, hogy az e tárgyban alkotott helyi rendeletek előírásaitól kifejezett jogszabályi felhatalmazás nélkül is el lehet térni.
2. Az Lt. 19. § (1) bekezdése szerint önkormányzati lakás esetén, ahol a törvény a bérbeadó és bérlő jogai és kötelezettségei vonatkozásában a felek megállapodására utal, annak tartalmát a bérbeadó tekintetében az önkormányzati rendelet határozza meg. A (2) bekezdés szerint pedig az önkormányzati rendelet felhatalmazhatja a bérbeadót a megállapodás tartalmának meghatározására. Az Lt. 36. § (2) bekezdése szerint az önkormányzat tulajdonában levő helyiség (a továbbiakban: önkormányzati helyiség) bérbeadásának és a bérbeadó hozzájárulásának a feltételeit az önkormányzati lakásokra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával önkormányzati rendelet határozza meg. Az önkormányzati helyiség bérleti díjának mértékét azonban nem kell önkormányzati rendelettel meghatározni.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta.
1. A Ptk. 685. § a) pontja értelmében a Ptk. 434. § (3)-(4) bekezdése tekintetében az önkormányzati rendelet jogszabály. A Ptk. 434. § (4) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy jogszabály - a lakásbérleti jogviszonyra vonatkozó külön törvény keretei között - a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja.
A támadott törvényi rendelkezések e szabályokkal összhangban állapítják meg az önkormányzati lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek tekintetében az önkormányzatok rendeletalkotási jogát.
Igaz ugyan, hogy a Ptk. 685. § c) pontja értelmében a helyi önkormányzat gazdálkodó tevékenységével összefüggő polgári jogi kapcsolataira is a gazdálkodó szervezetekre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni, de csak akkor, ha a törvény eltérő rendelkezést nem tartalmaz. Márpedig az Lt. támadott szabályai ilyen eltérő rendelkezésnek minősülnek.
A Ptk. 685. § c) pontjában foglalt rendelkezés és az Lt. összefüggésében az Alkotmánybíróság ezért megállapítja, hogy az Lt. tárgyi hatálya alá tartozó kapcsolatokra szabályként nem a Ptk., hanem az Lt. az irányadó; az Lt. 1. § (3) bekezdése szerint ugyanis a Ptk. csak az Lt.-ben nem szabályozott kérdésekben kerülhet alkalmazásra. A szerződési szabadságot deklaráló Ptk. 200. § (1) bekezdése a lakás- és helyiségbérleti jogviszonyok körében tehát csak az Lt. 1. § (3) bekezdésében meghatározott korlátok között irányadó, azaz annyiban, amennyiben az Lt. eltérő jogszabályi rendelkezéseket e jogviszonyok tartalmát illetően nem tartalmaz.
2. Az Lt. 19. §-ában a törvény a helyi önkormányzatokat a lakásbérleti jogviszonyok tartalmi meghatározása tekintetében kétféleképpen jogosítja fel rendeletalkotásra. A (2) bekezdés szerint az önkormányzati rendelet felhatalmazhatja a bérbeadót a megállapodás tartalmának meghatározására. E jogszabályi felhatalmazás az önkormányzati lakás- és helyiségbérletek tekintetében általános szerződési feltételek (blankettaszerződések) kibocsátására vonatkozik, amelyekre természetesen az Lt. és - a fentebb meghatározott körben - a Ptk. rendelkezései megfelelően irányadóak. Alkalmazható tehát az így kiadott általános szerződési feltételekre a Ptk. 209. §-ában foglalt rendelkezés is, amely szerint azok, ha indokolatlan egyoldalú előnyt tartalmaznak, a bíróság előtt megtámadhatók.
E rendelkezés és az indítványban felhívott alkotmányi szabályok között így semmiféle értékelhető összefüggés nincs, mert a rendeleti felhatalmazás tartalmilag tulajdonosi felhatalmazásnak minősül, amelynek alapján megkötött bérleti szerződések ugyanúgy az Lt. és a Ptk. alapján kerülnek elbírálásra, mint bármely más lakás- és helyiségtulajdonos bérleti szerződései. Az Lt. 19. § (2) bekezdését sérelmező indítvány tehát ez okból megalapozatlan.
3. Az Lt. 19. § (1) bekezdésének kifogásolt rendelkezése a felek szerződési megállapodására utalt körben kizárólag a bérbeadó tekintetében határozza meg az önkormányzat rendeletalkotási jogosultságát, illetőleg kötelezettségét. Ebből következik, hogy a bérlő jogai és kötelezettségei vonatkozásában az Lt.-től eltérő szabályok megalkotására az önkormányzatok nem jogosultak. Az önkormányzati lakások és helyiségek bérbeadói pozíciója jogi feltételeinek a meghatározása viszont az önkormányzatok helyi lakásgazdálkodással kapcsolatos feladatkörébe tartozik, amelyre nézve a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) kifejezett feladatmeghatározást tartalmaz.
Az Ötv. szerint ugyanis a helyi önkormányzatok alkotmányos közhatalmi szervekként - egyebek között - közszolgáltatási feladatokat látnak el, ezek keretében pedig az Ötv. 8. § (1) bekezdése a lakásgazdálkodást ilyen feladatként írja elő. Így az önkormányzati lakásgazdálkodás körében az Lt. az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján olyan törvény, amely mind az önkormányzatok lakástulajdoni, mind pedig rendeletalkotási szabadságának kerete, egyben korlátja is [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 385.]. Az Lt. támadott 19. § (1) bekezdése az önkormányzatokra tehát nem egyszerűen csak mint tulajdonosokra, mint bérbeadókra, hanem egyúttal mint alkotmányos közhatalmi szervekre is vonatkozik, amellyel az Lt. az önkormányzatok számára kötelező feladatokat és hatásköröket is létesít. Végül az Lt. 19. § (1) bekezdése alapján megalkotott önkormányzati rendelet az önkormányzatok tekintetében önkorlátozás meghatározására is hivatott, mert az Lt. 3. § (1) bekezdése értelmében az önkormányzati rendeletben az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit is meg kell határozni.
4. Az Alkotmány 42. §-a értelmében a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg.
Ilyen törvény az Lt., amelynek 19. §-a, továbbá 36. § (2) bekezdése önkormányzati lakások és helyiségek esetében az önkormányzatok rendeletalkotási jogát, egyben kötelezettségét állapítja meg. Az Lt. támadott szabályainak alkotmányos alapja továbbá az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése. Eszerint a helyi önkormányzati képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Vátv.) 1. §-ának (1) bekezdése szerint a megszűnt tanács által alapított ingatlankezelő vállalat kezelésében álló lakóépület, valamint vegyes rendeltetésű és nem lakás céljára szolgáló épület, a bennük lévő állami bérlakások és állami tulajdonú nem lakás céljára szolgáló helyiségek, a hozzájuk tartozó állami tulajdonú földdel - a más állami szerv által kezelt épületrész kivételével - a települési önkormányzat tulajdonába került. A Vátv. 2. § (7) bekezdése úgy szól, hogy az önkormányzati tulajdonba kerülő lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elosztására, bérletére, bérére és elidegenítésére vonatkozó szabályokat külön törvény állapítja meg. A (8) bekezdés értelmében pedig a lakások és helyiségek elosztása és elidegenítése, illetve bérlete és bére tárgykörében a helyi önkormányzat - a (7) bekezdésben említett törvény keretei között - a helyi sajátosságok érvényesítése érdekében rendeletet, (önkormányzati rendeletet) adhattak ki. Az Vátv. 2. § (7) bekezdésében említett külön törvény az Lt.
5. Megalapozatlan tehát az indítványnak az az érvelése, amely szerint az önkormányzat gazdálkodó szervezetként a gazdasági élet többi résztvevőjéhez képest a piacgazdasággal össze nem egyeztethető privilegizált helyzetet élvez, miként az is, hogy az önkormányzatok rendeletalkotása az önkormányzati lakások és helyiségek bérleti jogviszonya tartalmi elemeit illetően nem alapszik törvényi felhatalmazáson.
Az indítvány helytelenül értelmezi továbbá a Ptk. és az Lt. viszonyát és ebből az értelmezésből jut arra a helytelen következtetésre, amely szerint az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a lakásbérleti jogviszonyokat szabályozó önkormányzati rendeletek alkotmányellenesek.
A fent írt felhatalmazó törvényi rendelkezések alapja az, hogy a tanácsi illetőleg a tanácsi ingatlankezelő szervek kezelésében volt állami bérlakások és helyiségek önkormányzati tulajdonba kerültek. A lakások biztosításával kapcsolatos feladatoknak az a része tehát, amelyet korábban az állami bérlakás rendszerrel oldottak meg, ezeknek a lakásoknak (helyiségeknek) önkormányzati tulajdonba adásával az önkormányzatokhoz került, és csupán a lakáspolitika maradt meg kormányzati és törvényhozói hatáskörben. A lakás ugyanakkor funkciója alapján különleges helyet foglal el az önkormányzat vagyontárgyai között, mert a helyi önkormányzat területén élő emberek legelemibb életfeltételének, a hajléknak a biztosítását szolgálja (ABH 1993, 385.). Erre figyelemmel számos vonatkozásban szociális kérdés a lakástulajdon és a lakásbérlet feltételeinek szabályozása. E szabályozás során tekintetbe kell venni, hogy a bérlő számára a bérlakás lényegében ugyanazt a funkciót látja el mint a lakástulajdon, és figyelemmel kell lenni a helyi sajátosságokra, speciális közszolgáltatási követelményekre és szempontokra.
Alapvetően nem alkotmányossági kérdés, hanem az állami lakáspolitikára tartozik, hogy a lakáskérdés megoldását az állam milyen arányban építi a magántulajdonban álló lakásokra, azaz a piaci viszonyokra, illetve a köztulajdonban (így önkormányzati tulajdonban) álló bérlakásokra. Ennek az aránynak a meghatározása illetőleg megváltoztatása tehát a törvényhozás szabadságába tartozik. Az idézett törvényi rendelkezésekből azonban az állapítható meg, hogy az állami lakáspolitika - az állampolgárok megfelelő lakhatási lehetősége érdekében - továbbra is számottevően épít a köztulajdonban álló bérlakásokra, így az önkormányzati tulajdonban álló lakásokra is, amelyek önkormányzati hasznosítása, bérbeadása nem tisztán piaci alapon, hanem az említett szociális és helyi szempontok messzemenő figyelembevételével történhet csak meg.
Mindebből következik, hogy az önkormányzat mint lakástulajdonos az önkormányzati lakások és helyiségek bérbeadása során nem pusztán polgári jogi jogalanyként (gazdálkodó szervezetként) vesz részt a jogviszonyokban, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként, amelynek alapján a bérleti jogviszonyok tartalmát illetően - a törvény keretei között, kizárólag a bérbeadói pozíció tekintetében -önkormányzati rendeletet alkothat, amely jogosultság nem sérti az indítványban felhívott alkotmányi rendelkezéseket.
6. A fentieket összegezve megállapítható, hogy az önkormányzatok rendeletalkotási joga a lakás- és helyiségbérleti jogviszonyokkal összefüggésben az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányi felhatalmazáson és a Vátv. 2. § (8) bekezdésében foglalt törvényi rendelkezésen alapszik, amelynek értelmében az önkormányzati rendeletalkotás csakis a (7) bekezdésben említett külön törvény keretei között történhet meg. E törvény az Lt., amelynek támadott rendelkezései tovább részletezik az önkormányzati rendeletalkotás kereteit és feltételeit. Erre figyelemmel az önkormányzatoknak az Lt. 19. §-án alapuló, a lakás- és helyiségbérleti jogviszonyok tartalmára vonatkozó rendeletalkotási joga nem áll ellentétben az alkotmányi felhatalmazással, azért sem, mert a lakás- és helyiségbérleti jogviszonyok körében az önkormányzatok nem pusztán gazdasági, piaci tényezőként, hanem az alkotmányos közhatalom helyi szerveiként jelennek meg és működnek. Végül ez a rendeletalkotási jog kizárólag a bérbeadói pozíció jogi feltételeinek a meghatározására vonatkozik, illetőleg a bérbeadó blankettaszerződés kibocsátására való felhatalmazásával kapcsolatos, így nincs ellentétben az Alkotmánynak az indítványban felhívott rendelkezéseivel, a bérlők alkotmányosan védett jogait pedig nem érintheti.
Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság nem látott alkotmányos alapot az indítvánnyal támadott jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére.
7. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 22. § (2) bekezdése értelmében az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az olyan tartalmú indítvány, amely konkrét megjelölés nélkül bizonyos tárgyú vagy fajtájú jogszabályok alkotmányossági vizsgálatára irányul, határozatlan, így az az alkotmányossági vizsgálat lefolytatására nem alkalmas. Ezért az indítványnak az a része, amely általában a lakás- és helyiségbérletekkel kapcsolatos önkormányzati rendeletek alkotmányellenességének a megállapítására irányul, érdemi elbírálásra alkalmatlan. Az Abtv. 1. §-a, vagy más törvényi rendelkezések alapján az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre felhatalmazást adni meghatározott jogszabályok alkalmazásának a mellőzésére, ezért az Alkotmánybíróság az érdemi elbírálásra alkalmatlan és hatáskörébe nem tartozó indítványt visszautasította.
Budapest, 1996. október 1.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró