682/B/1993. AB határozat
a Magyar Köztársaság honvédelmének alapelveiről szóló 27/1993. (IV. 23.) OGY határozat melléklete egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság honvédelmének alapelveiről szóló 27/1993. (IV. 23.) OGY határozat melléklete I/1. pontjának első mondata, I/6. pontjának első mondata, III/18. pontjának ötödik mondata, IV/19. pontjának harmadik mondata, 20. pontjának első, második, negyedik és ötödik mondata, valamint V/31), pontjának második mondata alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítése iránti kérelmet elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az Alkotmánybíróság felhívására kiegészített beadványában a Magyar Köztársaság honvédelmének alapelveiről szóló 27/1993. (IV. 23.) OGY határozat (a továbbiakban: OGYh.) mellékleteként kiadott, a Magyar Köztársaság honvédelmének alapelvei (a továbbiakban: OGYha.) rendelkező részben megjelölt részei alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
Az OGYha. I/1. pontja megállapítja: "A honvédelmi politika kifejezi az ország védelmére irányuló közakaratot és meghatározza az állam ez irányú tevékenységet". Az indítványozó szerint ez az előírás nincs összhangban az Alkotmánnyal, mert a honvédelmi politikát közvetlenül nem befolyásolhatja a közakarat, honvédelmi kérdésekben népszavazás nem tartható. A haza védelme az állampolgároknak nem akaratlagosan igénybevehető joga, hanem alkotmányos kötelessége. A honvédelmi kötelezettségeket pedig az irányadó törvény előírásai szabályozzák, s a "közakarat" homályos fogalma nem használható legitimációs szándékkal a döntéshozók honvédelmi politikájának kialakításánál. Az indítványozó ezzel összefüggésben konkrét alkotmányi rendelkezést, vagy alapelvet felhívás ellenére sem jelölt meg.
Az OGYha. I/6. pontja első mondata szerint: "Megfelelő védelmi képességének fenntartásában Magyarország alapvetően saját erejére, saját véderejének képességére és elszántságára, az állampolgárok támogatására és áldozatkészségére épít". Az indítványozó úgy vélte, hogy az OGYha. e szövegrésze ellentétes az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével, mert a törvényi kötelezettségeken túlmenően "elszántságot" és "áldozatkészséget" már nem lehet elvárni az állampolgároktól.
Az OGYha. III/18. pontjának ötödik mondata alapján "A védelem elve azt fejezi ki, hogy eltökélt szándékunk az országot ért fegyveres támadás esetén a fegyveres ellenállás és önvédelem, az ország lakosságának, területének és légterének védelmére irányuló harci tevékenységek végrehajtása". A védelem elvének ez a meghatározása az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 70/H. § (1) és (2) bekezdését. Arra hivatkozott, hogy az Alkotmány szerint a honvédelmi kötelezettség három formában teljesíthető: fegyveres katonai, fegyvernélküli katonai és polgári szolgálat formájában. A különböző szolgálati formák intézményesülése az állampolgárok számára hadiállapot idején (is) lehetőséget biztosít a honvédelmi szolgálat módjának megválasztásával az ellenállás módjai közötti választásra. A határozat idézett mondata szerinte kizárólagossá teszi a fegyveres ellenállást.
Az OGYha. IV/19. pontjának harmadik mondata azt állapítja meg, hogy "A honvédelem rendszere az ország védelmi igényeit tudatosan elfogadó társadalomra, a fegyveres erők és a lakosság anyagi szükségleteit kielégíteni képes gazdaságra, a védelemre felkészült és működőképes államszervezetre, a lakosság és az anyagi javak védelmét szolgáló polgári védelmi szervezetekre, valamint a katonai védelmet ellátni képes fegyveres erőkre épül". Az OGYha. IV/20. pontjának kifogásolt előírásai a következőket tartalmazzák: "A társadalom honvédelemre való felkészítése, az ország védelmi szükségleteiből fakadó feladatok végrehajtása az állampolgárok belátásán és társadalmi lojalitásán alapul. Ehhez elengedhetetlen a megfelelő tudati, érzelmi és lélektani attitűdök kialakítása, fejlesztése. El kell fogadtatni a társadalom legszélesebb köreivel a honvédelmi és a polgári védelmi kötelezettségeket. A tudati felkészítésnek ki kell terjednie a közélet minden területére". Ezek az előírások az indítványozó szerint sértik az Alkotmány 60. § (1) és (2) bekezdését és a 61. § (1) bekezdését, mert az alapvető emberi szabadságjogokkal nem egyeztethető össze "a személyes: lelkiismereti, gondolati és mindenféle meggyőző-désbeli szférába való manipulatív hatalmi beavatkozás".
Az OGYha. V/30. pontjának második mondata kimondja: "Továbbra is fenn kell tartani az általános hadkötelezettséget". Az indítványozó azt állítja, hogy az OGYha.-nak ez az előírása az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdésébe ütközik, mert az Alkotmány az általános hadkötelezettség fogalmát nem ismeri. Úgy vélte, hogy az általános hadkötelezettség fogalmának az OGYha.-ban való kizárólagos szerepeltetése egyértelműen azt sugallja, hogy hazánkban a honvédelmi kötelezettség kizárólag katonai keretek között teljesíthető. Az általános hadkötelezettség kifejezés szerinte nem alkalmazható az Alkotmányban rögzített általános honvédelmi kötelezettség szinonimájaként, új általános szolgálati kötelezettséget pedig az Alkotmány módosítása nélkül országgyűlési határozat formájában nem lehet bevezetni.
II.
Az indítvány az alábbiak miatt nem megalapozott.
Az OGYha. az OGYh. 1. pontja alapján, annak mellékleteként került kiadásra.
A jogalkotás rendjére, a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei alakzataira az Alkotmány és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) tartalmaz rendelkezéseket. A Jat. szerint az Országgyűlés határozata nem tekinthető jogszabálynak, az állami irányítás egyéb jogi eszköze egyik alakzatának minősül. A Jat. 46. § (1) bekezdése értelmében az Országgyűlés határozatban szabályozza az általa irányított szervek feladatait, a saját működését és állapítja meg a feladatkörébe tartozó terveket. E törvényi szabálynak megfelelően tehát csak az az országgyűlési határozat tartozik az államirányítás egyéb jogi eszközei közé, amely az e rendelkezésben foglalt tartalommal bír. Az. Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján elsődlegesen azt kellett vizsgálnia, hogy az indítvány által érintett OGYh. minősíthető-e a Jat. 46. § (1) bekezdése alapján az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe tartozó normatív határozatnak.
Az OGYh. 2. pontja szerint: "A Kormány a fegyveres erők működésének irányítása során az alapelvek következetes megtartásával köteles eljárni és az Alkotmányban, valamint a törvényben meghatározott feladatainak végrehajtásával hazánk honvédelmét erősíteni". A 3. pontjában az Országgyűlés: "Felkéri a Kormányt, hogy a honvédelmi politika megvalósításáról, a magyar fegyveres erők felkészítéséről, állapotáról és fejlesztéséről legalább évente egy alkalommal számoljon be az Országgyűlésnek". Az OGYh. idézett szabályai alapján megállapítható, hogy az normatív határozatnak minősül.
A honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény (a továbbiakban: Htv.) 5. § (1) bekezdés a) pontja a következőket tartalmazza: "Az Országgyűlés állapítja meg a honvédelmi célok megvalósítása érdekében a Magyar Köztársaság honvédelmét meghatározó alapelveket, valamint az azokban előírt feladatok végrehajtásának főbb irányait és feltételeit". A Htv. 8. § (1) bekezdése alapján pedig: "A Kormány az ország védelmi felkészültségének biztosítása céljából az Országgyűlés elé terjeszti a Magyar Köztársaság honvédelmét meghatározó alapelveket". Az OGYh. keretében kiadott OGYha. tehát az idézett törvényi felhatalmazáson nyugszik és a Jat. 53. §-ában meghatározott irányelvnek tekintendő.
A Jat. vonatkozó rendelkezéséből ugyanis kitűnik, hogy az Országgyűlés által kibocsátható irányelv "általános érvényű célokat, programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és a társadalmi élet fontos kérdéseiben". Az ilyen irányelv tehát ugyancsak az állami irányítás egyéb jogi eszközei között, mégpedig az ún. jogi iránymutatások csoportjában foglal helyet, de - amint ez az idézetből is kitűnik - jellege és normativitása eltér az állami irányítás egyéb jogi eszközei más alakzataiétól. Az azonban nem kétséges, hogy az országgyűlési irányelvek is az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartoznak és alkotmányosságuk elbírálására az 1989. XXXII. törvény 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság jogosult.
Mivel a Jat. az országgyűlési irányelv országgyűlési határozatba foglalását nem zárja ki, nem kifogásolható, hogy a Htv. felhatalmazása alapján kibocsátott alapelvek az OGYh. mellékleteként jelentek meg. Lényeges azonban, hogy az indítvány kifogásainak alkotmányossági vizsgálata ne hagyja figyelmen kívül a Jat.-nak az országgyűlési határozatra és az országgyűlési irányelvre vonatkozó előírásait.
Az Alkotmány 40/B. § (3) bekezdése szerint: "A fegyveres erők irányítására -ha érvényes nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik - az Alkotmányban és külön törvényben meghatározott keretek között kizárólag az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a Kormány és az illetékes miniszter jogosult". Ez az alkotmányi előírás tehát feljogosítja a Parlamentet arra, hogy az alkotmányi keretek között az idézett tárgykörben a Kormányra is kötelező irányítási döntéseket hozzon. Bár a hatalmi ágak elválasztásának az Alkotmány által kialakított rendszerében a Kormány nem minősül az Országgyűlés által a Jat. 46. §-a szerint irányított szervnek, a törvények, valamint az Országgyűlés alkotmányos hatáskörében hozott normatív határozatai és irányelvei a Kormányt - annak Parlament iránti politikai felelősségét terhelve - mégis kötik. Mivel az Országgyűlés a vizsgált OGYh.-t és OGYha.-t alkotmányos hatáskörben bocsátotta ki, a Kormány munkáját kötő, illetve befolyásoló jellegük szempontjából közömbös az, hogy a Kormány a hatalmi ágak elválasztásának Magyarországon alkalmazott rendszerében az Országgyűlés által irányított szervnek minősül-e.
1. Az OGYha. I/1. pontjának a honvédelmi politika fogalmi meghatározását tartalmazó első mondata nem ütközik az Alkotmánynak az indítványozó által megjelölt egyik rendelkezésébe sem. A fogalommeghatározás tartalmi megalapozottságának és a megfogalmazás nyelvtani és stiláris helyességének megítélése pedig nem tartozik az alkotmányossági vizsgálat körébe.
2. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit sem lehet önkényesen megfosztani". Az OGYha. I/6. pontjának az állampolgárok támogatására és áldozatkészségére utaló része nem áll alkotmányos összefüggésben az Alkotmánynak az élethez és az emberi méltósághoz való alapjogot megállapító rendelkezésével. A vizsgált országgyűlési határozat nem jogszabály, s az mint az állami irányítás egyéb jogi eszköze az állampolgárokra kötelező rendelkezéseket nem állapíthat meg. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése előírja, hogy a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. A haza védelmére vonatkozó alapvető honvédelmi kötelezettségeket az Alkotmány 70/H. § (3) bekezdése szerint megállapított Htv. tartalmazza. Az OGYha. révén az állampolgári alapjogok sérelme abban az esetben következhetne be, ha az - a Jat. rendelkezéseivel ellentétesen - az állampolgárokra vonatkozó jogot vagy kötelezettséget állapítana meg. Az OGYha. kifogásolt megállapítása nem tartalmaz az állampolgárokra vonatkozó semmilyen kötelezettséget.
Az OGYha. támadott szabálya egyébként összhangban áll a Htv. 1. § (1) bekezdésében foglalt azonos tartalmú előírással, amely szerint: "Az ország honvédelmi képességének fenntartásában a Magyar Köztársaság alapvetően a saját erejére: nemzetgazdaságának erőforrásaira, fegyveres erőinek felkészültségére és elszántságára, illetőleg a polgároknak a haza védelme iránti hazafias elkötelezettségére és áldozatkészségére épít". Az Alkotmánybíróság a 46/1994. (X. 21.) AB határozatában a Htv. e rendelkezése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasította.
3. Az Alkotmány 70/H. § (1) bekezdése kimondja: "A haza védelme a Magyar Köztársaság minden állampolgárának kötelessége". E § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy: "Az állampolgárok az általános honvédelmi kötelezettség alapján fegyveres vagy fegyver nélküli katonai szolgálatot, illetőleg törvényben meghatározott feltételek szerint polgári szolgálatot teljesítenek".
Az OGYha. III/18. pontjának kifogásolt előírását az indítványozó helytelenül úgy értelmezi, hogy az az állampolgárokat terhelő honvédelmi kötelezettség formái közül a fegyveres ellenállást vagyis a fegyveres szolgálatot teszi kizárólagossá. Az OGYha. e sérelmezett szövegrésze ezzel ellentétben nem a honvédelmi kötelezettségek formáit határozza meg, hanem a védelem elvét definiálja az országot ért fegyveres támadás esetén szándékozott egyes védelmi tevékenységek végrehajtása tekintetében. Ezért az OGYha. e kifogásolt megállapítása tartalmát tekintve nem sértheti az Alkotmány idézett 70/H. § (1) és (2) bekezdését.
4. Az Alkotmány 60. § (1) bekezdése előírja: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára". E § (2) bekezdése pedig megállapítja: "Ez a jog magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását vagy elfogadását, és azt a szabadságot, hogy vallását és meggyőződését mindenki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján vagy egyéb módon akár egyénileg, akár másokkal együttesen nyilvánosan vagy magánkörben kinyilváníthassa". A 61. § (1) bekezdése kimondja: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze".
Az OGYha. IV/19. és 20. pontjának a honvédelem rendszerére és a társadalom honvédelmi felkészítésére vonatkozó kifogásolt meghatározásai az állampolgárokra semmilyen kötelezettséget nem tartalmaznak. Ezért az OGYha. e megállapításai az 2. pontban már kifejtettek szerint nem állnak alkotmányos összefüggésben és ezáltal nem is állnak szemben az Alkotmánynak az alapjogokat megállapító 60. és a 61. §-ában foglalt rendelkezéseivel.
5. Az OGYha. V/30. pontjának az általános hadkötelezettség fenntartására utaló sérelmezett meghatározásából - az indítványban foglaltaktól eltérően - nem következik az, hogy hazánkban a honvédelmi kötelezettségek kizárólag katonai keretek között teljesíthetők.
Az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdése az általános honvédelmi kötelezettséget állapítja meg, amelynek teljesítése fegyveres vagy fegyver nélküli katonai szolgálat, vagy polgári szolgálat lehet. A honvédelmi kötelezettségeket és annak rendszerét a Htv. állapítja meg.
A Htv. 69. § (1) bekezdése szerint: "Az állampolgárok a haza védelme érdekében általános honvédelmi kötelezettségként személyes szolgálatot és vagyonmú szolgáltatást kötelesek teljesíteni". E § (2) bekezdése alapján: "Az állampolgárokat személyes honvédelmi kötelezettségként a) hadkötelezettség, b) polgári védelmi kötelezettség, c) honvédelmi munkakötelezettség teljesítése terheli". E törvényi rendelkezésekből az következik, hogy a hadkötelezettség az általános honvédelmi kötelezettség egyik összetevője.
A Htv. 70. § (1) bekezdése alapján: "Az általános hadkötelezettség alapján minden magyar állampolgárságú és a Magyar Köztársaság területén élő férfi hadköteles. A hadkötelezettség a 17. életév betöltésekor kezdődik és annak az évnek a december 31. napjáig áll fenn, amelyben a hadköteles az 50. életévét betölti (hadköteles kor)". E § (2) bekezdése szerint pedig: "A hadkötelezettség magában foglalja: a) a tájékoztatási (adatszolgáltatási); b) a bejelentési; c) a megjelenési; d) a szolgálati kötelezettséget". Az OGYha. alkalmazása szempontjából az általános hadkötelezettség fogalmán tehát az előbbiekben idézett törvényi rendelkezésben meghatározott kötelezettségeket kell érteni.
A fentiekre tekintettel az OGYha. eme kifogásolt megállapítása nem ütközik az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdésébe.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OGYha. kifogásolt előírásai alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
Budapest, 1994. október 25.
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró