1146/B/2005. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 98. § (1) bekezdése és 99. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 98. § (1) bekezdését véli alkotmánysértőnek, mert e rendelkezés kizárólag a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeknek és társadalmi szervezeteknek biztosítja a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokban az ügyfél jogállását. Ugyanakkor e problémával összefüggésben felhívta a Kvt. 99. § (1) bekezdését is. Ennek kapcsán is sérelmezte, hogy csupán e szervezetnek van joga a környezet védelme érdekében a környezethasználó ellen pert indítani. Álláspontja szerint a szabályozás sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését, hiszen ezen alkotmányi rendelkezés mindenkinek biztosítja a jogot arra, hogy jogairól vagy kötelességeiről bíróság döntsön, és nem tartalmaz semmiféle megszorítást, azaz nem korlátozza, hogy "adott ügyben ki lehet ügyfél és ennek folyományaként kit illet meg a keresetindítás joga". Az indítványozó előadja, hogy a bíróság megszüntette a Tatai Öreg-tó védelmére létrehozott közalapítvány által az Észak-Dunántúli Vízügyi Igazgatóság és az Észak-Dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőség ellen "környezetveszélyeztető tevékenység megállapítása" iránt indított bírósági eljárást. Az indítványozó úgy véli, mivel a szabályozás nem teszi lehetővé a környezetvédelmi feladatot ellátó közalapítvány számára a perindítási jogot, ezzel "nyilvánvalóan sérül a törvény előtti egyenlőség és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve".
II.
Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
A Kvt. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"98. § (1) A környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeket és más, politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő - a hatásterületen működő - társadalmi szervezeteket (a továbbiakban: szervezet) a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokban a működési területükön az ügyfél jogállása illeti meg."
"99. § (1) Környezetveszélyeztetés, környezetszennyezés vagy környezetkárosítás esetén a szervezet a környezet védelme érdekében jogosult fellépni, és
(...)
b) környezethasználó ellen pert indítani."
III.
Az indítvány az alábbiak miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben az indítvány tartalma alapján megállapította, hogy az indítványozó ugyan kifejezetten csak a Kvt. 98. § (1) bekezdése megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján, de érvelése szerint ezen alkotmányi rendelkezés sérelmét jelenti az is, hogy a Kvt. 99. § (1) bekezdés b) pontja csak a környezetvédelmi egyesületek és társadalmi szervezetek számára biztosítja a perindítás jogát. Az Alkotmánybíróság az indítvány vizsgálatát annak tartalma alapján a Kvt. 99. § (1) bekezdésének b) pontjára is kiterjesztette.
2. Az Alkotmánybíróság elsőként az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján a két kifogásolt rendelkezés alkotmányosságát vizsgálta.
2.1. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése tartalmazza a bírósághoz fordulás jogát. Az Alkotmánybíróság először a 9/1992. (I. 30.) AB határozatban fejtette ki, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján a jogvitában érdekelt félnek alkotmányos joga van arra, hogy ügyét bíróság elé vigye (ABH 1992, 59, 67.). Ezen alapvető jogból következően az állam köteles - egyebek között - a polgári jogi jogok és kötelezettségek (polgári joginak tekintett jogviták) elbírálására bírói utat biztosítani [59/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 353, 355.]. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján mindenkit alanyi jog illet meg arra, hogy jogait független és pártatlan bíróság előtt érvényesítse, és a bírósági eljárásban a fél pozíciójában szerepelhessen (930/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 502, 505.).
2.2. A Kvt. 98. §-ának (1) bekezdése és 99. §-ának (1) bekezdése a Kvt.-nek "A nyilvánosság részvétele a környezetvédelemben" című VIII. fejezetében, "A környezetvédelmi társadalmi szervezetek jogai" alcím alatt találhatóak. A Kvt. 97. § (2) bekezdés mindenkinek biztosítja a jogot, hogy a környezetveszélyeztetés, környezetkárosítás vagy környezetszennyezés esetén a környezethasználó és a hatóságok figyelmét erre felhívja, a hatáskörrel rendelkező szervet pedig az intézkedés megtétele mellett a törvényben előírt határidőn belül érdemi válaszra kötelezi. A Kvt. 97. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy a természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiség nélküli szervezetek - egyebek mellett - a 98. § (1)-(2) bekezdésében meghatározott módon jogosultak részt venni a környezettel kapcsolatos eljárásban. A környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeket és társadalmi szerveket ezen felül különféle részvételi, kezdeményezési jogosítványokkal ruházza fel a jogalkotó (Kvt. 98. §). E jogosítványok egyike az indítványozó által vitatott, a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokban biztosított ügyféli jogállás.
A környezetvédelmi hatósági ügyekben való fellépés jogán kívül a jogalkotó további jogosítványokat is biztosít e szervezeteknek (Kvt. 99. §). Ilyen jog, hogy a környezet védelme érdekében intézkedések megtételét kérhetik a hatáskörrel rendelkező állami és önkormányzati szervektől, felléphetnek bizonyos esetekben a bíróság előtt a környezethasználó ellen. A Kvt. 98-99. §-ában foglaltak tehát a környezetvédelmi társadalmi szervezetek számára olyan jogi lehetőségeket biztosítanak, amelyekkel az általuk önként vállalt feladat, a környezet védelme érdekében léphetnek fel. Ezek a jogérvényesítési eszközök a környezet veszélyeztetésének és károsodásának megelőzését, illetve a már bekövetkezett környezetkárosítás megszüntetését szolgálják.
A környezetvédelmi egyesületek és társadalmi szervek - az indítványozó által vitatott - a Kvt. 98. § (1) bekezdése szerinti ügyféli jogállása és a 99. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt keresetindítási joga nem az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírósághoz fordulás jogából fakad, hanem a környezethez való alkotmányos jog védelmének egyik biztosítéka. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése ugyanis az egyéni jogsérelmek orvoslásának alkotmányos garanciáját tartalmazza. A támadott szabályozás által feljogosított szervezetek nem saját joguk érvényesítésére vagy a kötelezettségük mértékének megállapítására, hanem a köz érdekében, egy alkotmányos cél és érték, a környezethez való jog védelmének érdekében rendelkeznek a jogérvényesítés ezen eszközeivel.
2.3. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 15. § (1) bekezdése határozza meg a hatósági eljárásokban szereplő ügyfél fogalmát. Eszerint ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jo gi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve - tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve - a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz. A Ket. 15. § (5) bekezdése pedig arról rendelkezik, hogy meghatározott ügyekben a törvény az ügyfél jogaival ruházhatja fel az érdekvédelmi szervezeteket és azokat a társadalmi szervezeteket, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul. A Kvt. 98. § (1) bekezdése egyike azon törvényi rendelkezéseknek, amelyek a Ket. 15. § (5) bekezdésével összhangban a környezetvédelmi hatósági eljárásokban az ügyfél jogállását biztosítják az egészséges környezethez való jog védelmére, a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeknek és társadalmi szervezeteknek.
Az Alkotmány 18. §-a szerint a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. A 70/D. § (2) bekezdése értelmében a "lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez" való emberi jogot [70/D. § (1) bekezdés] a Magyar Köztársaság - többek között - az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. Ezen alkotmányi rendelkezések alapozzák meg az egészséges környezethez való jogot, amelynek tartalmát és sajátosságait az Alkotmánybíróság összefoglalóan a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban fejtette ki (ABH 1994, 134.). E határozat kimondja: "A környezetvédelemhez való jog (...) elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. A környezethez való jog érvényesítéséhez természetesen alanyi jogokat is kell alapítania a törvényhozónak (...). Vannak kifejezetten környezetvédelmi vonatkozású alanyi jogok is, ezek viszont elsősorban eljárási jellegűek, mint amilyen az engedélyezési eljárásban való részvétel joga" (ABH 1994, 134, 138-139.).
A Kvt. 98. § (1) bekezdése a környezethez való jog védelmére pusztán eljárási jellegű alanyi jogot biztosít: a környezetvédelmi érdekek képviseletére szerveződött egyesületeket és társadalmi szervezeteket működési területükön a környezetvédelmi közigazgatási hatósági ügyekben az ügyfél eljárási jogállása illeti meg. Ez az ügyféli jogállás tisztán eljárási jogokat biztosít az említett szervezeteknek, amelyek nem saját jogaikat érvényesítik, hanem egy általuk önkéntesen képviselt közösségi érdek - a környezet védelme - érdekében lépnek fel. Természetesen mindazokat, akik a Ket. 15. § (1) bekezdése alapján a közvetlenül érintett ügyfél jogállásával rendelkeznek - azaz, akik az ügyben személyesen érdekeltek, jogukat, jogos érdeküket, jogi helyzetüket az ügy érinti - megilleti a jog, hogy közigazgatási úton jogorvoslattal éljenek, továbbá bírósághoz forduljanak.
2.4. Az indítványozó - amint beadványából kitűnik - úgy véli, hogy a környezetvédelmi egyesületeknek és társadalmi szervezeteknek a Kvt. 99. § (1) bekezdés b) pontjában szabályozott keresetindítási joga is az Alkotmány 57. § (1) bekezdésén alapuló jog.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján mindenkit megillet az a jog, hogy saját jogairól vagy kötelezettségeiről pártatlan és független bíróság döntsön. A Kvt. 99. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt szervezetek perindítása nem ennek az alkotmányos jognak a gyakorlása. A környezetvédelmi érdekeket érvényesítő egyesületek és társadalmi szervezetek perindítási joga nem az ő jogaik érvényesítését szolgálja, hanem azt, hogy e szervezetek felléphessenek a közérdeket, a nagyobb közösséget érintő környezeti károk vagy a környezet veszélyeztetése esetén - anélkül, hogy egyéni jogot érvényesítenének. A törvényalkotó a kifejezetten az egészséges környezethez fűződő érdekek érvényesítésére szerveződött egyesületek és társadalmi szervek számára biztosítja a közvetlen bíróság előtti fellépést közérdekű kereset formájában. A környezetvédelmi érdekek érvényesítésére az állampolgárok által létrehozott önkéntes szervezetek rendelkezhetnek olyan szakmai ismerettel, információval stb., amelyek egy bírósági eljárásban a környezet hatékony védelmét szolgálhatják. Az e szervek számára biztosított perlési jog ugyanakkor nem zárja ki, hogy a környezet veszélyeztetése vagy károsítása következtében mindazok, akiknek jogai sérelmet szenvednek, bírósághoz forduljanak, és saját jogaikat érvényesítsék (kártérítés, birtokháborítás stb.).
Nem helytálló az indítványozó azon állítása sem, hogy a támadott szabályozás sérti a törvény előtti egyenlőség elvét. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése "a törvény előtti egyenlőséget jogérvényesítési szempontból deklarálja, tehát valójában eljárásjogi garancia arra, hogy jogainak érvényesítése tekintetében a bíróság (törvény) előtt mindenki egyenlő eséllyel rendelkezik" (1991/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 629, 631.). Ebből következően az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt elv, a bírói útra tartozó ügyek tekintetében megfogalmazott eljárási alapelv, amellyel az indítványozó által sérelmezett alkotmányossági probléma nem áll összefüggésben.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány által vitatott rendelkezések nem tartoznak az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírósághoz fordulás jogának védelmi körébe, így azok alkotmányellenessége ennek alapján nem állapítható meg.
3. Az Alkotmánybíróság vizsgálta az indítvány alapján azt is, hogy a Kvt. vitatott szabályai sértik-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség elvét.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti alkotmányos indok nélküli megkülönböztetést tiltja, amely következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki; ha a megkülönböztetés nem valamely alapjog tekintetében történt, a megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában ez utóbbi körben akkor minősítette alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-344.; 37/2002. (IX. 4.) AB határozat, ABH 2002, 230, 241-242. stb.].
Az indítványozó szerint az itt vizsgált szabályok sértik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség követelményét, mert a bírósághoz fordulás alkotmányos joga tekintetében tesznek különbséget az egyes jogalanyok között azzal, hogy számukra nem biztosítják az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt jogot. Ezt a kérdést az Alkotmánybíróság fentebb a III/2. pontban már vizsgálta és arra a következtetésre jutott, hogy a bírósághoz fordulás jogát a Kvt. kifogásolt szabályai nem korlátozzák, így a jogalanyok között ezen alkotmányos alapjog tekintetében nem is tartalmazhat hátrányos megkülönböztetést.
Az indítványozó azt is felhozza, hogy a környezetvédelmi feladatokat ellátó közalapítványoknak - ellentétben a környezetvédelmi egyesületekkel, társadalmi szervekkel - nem biztosítja a törvény a környezetvédelmi hatósági ügyekben az ügyféli jogállást, valamint a perindítás jogát, ezt ő diszkriminációnak tartja.
A környezetvédelemben való társadalmi részvétel jogi formáira nézve az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést. Ezért a törvényalkotó szabad mérlegelésének tárgya a társadalmi részvétel eszközeinek, jogi formáinak szabályozása, így annak eldöntése is, hogy a jogalanyok mely körének biztosítja azt a jogot, hogy környezetvédelmi közigazgatási ügyekben, illetőleg környezetvédelmi perekben a közérdeket érvényesítse. Így önmagában nem tekinthető alkotmányellenesnek a Kvt.-nek az a megoldása, amely az ügyféli jogállást és a közérdekű keresetindítási jogot a környezetvédelmi érdekek érvényesítésére létrejött egyesületeknek és társadalmi szervezeteknek biztosítja. Ugyanakkor nem állapítható meg alkotmányosan tilalmazott megkülönböztetés amiatt, hogy a környezetvédelmi feladatokat végző közalapítvány nem rendelkezik ezekkel a lehetőségekkel.
Közalapítványt a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 74/G. § (1) bekezdése szerint az Országgyűlés, a Kormány, valamint az önkormányzat vagy a kisebbségi önkormányzat képviselő-testülete közfeladat folyamatos biztosítása céljából hoz létre. Az általuk ellátandó közfeladat olyan állami, önkormányzati vagy kisebbségi önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról - törvény vagy önkormányzati rendelet alapján - az államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia [Ptk. 74/G. § (2) bekezdés]. A környezetvédelmi egyesületek és társadalmi szervek ezzel szemben önkéntes, a bennük részt vevő emberek elhatározásával létrehozott szervezetek: alapításuk és működésük lehetőségét az Alkotmány 63. §-a alapjogként biztosítja. A két szervezeti forma lényegesen eltérő sajátosságaira tekintettel ésszerű indoka van tehát annak, hogy a jogalkotó a környezet védelme érdekében az állami szervektől független, kifejezetten e célra alakult egyesületeket és társadalmi szervezeteket ruházza fel a Kvt. 98. § (1) bekezdésében és 99. § (1) bekezdés b) pontjában szabályozott eszközökkel. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése tekintetében is elutasította.
Budapest, 2006. július 3.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró