930/B/1994. AB határozat
jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 94. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt és a kapcsolódó alkotmányjogi panaszt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 94. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a támadott rendelkezés sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését, mert az abban meghatározott ügycsoportokban visszamenőleges hatállyal megtiltja a folyamatban lévő bírósági eljárásban a közigazgatási eljárás időpontjában hatályos jogszabályok alkalmazását, s ezáltal az eljárás ügyfelei számára kizárja annak lehetőségét, hogy a bíróság érdemben felülvizsgálja a közigazgatási határozat jogszabálysértő jellegét.
Az indítványozó arra hivatkozott, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdése a közigazgatási határozatok tekintetében kizárólag csak törvényességi ellenőrzésre jogosítja fel a bíróságokat. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, az 1981. évi I. törvénnyel módosított és egységes szerkezetbe foglalt 1957. évi IV. törvény (Áe.) 73. § (1) bekezdése és a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) 339. § (1) bekezdése alapján pedig a bíróság a közigazgatási határozatok tekintetében csak jogszabálysértés megállapítása esetén hozhat hatályon kívül helyező, vagy megváltoztató döntést. Az Ltv. támadott rendelkezése a megjelölt ügyekben kizárja, hogy a bíróság a közigazgatási határozat jogszerűségét vizsgálja és abban érdemi döntést hozzon.
2. Az indítványozó az Ltv. 94. § (2) bekezdésével összefüggésben - az 1. pontban ismertetett indítványához csatlakozóan - alkotmányjogi panaszt terjesztett elő. E beadványában azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság az Ltv. 94. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapításával egyidejűleg annak egyedi ügyben történő alkalmazását - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján - a Legfelsőbb Bíróság előtt indított, Kfv. II. 27.156/1995. sz. alatt folyamatban lévő felülvizsgálati eljárásban zárja ki. Arra hivatkozott, hogy üzlethelyiségek igénybevételét és azok egyidejű kiutalását elrendelő jogerős közigazgatási határozatokat az eljáró elsőfokú bíróság érdemi vizsgálat lefolytatása nélkül hatályon kívül helyezte és azt a másodfokú bíróság helybehagyta. Az eljáró bíróságok a sérelmezett döntésüket kizárólag az Ltv. kifogásolt rendelkezésében foglalt kivételt megállapító előírásaira alapozták.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt határozatát a következőkkel indokolja.
1. Az Ltv. 94. § (1) bekezdése kimondja: "E törvényben meghatározott kivételekkel, a törvény hatálybalépéséig indult bírósági, valamint a lakásügyi és elhelyező hatósági első fokú eljárásban és az ennek során hozott határozat ellen benyújtott jogorvoslati (felülvizsgálati) kérelem elbírálására, továbbá új eljárás elrendelése esetén a törvény hatályba lépése után is az első fokú eljárás megindításakor hatályos jogszabályokat kell alkalmazni".
A 94. § (2) bekezdése szerint: "Az (1) bekezdés nem alkalmazható, ha az eljárás lakás, helyiség igénybevételével, vagy olyan eljárással kapcsolatos, amelyben a bérlő felhívható, hogy költözzék a tulajdonában álló lakásba, vagy azt idegenítse el, illetőleg lakásbérleti jogviszonyáról mondjon le".
Az Ltv. 94. § kifogásolt (2) bekezdése tehát kivételt állapít meg az (1) bekezdésben foglalt főszabály alól. A sérelmezett rendelkezés a megjelölt ügycsoportokban kizárja az elsőfokú eljárás megindításakor hatályos jogszabályok alkalmazását az Ltv. hatálybalépése előtt indult hatósági és bírósági eljárásban.
Az Ltv. hatálybalépése előtt a kifogásolt rendelkezésben megjelölt ügyekben a lakások hatósági igénybevételére és a többlet lakásokra vonatkozó hatósági intézkedésekre a lakások elosztásáról és a lakásbérletről szóló 1/1971. (II. 8.) Korm. rendelet biztosított lehetőséget, amely az Ltv. hatálybalépésével egyidejűleg hatályát vesztette.
A helyiségek igénybevételére vonatkozó szabályokat a helyiséggazdálkodásról szóló 19/1984. (IV. 15.) MT rendelet és a végrehajtása tárgyában kiadott 8/1984. (IV. 15.) ÉVM rendelet tartalmazta. Az utóbbi jogszabályokat az Alkotmánybíróság 29/1993. (V. 4.) AB határozatával alkotmányellenesnek nyilvánította és 1993. december 31. napjával megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság e határozatának indokolásában többek között megállapította, hogy: "Az igazgatási szférába központosított ún. helyiséggazdálkodás az állam magánjogi jogviszonyokba való erőteljes beavatkozásának tipikus megnyilvánulása, amely az 1989-ben megújított Alkotmány rendelkezései alapján értelmezhetetlen kategóriává vált. Az igazgatási szervek kiutalási, ellenőrzési, engedélyezési jogkörébe utalt ún. "helyiséggazdálkodás" eredetileg a központi tervgazdálkodási, tervutasításos rendszer terméke volt, amelyet később a nem lakás céljára szolgáló helyiségekkel kapcsolatos hiánygazdálkodás tartott fenn". "Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése Magyarország gazdaságát piacgazdaságként deklarálja, amely a (2) bekezdésben foglalt rendelkezés szerint a vállalkozás jogának és a gazdasági verseny szabadságának alkotmányi biztosítását is maga után vonja." "Az igazgatási apparátus által egységesen uralt, az állami közhatalomnak szinte kizárólagosan alárendelt, a tulajdon funkciói és jogosultjai szerint nem különböztethető, aránytalan és szükségtelen korlátozásokat is magába foglaló jogi szabályozás azonban alkotmányellenes." (ABH 1993. 227, 233.)
Az Ltv. a bérleti rendszert alapvetően megváltoztatta, nem ismeri el a bérleti szerződés hatósági határozattal történő megszüntetését és a többletlakásra vonatkozó kényszerítő szabályokat. Az Ltv. tehát nem tartalmazza a lakások és helyiségek hatósági határozattal történő igénybevételére, valamint a többletlakásokra vonatkozó korábbi szabályozást.
A kifogásolt szabályozás arra irányul, hogy azokban az ügyekben, amelyekben az új rendelkezések nem adnak lehetőséget a bérleti jogviszonynak sem igénybevétellel, sem hatósági, illetve bírói eljárásban történő megszüntetésére - egyrészt az Ltv. korszerű elveibe ütköző korábbi közhatalmi kényszerintézkedések további alkalmazásának megakadályozása, másrészt pedig az alkotmányosan nem indokolható megkülönböztetés elkerülése érdekében - ne nyíljék lehetőség korábbi jogi szabályozásra hivatkozva érdemi döntést hozni. E cél érvényesítését biztosítja az Ltv. 94. §-ának (2) bekezdésében foglalt rendelkezés, amely lakás, helyiség igénybevételével, illetve más kényszerintézkedéssel kapcsolatos, a törvény hatálybalépéséig indult, folyamatban lévő eljárások esetében kizárja az elsőfokú eljárás megindításakor hatályos jogszabályok alkalmazását.
2. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése kimondja: "A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el".
Az 57. § (5) bekezdése szerint pedig: "A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti".
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése a bírósághoz fordulás alapjogát állapítja meg. Eme alapjog tartalmát az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte [9/1992. (I. 30.) (ABH 1992, 67.), 59/1993. (XI. 29.) (ABH 1993, 335.), 1/1994. (I. 7.) (ABH 1994, 35.) AB határozatok]. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ez az alkotmányi rendelkezés mindenkinek alanyi jogosultságot biztosít ahhoz, hogy jogát független és pártatlan bíróság előtt érvényesítse. Az alapvető jogból következően az államra az a kötelezettség hárul, hogy a jogok és kötelezettségek (jogviták) elbírálására bírói utat biztosítson. Az 59/1993. (XI. 29.) határozatában rámutatott arra, hogy a bírósághoz fordulás alapvető joga nemcsak a beadványok előterjesztésének jogára szorítkozik, hanem a bírósági eljárásban a fél pozícióját biztosítja a személyeknek. A feleknek Alkotmányban biztosított joguk van arra, hogy a bíróság az eljárásba vitt jogaikat és kötelezettségeiket elbírálja. A bírósághoz fordulás alapjoga - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére figyelemmel - nem jelent korlátozhatatlan alanyi jogot a perindításra. Törvény azonban az alapjog lényeges tartalmát nem korlátozhatja és a korlátozásnak elkerülhetetlenül szükségesnek és az elérni kívánt célhoz képest arányosnak kell lennie.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a jogorvoslathoz való alapjogot határozza meg. Az Alkotmánybíróság több határozatában rögzítette, hogy ez az alapjog sem korlátozhatatlan. Ez az alkotmányi rendelkezés ugyanis a jogorvoslat jogát a "törvényben meghatározottak szerint" biztosítja, amely utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre, arra, hogy a különböző eljárásokban a jogorvoslatnak eltérő formái lehetnek. [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 31.] Az Alkotmány e rendelkezése a jogorvoslathoz való jogot jelöli meg alapjogként és nem az egyes jogorvoslati formákat, illetve azok fórumrendszerét. Ahhoz, hogy valamely jogorvoslati forma funkcióját alkotmányosan betölthesse, a feleknek meghatározott feltételekhez kötött alanyi joggal kell rendelkezniük arra, hogy az általuk állított jogsérelmet a jogorvoslati fórum érdemben és rájuk kiható hatállyal elbírálja [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.].
3. A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata az Alkotmány 50. § (2) bekezdésén alapul, amely szerint: "A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét". Az Alkotmány e rendelkezése értelmében tehát a közigazgatási határozatok feletti bírósági kontroll kizárólag csak azok törvényességi vizsgálatára terjedhet ki. Ezzel az alkotmányi rendelkezéssel összhangban a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény (Bsz.) 4. §-a megállapítja: A bíróság -ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik - felülvizsgálja a közigazgatási határozat (Pp. 324. § (2) bekezdése) törvényességét".
Az államigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatára és a közigazgatási perekre vonatkozó szabályokat az Áe. és a Pp. tartalmazza.
Az Áe. 72. §-a előírja: "Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik -, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól". A 73. § (1) bekezdése alapján: "A bíróság az államigazgatási határozatot jogszabálysértés megállapítása esetén hatályon kívül helyezi és - szükség esetén - az államigazgatási szervet új eljárásra kötelezi. Törvény úgy rendelkezhet, hogy a bíróság az államigazgatási határozatot megváltoztathatja".
A Pp. 339. § (1) bekezdése szerint: "Ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik, a bíróság a jogszabálysértő közigazgatási határozatot hatályon kívül helyezi és - szükség esetén - a közigazgatási határozatot hozó szervet új eljárásra kötelezi".
Az államigazgatási határozat bírói felülvizsgálata az államigazgatási eljárásban olyan jogorvoslat, amelyet a jogerős határozat ellen akkor lehet igényelni, ha azt az Áe. vagy külön törvény nem zárja ki.
Az Áe. és a Pp. fentiekben idézett rendelkezései szerint a határozat megtámadásának jogalapja a jogszabálysértés, amely anyagi jogi vagy eljárásjogi szabály megsértését egyaránt jelentheti. E törvényi rendelkezések alapján a bíróság a közigazgatási határozatok vizsgálata során csak jogszabálysértés megállapítása esetén hozhat - hatályon kívül helyező, új eljárást elrendelő vagy megváltoztató - döntést.
4. Az Ltv. vizsgált rendelkezésében megjelölt ügyekben az Áe. és más törvény sem zárja ki a határozatok bírói felülvizsgálatát.
Az Ltv. támadott rendelkezése az abban meghatározott ügyekben kizárja az Ltv. hatálybalépése előtt indult és folyamatban lévő bírósági jogorvoslati eljárásban az elsőfokú eljárás megindításakor hatályos anyagi jogszabályok alkalmazását. Ez a kizárás pedig azzal a következménnyel jár, hogy a bíróság a keresettel támadott közigazgatási határozat eredeti anyagi jogi megalapozottságát nem vizsgálhatja, ezért annak ilyen jogszerűsége tekintetében érdemi döntést sem hozhat. A bíróság azonban jogosult arra, hogy elbírálja az egyéb törvényességi feltételeket, így pl. a hatáskör és illetékesség meglétét és az Áe-ben meghatározott más eljárási szabályok követését stb. E szabályok sérelme esetén jogosult, illetve köteles a törvénysértés megállapítására és a megfelelő döntés meghozatalára. A bíróság a vizsgált rendelkezésben megjelölt ügyekben a közigazgatási határozatot anyagi jogi vonatkozásban az Ltv. újszerű rendelkezései alapján bírálhatja el.
Amint arra az alkotmányjogi panaszban jelzett ügyben ítéletet hozó bíróságok is rámutattak, az előbbi megállapítások azonban nem zárják ki, hogy a perbeli jogvita rendezése a jövőben a felek között az új lakástörvény és a polgári jog rendelkezései alapján következzék be.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ltv. vizsgált rendelkezése sem a bírósághoz fordulás alapjogát, sem pedig a jogorvoslathoz való alapjogot nem korlátozza.
5. Az Alkotmánybíróság a 721/B/1995. AB határozatában rámutatott arra, hogy "az új - különösképpen a jogviszonyokat jelentősen módosító - jogszabályok megalkotása során többnyire mellőzhetetlen feladat, hogy a jogszabályi hatályváltás időszakára a jogalkotó rendezze a korábbi és az új szabályok alkalmazhatóságának kérdéseit. A jogalkalmazói jogbiztonság érdeke ugyanis megköveteli a már nem hatályos szabályok alkalmazási, illetőleg a hatályos szabály érvényesíthetőségi körének egyértelmű meghatározását. A jogalkotó nagyfokú szabadsággal rendelkezik abban a vonatkozásban, hogy valamely új jogszabályban biztosított alanyi jog érvényesíthetőségének kezdetét mely időponttól kezdődően állapítja meg". A hatálybalépés idejének meghatározása többek között annyiban vethet fel alkotmányossági kérdést, amennyiben az Alkotmány 70/A §-ába ütköző, a személyek, faj, szín, nem, nyelv, vallás, vélemény, származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti hátrányos megkülönböztetésére vezet, vagy amennyiben visszamenőleges hatállyal állapít meg kötelezettséget. (ABK 1995. december 513.)
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Ltv. vizsgált rendelkezése nem tartalmaz az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző hátrányos megkülönböztetést, mert az érintett jogalanyok tekintetében a szóban forgó ügycsoportokban azonos módon állapítja meg az Ltv. hatályát.
Az indítványozó szerint az Ltv. vizsgált rendelkezése visszamenőleges hatállyal tiltja meg a folyamatban levő bírósági eljárásban az államigazgatási eljárás időpontjában hatályos jogszabályok alkalmazását.
Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság egyik fontos alkotóelemét képezi a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésében megfogalmazott visszaható hatály tilalma. (34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991. 172, 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 48, 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 172.)
A Jat. 12. § (2) bekezdése alapján a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. A Jat. tehát kedvezőbb tartalmú rendelkezések visszaható hatályát nem tiltja.
Az Ltv. 1994. január 1-én lépett hatályba, s az új alapokra helyezett lakásbérletre és helyiségbérletre vonatkozó szabályait ettől az időponttól kell alkalmazni. Az Ltv. e szabályai visszamenőlegesen kötelezettséget nem állapítanak meg, és magatartást sem nyilvánítanak jogellenessé.
Az Ltv. kifogásolt rendelkezése az abban megjelölt ügycsoportokban kizárja az elsőfokú eljárás megindításakor hatályos jogszabályok alkalmazását a törvény hatályba lépése előtt indult, folyamatban levő államigazgatási és bírósági eljárásban. A lakások és helyiségek hatósági igénybevételének és egyéb kényszerintézkedéseknek a lehetőségét az Ltv. megszüntette, ezekhez képest a vázoltak szerint korszerűbb szabályokat állapít meg.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a vizsgált rendelkezéssel összefüggésben a visszaható hatály alkotmányos tilalmának sérelmét nem állapította meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ltv. 94. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt és az alkotmányjogi panaszt elutasította.
Budapest, 1996. január 29.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró