151/2010. (VII. 14.) AB határozat
a Fővárosi Közgyűlés által alkotott, a települési szilárd hulladékgazdálkodással összefüggő önkormányzati feladatokról, különösen a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési közszolgáltatásról szóló 61/2002. (X. 18.) Főv. Kgy. rendelet 15. § (3) bekezdése és 38. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Fővárosi Közgyűlés által alkotott, a települési szilárd hulladékgazdálkodással összefüggő önkormányzati feladatokról, különösen a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési közszolgáltatásról szóló 61/2002. (X. 18.) Főv. Kgy. rendelet 15. § (3) bekezdése és 38. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenes, ezért azokat a kihirdetés napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
A Közép-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője - miután a Fővárosi Közgyűlés törvényességi észrevételével nem értett egyet - 2008. februárjában a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt hatáskörében eljárva az Alkotmánybírósághoz fordult. 2008. február 12-én kelt indítványában a hivatalvezető a Fővárosi Közgyűlés által alkotott, a települési szilárd hulladékgazdálkodással összefüggő önkormányzati feladatokról, különösen a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési közszolgáltatásról szóló 61/2002. (X. 18.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban Ör.) 15. § (3) bekezdése és 38. § (1) bekezdés c) pontja felülvizsgálatát kérte, mivel úgy véli, hogy az Ör. hivatkozott rendelkezései magasabb szintű jogszabályi rendelkezésekbe ütköznek, így törvénysértők, és ezáltal az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével sem összeegyeztethetők.
A hivatalvezető indítványa indokolásaként előadja, hogy az Ör. hivatkozott rendelkezései a gazdálkodó szervezetek gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett hulladékának begyűjtése, kezelése tekintetében a közszolgáltatás alóli mentesülés körét leszűkíti oly módon, hogy arra csak a "kizárólag gazdasági tevékenységgel" összefüggésben keletkezett hulladék esetében ad lehetőséget. Annak meghatározását pedig, hogy mely hulladék nem tartozik ebbe a körbe a rendelet példálózó jellegű felsorolásban rögzíti. Az indítványozó úgy véli, hogy a gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezett hulladék tekintetében ilyen irányú megkülönböztetést tenni nem lehet: ezt az érvet - szerinte - a Hgt. 12. §-a és 13. §-a is alátámasztja.
Jogsértőnek tartja továbbá azt is, hogy az Ör. 15. § (3) bekezdése megalkotásával a Fővárosi Közgyűlés túlterjeszkedett a rendeletalkotási felhatalmazáson, mivel a "kizárólag gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett hulladék" fogalmát kísérli meg meghatározni, illetve értelmezni. Ezt pedig a Hgt. 23. §-a nem teszi lehetővé.
II.
1. Az indítványozó az Alkotmány alábbi rendelkezésére alapította érvelését:
"44/A. § (...)
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. A Hgt. indítványozó által felhívott rendelkezései:
"A felhasználó kötelezettségei
12. § (1) A felhasználó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladékbegyűjtési rendszereket is -igénybe venni.
(2) Azok a gazdálkodó szervezetek, amelyeknek felhasználói tevékenysége során hulladék képződik, az (1) bekezdés szerinti kötelezettség alól mentesülnek, ha a hulladék kezeléséről a hulladék termelőjére vonatkozó szabályok szerint gondoskodnak.
(3) Törvényben meghatározott esetekben a felhasználó köteles a hulladékká vált terméket az annak visszavételére kötelezettnek, illetve feljogosítottnak visszaszolgáltatni.
A hulladék termelőjének, birtokosának kötelezettségei
13. § (1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni.
(2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett
a) jogszabályokban meghatározott feltételekkel, megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával saját maga teljesíti, vagy
b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti."
"A települési önkormányzatok kötelezettségei
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
(2) Gazdálkodó szervezet akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről
a) a 13. §-ban foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, vagy
b) azon a településen, ahol a gazdálkodó szervezet települési hulladéka keletkezik, a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés - a felügyelőség által igazoltan - környezeti szempontból a 13. §-ban meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik."
3. Az Ör. érintett rendelkezései:
"15. §
(...)
(3) Gazdálkodó szervezet a kizárólag gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett, nem hasznosított települési szilárd hulladéka vonatkozásában - függetlenül attól, hogy ezen hulladékot (hulladékhányadot) anyagfajtánként elkülönítetten, vagy nem elkülönítetten gyűjti - akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha annak ártalmatlanításáról a (2) bekezdésben foglaltak szerint nem gondoskodik, vagy kezeléséről a Hgt. 13. §-ában foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, vagy a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés - felügyelőség által igazoltan - környezeti szempontból a Hgt. 13. §-ában meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik. Nem tekintendő kizárólag gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezett hulladéknak az a települési szilárd hulladék (hulladékhányad),
a) amely olyan gazdálkodó szervezetnél képződik, amelynek tevékenysége magasabb szintű jogszabályi előírás szerint nem minősül gazdasági tevékenységnek, vagy
b) amely gazdasági tevékenységtől függetlenül keletkezik (például a gazdálkodó szervezet tulajdonában, birtokában, használatában lévő olyan ingatlanon, ahol a gazdálkodó gazdasági tevékenységet nem végez: munkásszálló, vendégház, üdülő, üzemen kívül helyezett ipari létesítmény stb. vagy olyan ingatlanrészen, ahol gazdasági tevékenység nem folyik: bevásárlóközpontok, üzletközpontok közösségi területei stb.) vagy
c) amelyből az elszállításra történő átadásig nem került elkülönítésre a kizárólag gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezett hulladék, vagy
d) amely az a)-c) pontok szerint képződött és kezelt hulladékból a hasznosítható anyagfajták kigyűjtését és hasznosításra átadását követően fennmaradt."
"38. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás nem terjed ki
(...)
c) a jelen rendelet 15. § (2) és (3) bekezdésében foglaltak szerint és feltételek teljesülése esetén a kizárólag gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezett települési szilárd hulladékra,"
III.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdése szerint a köztisztaság és a településtisztaság biztosítása a települési önkormányzatok feladatkörébe tartozik. E feladat ellátásának szervezett módja a településen keletkezett szilárd és folyékony hulladék összegyűjtésére, elszállítására, ártalommentes elhelyezésére irányuló tevékenység intézményes, közszolgáltatás formájában történő biztosítását jelenti. A Hgt. 22. §
(2) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat szabadon dönt arról, hogy e közszolgáltatás ellátását önállóan vagy más önkormányzatokkal együttműködve valósítja meg, gazdálkodó szerv létrehozásával, vagy hulladékkezelő létesítmény üzemben tartásával. A Hgt. az önkormányzat döntési szabadságát annyiban korlátozza, hogy 27. §-ának
(3) bekezdésében meghatározza, hogy milyen elvárásoknak megfelelő hulladékkezelő végezheti a közszolgáltatást, továbbá 27. §-ának (4) bekezdése arról rendelkezik, hogy főszabály szerint a hulladékkezelési közszolgáltatás, vagy egyes elemei ellátására közbeszerzései eljárást kell lefolytatni.
A Hgt. 23. §-a a helyi önkormányzat képviselő-testületének a hulladékkezelési közszolgáltatást érintően rendeletalkotási kötelezettséget ír elő. A rendeletnek tartalmaznia kell a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait; a közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni; a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit; a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének módját és feltételeit; a közszolgáltatással összefüggő települési önkormányzati feladat- és hatáskört; az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét; a közszolgáltatással összefüggő személyes adatok (közszolgáltatást igénybe vevő neve, lakcíme, születési helye és ideje, anyja neve) kezelésére vonatkozó rendelkezéseket; a gazdálkodó szervezet számára a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett, nem elkülönítetten gyűjtött és a Hgt. 13. §-a alapján nem hasznosított vagy ártalmatlanított hulladéka tekintetében a közszolgáltatás kötelező igénybevételét. A Fővárosi Közgyűlés a Hgt.-ben előírt jogalkotási kötelezettségének kívánt eleget tenni az Ör. megalkotásával.
Az Ör. 15. § (3) bekezdése arról rendelkezik, hogy a "[g]azdálkodó szervezet a kizárólag gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett, nem hasznosított települési szilárd hulladéka vonatkozásában - függetlenül attól, hogy ezen hulladékot (hulladékhányadot) anyagfajtánként elkülönítetten, vagy nem elkülönítetten gyűjti - akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha annak ártalmatlanításáról a (2) bekezdésben foglaltak szerint nem gondoskodik, vagy kezeléséről a Hgt. 13. §-ában foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, vagy a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés - felügyelőség által igazoltan - környezeti szempontból a Hgt. 13. §-ában meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik", illetve definiálja azon hulladékkört, amely nem tekinthető a gazdálkodó szervezet kizárólag gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett hulladéknak. A gazdálkodó szervezetnél képződött hulladékot tehát az Ör. két csoportra osztja: a fogyasztási, és a termelési hulladékra. Az Ör. szövegkörnyezetéből kitűnik, hogy fogyasztási hulladék alatt a gazdálkodó szervezetnél keletkező, nem ipari vagy egyéb tevékenységből származó, hanem a mindenütt képződő "rendes" hulladékot kell érteni. A termelési hulladék pedig a kitermelő, feldolgozó és szolgáltató (gazdasági) tevékenységből származó hulladék, amely a különböző termelési tevékenységek során keletkezik: az ipar, a mezőgazdaság vagy bizonyos szolgáltatások területén.
A Hgt. 12. § (1) bekezdése szerint "[a] felhasználó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladékbegyűjtési rendszereket is - igénybe venni". E kötelezettség alól azok a gazdálkodó szervezetek mentesülhetnek, amelyek a hulladék kezeléséről a hulladék termelőjére vonatkozó szabályok szerint gondoskodnak [Hgt. 12. § (2) bekezdés]. A törvény értelmében a hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni. A hasznosítási vagy ártalmatlanítási kötelezettséget vagy saját maga teljesíti a jogszabályokban meghatározott feltételekkel, megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával, vagy az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével oldja meg [Hgt. 13. § (1)-(2) bekezdés].
Ha a gazdálkodó szervezet a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről a Hgt. - fentebb már idézett - 13. §-ában foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, illetve ha működési helyén a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés - az illetékes felügyelőség által igazoltan -környezeti szempontból a Hgt. 13. §-ában meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik, a gazdálkodó szervezet köteles a közszolgáltatást igénybe venni.
A Hgt. fent idézett előírásainak összevetéséből megállapítható, hogy a gazdálkodó szervezet gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett hulladéka tekintetében - függetlenül attól, hogy termelési vagy fogyasztási hulladékról van szó -, akkor nem köteles a közszolgáltatóval szerződést kötni ha (1) a települési szilárd hulladék hasznosítását vagy ártalmatlanítását saját maga teljesíti; vagy (2) a hulladékot hasznosítás, ártalmatlanítás céljából átadja az arra feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek; illetve (3) ha nem igazolható, hogy a közszolgáltatás keretében nyújtott hulladékkezelés a gazdasági társaság által választott megoldásnál lényegesen kedvezőbb módon történik. Az Ör. a törvényben foglalt kivételek körét szűkíti azzal, hogy a gazdálkodó szervezeteknek a hulladékkezelési közszolgáltatás kötelező igénybevételétől való eltérést csak a "gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezett szilárd hulladék" tekintetében engedi meg. A "gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezett szilárd hulladék" fogalmát az Ör. vizsgált rendelkezése közvetve definiálja is. Eszerint "[n]em tekintendő kizárólag gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezett hulladéknak az a települési szilárd hulladék (hulladékhányad),
a) amely olyan gazdálkodó szervezetnél képződik, amelynek tevékenysége magasabb szintű jogszabályi előírás szerint nem minősül gazdasági tevékenységnek, vagy
b) amely gazdasági tevékenységtől függetlenül keletkezik (például a gazdálkodó szervezet tulajdonában, birtokában, használatában lévő olyan ingatlanon, ahol a gazdálkodó gazdasági tevékenységet nem végez: munkásszálló, vendégház, üdülő, üzemen kívül helyezett ipari létesítmény stb. vagy olyan ingatlanrészen, ahol gazdasági tevékenység nem folyik: bevásárlóközpontok, üzletközpontok közösségi területei stb.) vagy
c) amelyből az elszállításra történő átadásig nem került elkülönítésre a kizárólag gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezett hulladék, vagy
d) amely az a)-c) pontok szerint képződött és kezelt hulladékból a hasznosítható anyagfajták kigyűjtését és hasznosításra átadását követően fennmaradt."
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése értelmében a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az itt vizsgált Ör. a Hgt. végrehajtására alkotott rendelet. A hulladék fogalmát a Hgt., valamint a hulladékok jegyzékéről szóló 16/2001. (VII. 18.) KöM. rendelet határozza meg. A hulladék fogalmának eltérő meghatározására az említett jogszabályok a helyi önkormányzatok képviselő-testületeinek nem adnak felhatalmazást. A Hgt. 23. §-a taxatíve meghatározza, hogy a hulladékgazdálkodás körében mely tárgyköröket érintően alkothat a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletet. Így az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a képviselő-testület a jelen esetben túllépte az Ötv. 16. § (1) bekezdésében foglalt rendeletalkotási hatáskörét, ezért az Ör. 15. § (3) bekezdése törvényellenes, és így az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 15. § (3) bekezdését megsemmisítette.
2. Az Ör. fent vizsgált rendelkezéséhez szorosan kapcsolódik az Ör. 38. § (1) bekezdés c) pontja, amely a közszolgáltatás kötelező igénybevétele alóli kivételként szintén csak a gazdálkodó szervezetek kizárólag gazdasági tevékenysége körében keletkezett hulladékát szabályozza. Tekintettel a szoros tartalmi összefüggésre, valamint arra, hogy az Ör. 15. § (3) bekezdésének a megsemmisítésével az Ör. hivatkozott rendelkezése tartalmilag kiüresedne, az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint az Ör. e rendelkezését is - az Ör. 15. § (3) bekezdésénél kifejtettekkel egyező indokokkal, és azonos időbeli hatállyal - megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság a jelen határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.
Budapest, 2010. július 12.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 146/H/2008.