5/1990. (IV. 9.) AB határozat
a lakáscélú állami kölcsönök utáni 1990. évi adófizetésről szóló 1989. évi XLIX. törvény, valamint a végrehajtására kiadott, a 40/1990. (III. 6.) MT rendelettel módosított, a lakáscélú állami kölcsönök utáni 1990. évi adófizetési kötelezettséggel kapcsolatos jövedelemigazolásról szóló 4/1990. (I. 18.) MT rendelet alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága a lakáscélú állami kölcsönök utáni 1990. évi adófizetésről szóló 1989. évi XLIX. törvény és a végrehajtására kiadott, a 40/1990. (III. 6.) MT rendelettel módosított 4/1990. (I. 18.) MT rendelet alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a lakáscélú állami kölcsönök utáni 1990. évi adófizetésről szóló 1989. évi XLIX. törvény, valamint a végrehajtására kiadott, a 40/1990. (III. 6.) MT rendelettel módosított, a lakáscélú állami kölcsönök utáni 1990. évi adófizetési kötelezettséggel kapcsolatos jövedelemigazolásról szóló 4/1990. (I. 18.) MT rendelet alkotmányellenes, ezért ezt a törvényt és a módosított minisztertanácsi rendeletet teljes egészében megsemmisíti.
A megsemmisített törvény és minisztertanácsi rendelet e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele napján veszti hatályát.
A hatályon kívül helyezés időpontja tekintetében Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleményében a fenti jogszabályok hatályba lépésükre visszamenő megsemmisítése mellett foglalt állást.
INDOKOLÁS
Számos párt, érdekvédelmi szervezet, lakó-, illetve munkahelyi kollektíva és állampolgár 81 indítványt (31 783 aláírással) nyújtott be az Alkotmánybírósághoz a fenti sérelmezett jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére.
Az Alkotmánybíróság 1990. március 12-én Esztergomban megtartott nyilvános ülésén meghallgatta az indítványozók, illetve képviselőik kiegészítő megállapításait, a Pénzügyminisztériumot és az Országos Tervhivatalt képviselő államtitkárok válaszait, valamint a felkért szakértők összefoglaló előadásait.
I.
Az 1989. évi XLIX. törvény (a továbbiakban: törvény) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését arra hivatkozással kezdeményezték az indítványozók, hogy ez a törvény az Alkotmány több rendelkezésébe ütközik. Az indítványokban megfogalmazott kifogások és érvek lényege a következőkben összegezhető.
A törvény azért alkotmányellenes, mert sérti az Alkotmány 70/I §-ának rendelkezését, amely szerint "A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni".
A törvény a lakásvásárlást, lakásépítést kényszerűségből vállaló alacsonyabb jövedelmi és kedvezőtlenebb vagyoni helyzetben lévő állampolgárok részére külön többlet-közteherviselési kötelezettséget ír elő.
A kölcsönszerződés fennállása alatt az adósnál kimutatható jövedelem- vagy vagyonnövekedés nem keletkezik, mert a kamatkiegészítést nem az adós, hanem a pénzintézet kapja.
A kölcsönadó nem jövedelmet vagy vagyont, hanem tartozást terhel.
A törvény jogellenes szerződésmódosítást valósít meg azáltal, hogy a lakáscélú kölcsönök törlesztő részleteit a kamatveszteségek pótlására felemelte.
Az adó csak járulékos lehet, adóként csak az adóalap meghatározott része vonható el. Ha valaminek a 100%-át, tehát magát az adóalapot kell megfizetni, az már nem adó, hanem elkobzás.
A törvény - jelentős, nem tervezett és elháríthatatlan többletkiadásokkal - veszélyezteti az Alkotmány 70/E. §-a (1) bekezdésében megállapított szociális biztonsághoz való jogot.
A törvény sérti az Alkotmány 70/A. §-a (1) és (3) bekezdésében foglaltakat is. Az (1) bekezdés - többek között - tiltja a vagyoni helyzet szerinti hátrányos megkülönböztetést, a (3) bekezdésben pedig a Magyar Köztársaság kötelezte magát arra, hogy a jogegyenlőség megvalósítását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.
A jogalkotó e törvénnyel megszegte a joggal való visszaélésnek a Polgári Törvénykönyv 5. § (1) bekezdésében megállapított tilalmát.
A törvény az 1976. évi 9. törvényerejű rendelettel kihirdetett Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának bizonyos rendelkezéseibe ütközik. A kölcsöntartozás alapján előírt adó ismeretlen a nemzetközi joggyakorlatban.
A törvény megalkotásakor az Országgyűlés megsértette az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének azt a rendelkezését, amely szerint "alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag alkotmányerejű törvény állapíthat meg".
II.
A pénzügyminiszter és az Országos Tervhivatal elnöke az eljárás során előkészítő iratot terjesztett elő az Alkotmánybírósághoz, melyben kérték a sérelmezett jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványok elutasítását és e jogszabályok alkotmányosságának megállapítását. Álláspontjuk és javaslatuk alátámasztására különösen a következőkre hivatkoztak.
Az Alkotmány nem rendelkezik arról, hogy az állam milyen esetekben, milyen jogcímen vethet ki adót. Az adózással kapcsolatos egyetlen alkotmányi rendelkezést a 70/I § tartalmazza, amely azonban nem korlátozza az állam adó-megállapítási jogát. Az alkotmányi rendelkezés csak olyan értelmezést tesz lehetővé, hogy az állami adóztatásnak arányosnak kell lennie és az állampolgárokra a közterheket azok jövedelme és vagyona mértékéhez viszonyítva szabad megállapítani. Az állam adóztatási jogát tartalmilag az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény adózásra vonatkozó rendelkezései sem korlátozzák. E törvény 6. §-ának (4) bekezdése és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 4. §-a csupán formai korlátot szab annak kimondásával, hogy adót kivetni csak törvényben lehet.
A kölcsönadó tekintetében - a törvény címével és az adó megnevezésével szemben - valójában sajátosan működő jövedelemadóról van szó, amely a mindenkori kamatszint és a kedvezményes kamatozású lakáskölcsön-tartozás közötti, a kölcsönadósnál jelentkező valós jövedelmet hivatott elvonni. Az állam ezért nem tartozást, hanem - teljesen alkotmányosan - jövedelmet adóztat. Az adó összhangban van az Alkotmány 70/I §-ában foglaltakkal is, mivel mértéke a kamatkülönbözetből adódó jövedelem mértékéhez igazodik.
III.
Az Alkotmánybíróság az írásban benyújtott indítványok, az Alkotmány és az érintett jogszabályok, a törvény előkészítésével kapcsolatos iratok, a szakértői vélemények, a pénzügyminiszternek és az Országos Tervhivatal elnökének az indítványokra vonatkozó megállapításai, valamint a nyilvános teljes ülésen elhangzottak figyelembevételével alakította ki álláspontját.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvény megsemmisítése azért indokolt, mert meghozatala alkotmányellenesen történt.
A módosított Alkotmány - "Alapvető jogok és kötelességek" c. XII. fejezetében - viszonylag kevés alapvető állampolgári kötelességet állapít meg. Ezek között szerepel az Alkotmány 70/I § előírása, amely szerint "a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni".
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy "alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag alkotmányerejű törvény állapíthat meg".
Az Alkotmánybíróság a fenti alkotmányi rendelkezés értelmezése kapcsán hozott 4/1990. (III. 4.) AB határozata szerint alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag alkotmányerejű törvény állapíthat meg, tekintet nélkül arra, hogy e jogokra és kötelességekre nézve milyen jellegű szabályokról van szó.
Az Alkotmány 24. § (3) bekezdése szerint "..... az alkotmányerejű törvények megalkotásához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges".
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvény az Alkotmány 70/I §-ában megfogalmazott, alapvető állampolgári kötelességre vonatkozó szabályokat állapít meg. Ez a törvény ugyanis a közteherviselés jelentős, az állampolgárok széles körét érintő, s egyben eddig példa nélkül álló formáját vezette be.
Mindezekre tekintettel a sérelmezett törvényt csak alkotmányerejű törvényként, az országgyűlési képviselők kétharmadának egyetértésével lehetett volna elfogadni.
Az 1989. évi XLIX. törvényt az Országgyűlés az 1989. december 20-i ülésén a 323 jelenlévő képviselőből 186 "igen", 92 "nem" és 45 "tartózkodott" szavazattal fogadta el.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a törvény meghozatala - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében és a 24. § (3) bekezdésében foglaltakat megsértve - alkotmányellenesen történt, mert a törvény az országgyűlési képviselők legalább kétharmadának egyetértése helyett, azaz a szükséges legkevesebb 252 szavazat helyett csupán 186 szavazatot kapott.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályok meghozatalához szükséges kétharmados többség nem formai kérdés. Az alapvető jogok és kötelességek fontos alkotmányos garanciája az, hogy a rájuk vonatkozó rendelkezések elfogadásához a képviselők közötti nagymértékű egyetértés szükséges. Ez a garanciális okból megkövetelt konszenzus az ismertetett szavazati arányok szerint a törvény elfogadásánál hiányzott. A szavazási eredmény félreérthetetlenül mutatja a képviselőknek a törvényjavaslattal szembeni nagyarányú ellenkezését.
A képviselők kétharmadának egyetértésére azért is szükség lett volna, mert a törvény esetében különös érdek fűződött ahhoz, hogy az adókötelezettség szabályozása ne sértse a jogegyenlőséget, az esélyegyenlőséget, a jog- és szociális biztonságot, az adózás arányosságát és egyenlőségét, valamint a stabilitás és a kiszámíthatóság követelményét és ne valósítson meg hátrányos megkülönböztetést.
Mivel az Alkotmánybíróság a megsemmisítő döntését a törvény meghozatalának alkotmányellenességére alapozta, szükségtelenné vált, hogy az indítványozók által a megsemmisítési kérelmek alátámasztására felhozott egyéb érvek megalapozottságát a határozatban egyenként értékelje.
A törvény megsemmisítése következtében a végrehajtására kiadott, a 40/1990. (III. 6.) MT rendelettel módosított 4/1990. (I. 18.) MT rendelet elvesztette törvényi alapját. Az Alkotmánybíróság azonban indokoltnak tartja külön is megállapítani, hogy a módosított minisztertanácsi rendelet is alkotmányellenes volt.
A törvény 7. § (3) bekezdése felhatalmazta a Minisztertanácsot, hogy az adófizetési kötelezettséggel kapcsolatos jövedelem igazolásának módját meghatározza. A Minisztertanács azonban túllépte felhatalmazási hatáskörét, mert nem csak a jövedelem igazolásának módját határozta meg, hanem azokat a jövedelmeket is, amelyeket a nettó jövedelem kiszámításához alapul kell venni. A Minisztertanács ezzel valójában az adóalanyok körét állapította meg. Az állami pénzügyekről szóló, többször módosított 1979. évi II. törvény 6. § (4) bekezdése szerint "adót bevezetni, mértékét vagy az adóalanyok körét megváltoztatni csak törvényben lehet". Az adóalanyok köréről, annak megváltoztatásáról tehát csakis törvényben lehet rendelkezni. A Minisztertanács a végrehajtási rendeletben jogalkotási hatáskörének túllépésével alkotmánysértést valósított meg.
Több indítvány arra vonatkozó kérelmet is tartalmazott, hogy az Alkotmánybíróság a törvényt és végrehajtási rendeletét hatályba lépésük időpontjára visszamenően helyezze hatályon kívül.
Az Alkotmánybíróság azonban nem talált kellő okot arra, hogy eltérjen az Alkotmánybíróságról szóló törvény 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1 ) és (2) bekezdésében meghatározott időponttól és a sérelmezett jogszabályok hatályvesztését a megsemmisítő határozat közzétételének napjától eltérően határozza meg.
Az Alkotmánybíróság az indítványozóknál, illetve a sérelmezett jogszabályhely címzettjeinél nagy eshetőséggel je-lentkező, viszonylag csekély mértékű vagyoni hátrányt nem tartotta olyan különösen fontos érdeknek, amely indokolttá tette volna a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyok megváltoztatását. Az Alkotmánybíróság tagjainak többségi véleménye szerint a jogbiztonság érdeke sem indokolja az indítványozók eme kérelmének teljesítését.
Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja hangsúlyozni, hogy e határozatának az Alkotmány 8. § (2) bekezdésén nyugvó része kizárólag az 1989. évi XLIX. törvényre vonatkozik. A határozat tehát nem jelent állásfoglalást a közterhekhez való hozzájárulás egyéb módjainak szabályozása tekintetében.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát az 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ának megfelelően a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Dr. Sólyom László s. k., az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
az Alkotmánybíróság tagja
Dr. Solt Pál s. k.,
az Alkotmánybíróság tagja
Dr. Kilényi Géza s. k.,
az Alkotmánybíróság tagja
Dr. Zlinszky János s. k.,
az Alkotmánybíróság tagja
Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértve az Alkotmánybíróság megsemmisítő határozatával, az a véleményem, hogy túlnyomó többségben vannak azok az elvi és gyakorlati indokok, amelyek - számos indítványozó kérelmével egybehangzóan - az alkotmányellenes jogszabályok visszamenő hatállyal történő megsemmisítését tették volna indokolttá.
1. Magyarországon alkotmánybíróság sohasem működött, így e jogintézménynek hagyományai sem lehetnek. Ám a demokratikus jogállam megteremtésére való felkészülés során nem csupán a külföldi alkotmánybíróságokra vonatkozó törvényeket gyűjtöttük egybe, de a lehetőségeink keretei között számba vettük a kontinensünkön működő alkotmánybíróságok gazdag, esetenként több évtizedes tapasztalatait. Mindezek szerény ismeretében kategorikusan állíthatom: az Alkotmánybíróság nem csupán egy az adott ország jogalkalmazó szervei közül, hanem az alkotmányosságnak olyan letéteményese, amelynek jogalakító szerepe elvitathatatlan, döntéseinek tekintélye előremutató, s a jogi kultúra fejlesztésében betöltött szerepe kiemelkedő. Ám az Alkotmánybíróság csak akkor tudja betölteni eme utóbb említett szerepét, ha lépést tart a jogtudomány fejlődésével, s a tudományos eredményeket döntéseinek kialakításánál figyelembe veszi.
2. Nem véletlen tehát, hogy az Alkotmánybíróság ebben az ügyben a pénzügyi jog két jeles tudományos művelőjétől kért szakvéleményt. Azonban az ügynek nem csupán pénzügyi jogi, hanem ennél általánosabb érvényű közjogi összefüggései is vannak, s különvéleményem kialakításánál ezekre voltam tekintettel.
A polgári joghoz sok tekintetben hasonlatosan a közjog is ismeri a semmis, valamint az orvosolható aktusok kategóriáját, s az előbbibe sorolja az olyan súlyos fogyatékosságban szenvedő aktusokat, amelyek jogi létezése pusztán látszólagos, de amelyek - épp az említett súlyos fogyatékosság folytán - eleve alkalmatlanok az elérni kívánt joghatás kiváltására. Amíg azonban a polgári jogban a semmisség megállapításához külön eljárásra nincs szükség és a semmisségre bárki hivatkozhat, addig a közhatalmi aktusokhoz általában végrehajtási kötelezettség fűződik mindaddig, amíg azállam erre jogosult szerve a semmisséget nem deklarálja. Ez a különbség azonban mit sem változtat a semmis és az orvo
solható aktusok közötti elhatároláson, amelynek alapvető jelentősége van annak eldöntésénél, hogy adott esetben a megsemmisítésre visszamenő hatállyal, avagy a megsemmisítésről szóló döntés kihirdetése napján kerül-e sor.
3. Nem csupán Magyarországon, de minden civilizált országban semmisségi oknak minősül, ha a döntést hozó testület nem volt határozatképes, ideértve természetesen azt az esetet is, amikor a jogszabályban megkövetelt minősített többség hiányzott. Aligha képezheti vita tárgyát, hogy az Alkotmányt lehet-e a képviselők 51. %-ának szavazatával megalkotni vagy módosítani.
Ugyanez vonatkozik az alkotmányerejű törvényre is. Ha tehát az Országgyűlés a képviselők kétharmadát el nem érő szótöbbséggel fogad el törvényt olyan tárgykörben, amelynek szabályozásához alkotmányerejű törvény szükséges, az ilyen "törvényhez" épp oly kévéssé fűződhetnek joghatások, mint a 10 képviselő által elfogadott törvényjavaslathoz. Azon természetesen lehet vitatkozni, hogy a lakáscélú állami kölcsönök utáni 1990. évi adófizetésről szóló törvény elfogadásához kellette kétharmados szótöbbség vagy sem. Ha azonban e kérdésben az Alkotmánybíróság igenlő értelemben foglalt állást, e döntésnek - az én megítélésem szerint - meghatározó jelentősége van a megsemmisítési időpontra vonatkozó állásfoglalás kialakításánál.
4. Az Alkotmánybíróságról szóló törvény 43. §-a látszólag az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörébe utalja annak eldöntését, hogy az alkotmányellenes jogszabályt a hatálybalépéséig visszamenő érvénnyel, az Alkotmánybíróság határozatának a hivatalos lapban való közzététele napjától, avagy későbbi időponttól kezdődően semmisíti-e meg.
Azért hangsúlyoztam a látszólagosságot, mert a konkrét ügyekben az említett mérlegelési jogkör már egyáltalán nem jelent tetszőlegességet. Határok közé szorítja a mérlegelést mindenekelőtt a 43. § (4) bekezdése, amely mérlegelési szempontként jelöli meg a jogbiztonságot vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdekét. További támpontot ad a visszamenőleges érvényű megsemmisítéshez a törvény 43. §-ához kapcsolódó indokolás, amely mérlegelési szempontként hívja fel a figyelmet a jogsérelem jellegére, annak következményeire, anyagi vonzatára és a kérelmező jogaira gyakorolt hatására. Nos, az adott ügyben a jogsérelem jellegét a korábban kifejtett semmisségi ok fennállása határozza meg. Egy olyan közhatalmi aktushoz, amelynek jogi létezése csupán látszólagos, az én jogérzetem szerint csak annak árán lehet jogkövetkezményeket fűzni, hogy szembekerülünk a jogbiztonság követelményével, amit én a jogállam egyik tartóoszlopának tekintek. Különösen így van ez egy olyan törvény esetében, amely nemrég lépett hatályba, s amelynek hatósági eszközök segítségével való végrehajtása még meg sem kezdődött.
5. Az Alkotmánybíróságot a közhangulat nem befolyásolhatja - s ténylegesen nem is befolyásolta - döntésének kialakításánál. Nem befolyásolta az indítványozók nagy száma és az a sok ezer aláírás sem, amelyet az indítványozók a testülethez eljuttattak. Engem azonban a szavazatom és különvéleményem kialakításánál az motivált, hogy min-den törvényes feltétel adott a visszamenőleges érvényű megsemmisítéshez, azaz egy alkotmányellenes törvényen alapuló fizetési kötelezettségnek három hónapos időtartamra való fenntartása egyrészt nem szükségképpen adódott az Alkotmánybíróságról szóló törvény rendelkezéseiből, másrészt aligha egyeztethető össze a lakosság igazságérzetével, s vélhetően nem szolgálja az alkotmányosságba vetett bizalom helyreállítását sem, amelyre pedig az országnak nagy szüksége lenne.
Dr. Kilényi Géza s. k., az Alkotmánybíróság tagja