3142/2013. (VII. 16.) AB határozat

jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasításáról

Az Alkotmánybíróság teljes ülése az alapvető jogok biztosának jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatára irányuló indítványa tárgyában - Dr. Lévay Miklós, Dr. Bragyova András, Dr. Kiss László és Dr. Kovács Péter alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 27. § (2) bekezdése, valamint a 134. § (2) bekezdésének "szabálysértési elzárás" szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 27. § (2) bekezdése, valamint a 134. § (2) bekezdésének "szabálysértési elzárás" szövegrésze nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

[1] Az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja meg a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: régi Sztv.) 14. § (2) bekezdésének a "fiatalkorú esetén harminc nap" fordulata, továbbá a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: új Sztv.) 27. § (2) bekezdése, valamint a 134. § (2) bekezdésének "szabálysértési elzárás" szövegrésze Alaptörvénnyel való összhangját. (Noha az indítvány szövegszerűen az új Sztv. 134. § (1) bekezdésének felülvizsgálatára irányul, tekintettel arra, hogy a megsemmisíteni kért szövegrészt ténylegesen a 134. § (2) bekezdése tartalmazza, az Alkotmánybíróság úgy tekintette, hogy az indítványozó valójában az utóbbi jogszabályhely felülvizsgálatát kezdeményezte.) Az alapvető jogok biztosa indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a fenti jogszabályhelyek alaptörvény-ellenességét, és semmisítse meg azokat. Indítványozta továbbá az alapjogi biztos azt is, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, miszerint a régi Sztv. és az új Sztv. fentiekben megjelölt rendelkezései az 1991. évi LXIV. törvénnyel kihirdetett, a Gyermekek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezménybe (a továbbiakban: Egyezmény) ütköznek. Az alapjogi biztos mindemellett azt is kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy állapítsa meg, miszerint a jogalkotó a vizsgált két törvényben elmulasztotta megalkotni az Egyezményben szereplő alapelvek érvényesülését szolgáló jogszabályokat.

[2] Az indítványozó lényegében a régi Sztv., illetőleg az új Sztv. - gyakorlatilag azonos - azon szabályozását tartja alaptörvény-ellenesnek, amely szerint fiatalkorúval szemben helye van elzárás büntetés kiszabásának, illetőleg a kiszabott pénzbírság elzárásra történő átváltoztatásának, valamint szabálysértési őrizetbe vételnek. Az indítványozó álláspontja szerint a vizsgált jogszabályi rendelkezések a személyes szabadsághoz való alapjog szükségtelen és aránytalan korlátozását valósítják meg, ezért azok az Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdésébe ütköznek. Ebben a körben az indítványozó kifejtette, hogy a jogalkotónak a szabálysértési szankciórendszer kialakításakor a "gyermekek jogainak és mindenek felett álló érdekeinek figyelembe vétele mellett kell eljárnia". A fiatalkorúak esetén a bűnmegelőzéshez fűződő elvont társadalmi érdek érvényesítése önmagában nem indokolhatja a szabadságelvonás alkalmazását. A fiatalkorúakkal szembeni szabadságelvonás lehetősége az indítványozó álláspontja szerint az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésében rögzített, a gyermeket megillető jogokat is sérti. A vizsgált intézkedés ugyanis szükségtelenül és aránytalanul korlátozza "a gyermekek mindenek felett álló érdekeit", illetőleg a védelemhez és biztonsághoz való jogait. Az indítványozó hangsúlyozta, hogy a fiatalkorúakkal szembeni büntetőjogi felelősségre vonás elsődleges célja a nevelés és a megelőzés, amelyet álláspontja szerint a szabadságelvonás nem képes biztosítani, sokkal inkább káros hatású. Az indítványozó a nemzetközi szerződésbe ütközéshez kapcsolódó indokolása során kiemeli az Egyezmény 3., 37., valamint 40. cikkeit. Kifejti, miszerint a szóban forgó szabályozás ellentétes az Egyezményben kifejtett és Magyarországra is kötelező alapelvekkel: a fiatalkorúakkal szemben szabadságelvonással járó szankció csak végső eszköz lehet, a fokozatosság elve, illetőleg a nevelés elve figyelembe vételével.

II.

[3] Az Alkotmánybíróság eljárása során a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:

[4] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:

"I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható."

"IV. cikk (1) Mindenkinek joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz."

"IV. cikk (2) Senkit nem lehet szabadságától másként, mint törvényben meghatározott okokból és törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. Tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés csak szándékos, erőszakos bűncselekmény elkövetési miatt szabható ki."

"XVI. cikk (1) Minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz."

[5] 2. Az Egyezmény érintett rendelkezései:

"1. cikk Az Egyezmény vonatkozásában gyermek az a személy, aki tizennyolcadik életévét nem töltötte be, kivéve, ha a reá alkalmazandó jogszabályok értelmében nagykorúságát már korábban eléri."

"3. cikk 1. A szociális védelem köz- és magánintézményei, a bíróságok, a közigazgatási hatóságok és a törvényhozó szervek minden, a gyermeket érintő döntésükben a gyermek mindenek felett álló érdekét veszik figyelembe elsősorban.

2. Az Egyezményben részes államok kötelezik magukat arra, hogy a gyermek számára, figyelembe véve szülei, gyámjai és az érte törvényesen felelős más személyek jogait és kötelességeit, biztosítják a jólétéhez szükséges védelmet és gondozást, e célból meghozzák a szükséges törvényhozási és közigazgatási intézkedéseket.

3. Az Egyezményben részes államok gondoskodnak arról, hogy a gyermekkel foglalkozó és védelmét biztosító intézmények, hivatalok és létesítmények működése megfeleljen az illetékes hatóságok által megállapított szabályoknak, különösen a biztonság és az egészség területén, valamint ezek személyzeti létszámával és szakértelmével, továbbá a megfelelő ellenőrzés meglétével kapcsolatban."

"37. cikk Az Egyezményben részes államok gondoskodnak arról, hogy

a) gyermeket ne lehessen sem kínzásnak, sem kegyetlen, embertelen, megalázó büntetésnek vagy bánásmódnak alávetni. Tizennyolc éven aluli személyek által elkövetett bűncselekményekért sem halálbüntetést, sem szabadlábra helyezés lehetőségét kizáró életfogytiglan tartó szabadságvesztést ne legyen szabad alkalmazni;

b) gyermeket törvénytelenül vagy önkényesen ne fosszanak meg szabadságától. A gyermek őrizetben tartása vagy letartóztatása, vagy vele szemben szabadságvesztés-büntetés kiszabása a törvény értelmében csak végső eszközként legyen alkalmazható a lehető legrövidebb időtartammal;

c) a szabadságától megfosztott gyermekkel emberségesen és az emberi méltóságnak kijáró tisztelettel, életkorának megfelelő szükségleteinek figyelembevételével bánjanak. Különösképpen el kell különíteni a szabadságától megfosztott gyermeket a felnőttektől, kivéve, ha a gyermek mindenek felett álló érdekében ennek ellenkezője tűnik ajánlatosabbnak; a gyermeknek, rendkívüli körülményektől eltekintve, joga van levelezés és látogatások útján kapcsolatban maradni családjával;

d) a szabadságától megfosztott gyermeknek joga legyen igen rövid idő alatt jogsegély vagy bármely más alkalmas segítséget igénybe venni, valamint joga legyen arra is, hogy szabadságelvonásának törvényességével kapcsolatban bírósághoz vagy más illetékes, független és pártatlan hatósághoz forduljon, és hogy az ügyben sürgősen döntsenek."

"40. cikk 1. Az Egyezményben részes államok elismerik a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított, vádolt vagy abban bűnösnek nyilvánított gyermeknek olyan bánásmódhoz való jogát, amely előmozdítja a személyiség méltósága és értéke iránti érzékének fejlesztését, erősíti a mások emberi jogai és alapvető szabadságai iránti tiszteletét, és amely figyelembe veszi korát, valamint a társadalomba való beilleszkedése és abban építő jellegű részvétele elősegítésének szükségességét.

2. Ebből a célból, valamint figyelemmel a nemzetközi okmányok erre vonatkozó rendelkezéseire, az Egyezményben részes államok különösen gondoskodnak arról, hogy

a) a gyermeket ne lehessen bűncselekmény elkövetésével gyanúsítani, vádolni vagy abban bűnösnek nyilvánítani, olyan cselekmény vagy mulasztás miatt, amely az elkövetés idején sem a hazai, sem a nemzetközi jog értelmében nem volt bűncselekmény;

b) a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított gyermeknek legalább az alábbi biztosítékokra legyen joga:

(i) mindaddig ártatlannak tekintsék, ameddig bűnösségét a törvény szerint be nem bizonyították;

(ii) a legrövidebb határidőn belül közvetlenül vagy szülei, illetőleg adott esetben törvényes képviselői útján tájékoztassák az ellene emelt vádakról, és védelme előkészítéséhez és benyújtásához jogsegélyben vagy bármely más alkalmas segítségben részesüljön;

(iii) ügyét késedelem nélkül illetékes, független és pártatlan hatóság vagy bíróság a törvény értelmében igazságos eljárás során, ügyvédjének vagy egyéb tanácsadójának, valamint - hacsak különösen koránál vagy helyzeténél fogva ez nem mutatkozik ellentétesnek a gyermek mindenek felett álló érdekével - szüleinek vagy törvényes képviselőinek jelenlétében bírálja el;

(iv) ne lehessen kényszeríteni arra, hogy maga ellen tanúskodjék vagy beismerje bűnösségét; kérdéseket intézhessen vagy intéztethessen az ellene valló tanúkhoz, és a mellette valló tanúk ugyanolyan feltételek mellett jelenhessenek meg és legyenek meghallgathatók, mint az ellene valló tanúk;

(v) ha bűncselekmény elkövetésében bűnösnek nyilvánítják, e határozat és az ehhez fűződő bármely intézkedés ellen a törvénynek megfelelően, jogorvoslattal élhessen illetékes, független és pártatlan felsőbb hatóságoknál vagy bíróságnál;

(vi) díjmentesen vehessen igénybe tolmácsot, amennyiben nem ért vagy nem beszél a tárgyaláson használt nyelven;

(vii) magánéletét teljes mértékben tartsák tiszteletben az eljárás minden szakaszában.

3. Az Egyezményben részes államok minden erejükkel azon lesznek, hogy előmozdítsák különleges törvények és eljárások elfogadását, hatóságok és intézmények létrehozását a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított, vádolt vagy abban bűnösnek nyilvánított gyermekek számára és különösen

a) olyan legalacsonyabb életkort állapítsanak meg, amelyen alul a gyermekkel szemben bűncselekmény elkövetésének vélelme kizárt;

b) minden lehetséges és kívánatos esetben tegyenek intézkedéseket e gyermekek ügyének bírói eljárás mellőzésével való kezelésére, annak fenntartásával, hogy az emberi jogokat és a törvényes biztosítékokat teljes mértékben be kell tartani.

4. Rendelkezések egész sorát, így különösen a gondozással, az irányítással és a felügyelettel, a tanácsadással, a próbára bocsátással, a családi elhelyezéssel, általános és szakmai oktatási programokkal és nem intézményes megoldásokkal kapcsolatban rendelkezéseket kell hozni annak érdekében, hogy a gyermekek számára jólétüknek megfelelő, valamint helyzetükhöz és az elkövetett bűncselekményhez mért elbánást lehessen biztosítani."

[6] 4. Az új Sztv. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"27. § (2) A szabálysértési elzárás leghosszabb tartama fiatalkorú esetén harminc nap, halmazati büntetés esetén negyvenöt nap."

"134. § (2) Ha az eljárás adatai alapján a fiatalkorúval szemben előreláthatólag szabálysértési elzárás, közérdekű munka vagy pénzbírság kiszabására kerül sor, a meghallgatásától nem lehet eltekinteni."

[7] 3. Az régi Sztv. indítvánnyal érintett rendelkezése:

"14. § (2) Az elzárás legrövidebb időtartama egy nap, leghosszabb tartama - a 24. § (1) bekezdésében foglaltak kivételével - hatvan nap, fiatalkorú esetén harminc nap. Az elzárás végrehajtása során a fiatalkorút a felnőtt korútól el kell különíteni."

III.

[8] Az indítvány nem megalapozott.

[9] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy az indítványozó által támadott régi Sztv. alkotmányossági felülvizsgálata elvégezhető-e tekintettel arra, hogy a jogszabály 2012. április 15. napjával hatályát vesztette, és az új Sztv. lépett a helyébe. A régi Sztv. indítványozó által támadott 14. § (2) bekezdése - a 2010. évi LXXXVI. törvény módosítása nyomán - 2010. augusztus 19-ei hatállyal került a régi kódexbe. Ezt követően, 2012. április 15. napján hatályba lépett az új Sztv.-t megalkotó, 2012. évi II. törvény, amelynek az indítványozó által ugyancsak támadott, 27. § (2) bekezdése a fenti rendelkezéssel gyakorlatilag azonos szabályozást tartalmaz. Az Abtv. - lényegében utólagos norma-kontrollra irányuló ombudsmani indítványra is vonatkozó - 41. § (3) bekezdése akként rendelkezik, hogy "az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét akkor állapíthatja meg, ha a jogszabályt konkrét esetben még alkalmazni kellene". Az Alkotmánybíróság hatáskörébe főszabály szerint csak hatályos jogszabályok alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálata tartozik. Hatályon kívül helyezett, illetőleg módosított jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára csak a konkrét normakontroll két esetében (az Abtv. 25. §-a szerinti bírói kezdeményezés és a 26. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján) van lehetőség, mivel ilyenkor a támadott jogszabályi rendelkezés alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés. A jelen ügyben azonban nem - az Abtv. 41. § (3) bekezdése szerinti - "konkrét ügy" felől, hanem utólagos absztrakt normakontrollra irányuló indítványról kell az Alkotmánybíróságnak döntenie, ezért az ombudsmani indítvány benyújtását követően, 2012. április 15. napján hatályát veszített jogszabályi rendelkezés érdemi vizsgálatát az Alkotmánybíróság nem végezte el.

[10] 2. Az Alkotmánybíróság az új Sztv. támadott rendelkezései alkotmányosságának vizsgálata körében először röviden áttekintette a jelenleg hatályos szabálysértési jog szankciórendszerét, valamint a fia-talkorúakra vonatkozó külön rendelkezéseket, egyéb kapcsolódó szabályokat. Az új Sztv. (követve a régi kódex szankciórendszerét) a szabálysértések miatt alkalmazható joghátrányokat két csoportba sorolja. A büntetések között szerepel a szabálysértési elzárás, a pénzbírság és a közérdekű munka, míg intézkedésként járművezetéstől eltiltás, elkobzás, kitiltás és figyelmeztetés alkalmazható. A büntetések, illetőleg az intézkedések önállóan, illetőleg - néhány kivételtől eltekintve - egymás mellett, vagy akár vegyesen is alkalmazhatók. Szabálysértési elzárást csak bíróság szabhat ki, legalacsonyabb tartama 1 nap, felső határa 60 nap, halmazat esetén 90 nap. (Az ún. ismételt elkövetésre vonatkozó szabályok értelmében az elzárás felső határa ettől eltérhet, a 90 napot azonban nem haladhatja meg.)

[11] Az elzárással is sújtható szabálysértéseket a törvény XXIII. fejezete sorolja fel (magánlaksértés, önkényes beköltözés, távoltartó határozat szabályainak megszegése, rendzavarás, garázdaság, tiltott kéjelgés, közbiztonsági tevékenység jogosulatlan végzése, veszélyes fenyegetés, feloszlatott egyesület tevékenységében való részvétel, valótlan bejelentés, hivatalos személy által elkövetett hamis statisztikai adatszolgáltatás, járművezetés az eltiltás tartama alatt, tulajdon elleni szabálysértés, jogosulatlan vadászat).

[12] Az új Sztv. 29. § (1) bekezdésében szereplő, értelmező rendelkezés egyes alapfogalmak tekintetében, mintegy mögöttes szabályként a Büntető Törvénykönyvet hívja fel. Ennek megfelelően a szabálysértési jogban (is) büntethetőséget kizáró ok a gyermekkor, azaz a 14. életév alatti kor. Fiatalkorú pedig az, aki a szabálysértés elkövetésekor a 14. életévét betöltötte, a 18-ikat azonban még nem. A szabálysértési jogban a fiatalkorúakra - a joghátrányok tekintetében - enyhébb szabályok irányadók, emellett több eljárásjogi jellegű garanciális szabályt is tartalmaz az új Sztv. Fiatalkorúak esetében a szabálysértési elzárás leghosszabb tartama 30 nap, halmazat esetén 45 nap. Fiatalkorúak esetén az ismételt elkövetéshez kapcsolódó szigorúbb szabályok (új Sztv. 23. §) nem alkalmazhatók. Fiatalkorúval szemben pénzbírságot, illetőleg helyszíni bírságot csak akkor lehet kiszabni, ha annak megfizetését vállalja. Közérdekű munka kiszabására pedig csak akkor kerülhet sor, ha a határozat meghozatalakor az eljárás alá vont a 16. életévét betöltötte. [Megjegyzendő, hogy a kódex 104. § (3) bekezdése, illetőleg 120. § (5) bekezdése értelmében a közérdekű munka büntetés kiszabásának - az egyéb feltételek megléte esetén is - csupán akkor van helye, ha azt az eljárás alá vont személy vállalja.] A fiatalkorúakra vonatkozó fontos külön szabály még az, hogy az ún. gyorsított eljárásban (102. § és 118. §) fiatalkorúval szemben büntetés nem, csakis intézkedés alkalmazható.

[13] A fiatalkorúakkal szemben folytatott szabálysértési eljáráshoz kapcsolódó általános elvként rögzíti az új Sztv. 134. § (1) bekezdése, hogy az eljárást az életkori sajátosságok figyelembe vételével és úgy kell lefolytatni, hogy elősegítse a fiatalkorúak törvények iránti tiszteletét. A fiatalkorúval szemben alkalmazott büntetés, avagy intézkedés célja pedig elsősorban az, hogy a fiatalkorú helyes irányba fejlődjön, és a társadalom rendes tagjává váljon. Emellett természetesen - a büntetéskiszabásra vonatkozó általános szabályként - a fiatalkorúakkal szemben folytatott eljárásban is érvényesülő, az eljáró hatóság és bíróság számára követendő elv, miszerint a büntetést és az intézkedést úgy kell megállapítani, hogy igazodjék a szabálysértés súlyához, valamint az eljárás alá vont személy személyi körülményeit is figyelembe kell venni. A kódex garanciális jellegű eljárási szabálya szerint amennyiben a fiatalkorú eljárás alá vont személlyel szemben előreláthatólag büntetés (tehát elzárás, közérdekű munka, avagy pénzbírság) kiszabására kerül sor, úgy meghallgatása nem mellőzhető. A fiatalkorúval szemben folyamatban lévő szabálysértési eljárásban - mind a meghallgatás, mind pedig a tárgyalás során - jelen van a törvényes képviselő (gondozó), akit a szóban forgó eljárási cselekményről értesíteni kell. Ha a törvényes képviselő akadályozva van (valamint együttes elkövetés, illetőleg érdekellentét esetén) jogait a gyámhatság által kirendelt eseti gondnok gyakorolja. A képviselőt (gondozót) a tárgyaláson nyilatkoztatni kell minden esetben a fiatalkorú életviszonyait illetően, aki a válaszadást ezen kérdések tekintetében nem tagadhatja meg.

[14] A büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet XI. fejezete szabályozza a szabálysértési elzárás büntetés végrehajtásának részleteit. A 122. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy az elzárást büntetés-végrehajtási intézetben kell végrehajtani, mégpedig - a (4) bekezdés c) pontja értelmében - úgy, hogy a fiatalkorúakat a felnőtt korúaktól el kell különíteni.

[15] 3. Az Alkotmánybíróság az indítványban felvetett egyes kérdésekkel kapcsolatosan megkereste a Belügyminisztert. A miniszter válaszában leszögezte, hogy az ombudsmani indítványban felvetett alkotmányos aggályokkal nem ért egyet, álláspontja szerint ugyanis a szabálysértési joghoz kapcsolódó jogalkalmazói gyakorlat tapasztalatai és az ezekre reagáló, az új Sztv. mögötti jogpolitikai célkitűzések alapján az elzárás a fiatalkorúakkal szemben történő kiszabásának lehetővé tétele a személyes szabadsághoz való alapjog feltétlenül szükséges és arányos korlátozását valósítja meg. A miniszter felhívta a figyelmet arra, hogy a közbiztonság javítása érdekében szükséges egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi LXXXVI. törvény megalkotására azért volt szükség, mert a szabálysértési szankciórendszerre vonatkozó korábbi szabályozás nem tette lehetővé a fiatalkorúakkal szembeni hatékony fellépést, az ezen elkövetőkkel szembeni valós joghátrány alkalmazására igen szűk körben volt csupán lehetőség. A miniszteri válasz részletes statisztikai adatokat közöl a fiatalkorúak által elkövetett szabálysértések számának, illetőleg a tulajdon elleni szabálysértések arányának alakulásáról a 2006-2010. időszakra vonatkozóan. Ezen adatok alapján megállapítható, hogy a jelzett időszakban a fiatalkorúak által elkövetett szabálysértéseken belül a tulajdon elleni szabálysértések aránya tartósan 70 % körül alakult, emelkedő tendencia mellett. Kiemelte továbbá, hogy a vizsgált időszakban a fiatalkorúakkal szemben indult szabálysértési eljárások viszonylag kis számban végződtek pénzbírság kiszabásával, ugyanakkor a pénzbírság behajtása sem vezet eredményre az esetek többségében, ebből fakadóan pedig megállapítható, hogy a szabálysértési szankciók törvénymódosítást megelőző rendszerének preventív hatása a fiatalkorúak vonatkozásában igen csekély volt. A miniszteri válasz utal arra is, hogy a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokától kapott hivatalos adatok szerint a 2012. április 15. és 2012. december 31. napja közötti időszakban összesen 24 fiatalkorúval szemben hajtottak végre szabálysértési elzárást, a fiatalkorúak és felnőtt fogvatartottak elkülönítése biztosított, az életkori sajátosságoknak megfelelő elhelyezéssel kapcsolatos speciális követelményeket az egyes intézetek teljesíteni tudják.

[16] 4. Az indítványozó álláspontja szerint az új Sztv. támadott rendelkezései, amelyek lehetővé teszik fiatalkorúval szemben szabálysértési elzárás büntetés alkalmazását, ellentétesek az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével, egyúttal sértik az Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdésében szereplő személyes szabadsághoz való alapjogot.

[17] 4.1. Az Alkotmánybíróság az új Sztv. indítványban támadott rendelkezéseinek vizsgálata során abból indult ki, hogy az elzárás, mint a szabálysértési szankciórendszer legsúlyosabb büntetési neme, szükségszerűen szabadságkorlátozó jogintézmény, tehát ebből fakadóan az Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdésében szereplő szabadsághoz való alapjog korlátozását, az egyén személyi szabadságától való megfosztását teszi lehetővé. A vizsgált jogintézmény alkotmányosságának megítélése során ezért az alapjogi korlátozás megengedhetőségére vonatkozó, az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében szereplő követelményeket kell alkalmazni.

[18] A személyes szabadsághoz való jog korlátozhatósá-gának kritériumait tehát egyrészről az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében szereplő, az alapjogi korlátozásra általában vonatkozó előírások, másrészt pedig az Alaptörvény IV. cikk (2) bekezdésében rögzített, a szabadságmegvonás feltételeire vonatkozó konkrét szabályok határozzák meg. Az Alaptörvény IV. cikke a személyi szabadság korlátozásával, illetőleg az attól történő megfosztással kapcsolatosan egyrészről a törvényességet állítja a középpontba, megkövetelve azt, hogy az elvonás csakis törvényben meghatározott okból és törvényben rögzített eljárás alapján történhet. Nem zárható ki azonban természetesen az, hogy az egyént alaptalanul, avagy törvénysértő módon fosztják meg szabadságától, ezért szigorú garanciális követelményként rögzíti az Alaptörvény IV. cikk (4) bekezdése azt, hogy ilyen esetekben az elszenvedett sérelem orvoslásához joga van. A személyi szabadság alapjogának korlátozásával szembeni kritérium tehát az esetleges kártérítési igényre vonatkozó, törvényben rögzített eljárási rend szerinti hatékony jogérvényesítési lehetőség. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vizsgált szabályozás a fentiekben írt alaptörvényi rendelkezéseknek megfelel, ugyanis a szabálysértési elzárás alkalmazhatóságát, kiszabásának feltételeit és módját, valamint az eljárás menetét, az eljárás alá vont személy és az eljárás egyéb szereplőinek jogait, továbbá az esetleges jogsértésből fakadó igény érvényesítésének lehetőségét és mikéntjét törvény határozza meg.

[19] 4.2. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a szabálysértési elzárás fiatalkorúakkal szemben történő alkalmazásának törvényi lehetősége a személyi szabadság alapjogának szükséges és arányos korlátozását valósítja-e meg, azaz összhangban áll-e az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével. E vizsgálata során pedig az Alkotmánybíróság az elzárással sújtható személyi kör kiterjesztésének célját és okait (jogalkotói szándék), a szóban forgó szankció kiszabhatóságának törvényben rögzített határait, valamint az alkalmazást övező eljárásjogi környezetet, azaz a törvénybe épített garanciális elemeket vette figyelembe.

[20] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az elzárás 14. életévüket betöltött személyekkel szemben történő kiszabásának lehetővé tételét a jogalkotó részéről a fiatalkorúaknak a társadalmi együttélés legalapvetőbb szabályaival, a már gyermekkorban is követendő morális normákkal kapcsolatos hozzáállása az elmúlt évek - miniszteri válaszban is hivatkozott, de tendenciaként mindenki számára világosan felismerhető-tapasztalatai tették indokolttá. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azok a szabálysértési tényállások, amelyek tekintetében a szóban forgó legszigorúbb szankció alkalmazását a törvény egyáltalán lehetővé teszi, a társadalmi együttélés legalapvetőbb szabályainak a betartására kötelez. Ezen alapvetőnek tekintendő előírások ismerete és betartása nem csupán a nagykorú személyektől, hanem a 14. életévüket betöltött fiatal-korúaktól is alappal elvárható. Ezzel szemben azonban az elmúlt időszak egyértelmű tapasztalatai azt tükrözik, hogy a fiatalkorúak törvényekkel szembeni tisztelete súlyosan romlott, ami a normakövető felnőtté válás evidens társadalmi célját veszélyezteti. A mások tulajdonának tiszteletére (tulajdon elleni szabálysértés, jogosulatlan vadászat), mások személyének sérthetetlenségére (garázdaság) és általában a jogállamban mindenkitől elvárható alapvető magatartási normákra vonatkozó szabályok betartatása a személyi szabadság korlátozhatósága szempontjából alkotmányosan elfogadható államcélnak tekintendő. Az államnak ugyanis az alkotmányjog által elismert célja, egyúttal a társadalom valamennyi tagja jogainak megóvása és biztonsága érdekében kötelessége is az, hogy a már említett együttélési szabályok követését számon kérje, megsértésüket pedig szankcionálja mindazon személyek esetében, akiktől e normák betartása elvárható. Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy - figyelemmel a fiatalkorúak által elkövetett szabálysértések arányának egyre növekvő alakulására és általában a normakövetés fiatalkorúak esetében tapasztalható szintjére - a korábbi szabálysértési szankciórendszerre vonatkozó szabályozás (az esetek döntő többségében behajthatatlan és át nem változtatható pénzbírság, illetőleg intézkedésként a figyelmeztetés) a fentiekben írt állami cél eléréséhez, az állam intézményvédelmi kötelezettségének teljesítéséhez nem nyújtott elegendő és hatékony eszközt. Másképp fogalmazva, a fiatalkorúak által megvalósított szabálysértések a leggyakrabban valódi, sőt bárminemű következmény nélkül maradtak, ami - tekintettel a már hivatkozott társadalmi tendenciákra - a fiatalkorú személyek jogállami demokráciában egyedül üdvös fejlődését rossz irányba terelte, emellett a tulajdon és a közbiztonság védelme és fenntartása iránti állami törekvés ellen hatott.

[21] Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a fiatalkorúakkal történő elzárás alkalmazásának lehetővé tételét a jogalkotó részéről a tulajdon és közbiztonság védelme, valamint a fiatalkorúak helyes fejlődésének elősegítése érdekében álló, kényszerítő szükségesség indokolta. A büntetések speciális és generális preventív célja egyaránt szükségessé teszi a szabálysértési jogban is olyan joghátrányok kiszabásának lehetővé tételét, amelyek - az enyhébb szankciókkal szemben - alkalmasak arra, hogy a társadalmi együttélés alapvető szabályait semmibe vevő, azokat rendre megsértő deviáns fiatalkorúakat is visszatartsa az ismételt szabálysértéstől. Tekintettel tehát arra, hogy a gyakorlati tapasztalatok tanúsága szerint a szabálysértési jogban ismert egyéb szankciók a fiatalkorú elkövetők egy része esetében alkalmatlannak bizonyultak az elérni kívánt célok megvalósítására, a jogalkotó szükségesnek látta a fiatalkorúakkal szemben alkalmazható szankciók rendszerét egy súlyosabb elemmel bővíteni. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint, ugyanúgy, ahogy a felnőttkorúak esetében, a fiatalkorú elkövetők vonatkozásában is kirajzolódik az a határ, amelyen túl a személyi szabadság megvonásával járó joghátrány alkalmazásának már nincs alternatívája. A tulajdon és a közbiztonság védelmének, illetőleg a fiatalok deviáns életvitel felé vezető útról történő elterelésének célja bizonyos esetekben más módon nem, csakis a szigorú joghátrány kilátásba helyezésével és alkalmazásával érhető el. Az indítványban támadott alapjog korlátozást megvalósító norma ezért alkotmányos értelemben szükségesnek tekintendő.

[22] Az Alkotmánybíróság az alapjogi korlátozás arányosságának vizsgálata során figyelembe vette a szabadságelvonás törvényben meghatározott mértékét és körülményeit, valamint azokat az anyagi-és eljárásjogi szabályokat, amelyek az elzárás, mint a legszigorúbb szankció minél szűkebb körben, csak a legvégső esetben történő alkalmazását garantálják a fiatalkorúak esetében. A szabálysértési kódex a személyi szabadság megvonásával járó büntetés kiszabását a számos törvényi tényállás közül eleve csak néhány esetében teszi lehetővé. Az új Sztv. 21. § (3) bekezdése értelmében az elzárás minden esetben alternatív szankció, azaz, ha a törvény az adott szabálysértés tekintetében elzárás kiszabását lehetővé teszi, a bíróság ennél enyhébb büntetést, vagy akár intézkedést is alkalmazhat az elkövetővel szemben. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a szabálysértési elzárás tartamának fiatalkorúak esetén harminc (halmazat esetén negyvenöt) napban meghatározott felső határára, illetőleg arra a körülményre tekintettel, miszerint az elzárás végrehajtása során fiatalkorút csak fiatalkorúval (életkori sajátosságainak figyelembevétele mellett) lehetséges elhelyezni, a vizsgált korlátozás nem tekinthető az elérni kívánt célhoz képest aránytalannak.

[23] A szabálysértési jogban (csakúgy, mint a büntetőjogban) az alkalmazandó joghátrány megállapítása során minden esetben érvényesül a fokozatosság elve. A törvény rendelkezése értelmében a bíró a szankció megválasztása során köteles figyelembe venni az elkövetés körülményeit, a cselekmény tárgyi súlyát, valamint az eljárás alá vont személyében rejlő, a büntetéskiszabást befolyásoló körülményeket. A szabálysértési hatóság által választott szankciónak igazodnia kell a szabálysértés súlyához, a joghátrány nemét az a körülmény is befolyásolja, hogy az elkövetés időpontját megelőző két éven belül az eljárás alá vont személlyel szemben történt-e felelősségre vonás [új Sztv. 21. § (1)-(2) bekezdés]. Ehhez képest további, a fiatalkorúak esetében érvényesülő speciális szabály, hogy az eljárást az életkori sajátosságoknak megfelelően és úgy kell lefolytatni, hogy elősegítse a fiatalkorúnak a törvények iránti tiszteletét. A szankció meghatározása során pedig arra kell törekedni, hogy a fiatalkorú helyes irányban fejlődjék és a társadalom hasznos tagjává váljék [új Sztv. 134. § (1) bekezdés]. Mindezek a garanciális szabályok az Alkotmánybíróság megítélése szerint megfelelő biztosítékul szolgálnak arra, hogy a szóban forgó norma csakis a legvégső esetben (ultima ratio) és a feltétlenül szükséges mértékben korlátozza a fiatalkorúak személyes szabadsághoz való alapjogát. A szabálysértési kódex itt bemutatott általános és a fiatalkorúakra vonatkozó különös rendelkezései garantálják, hogy fiatalkorúval szemben elzárás kiszabására csak igen szűk körében, kirívóan súlyos esetben kerülhessen sor (mindezt egyébként alátámasztja a fentiekben már ismertetett azon adat is, miszerint a legutóbb vizsgált közel egy éves időszakban mindössze 24 alkalommal került sor elzárás kiszabására fiatalkorúakkal szemben). Az Alkotmánybíróság kiemeli azt is, hogy azok az általános, illetőleg a fiatalkorúakra vonatkozó speciális eljárási szabályok, amelyek szerint elzárás kiszabására kizárólag bírósági döntés nyomán, tárgyaláson lefolytatott bizonyítási eljárás eredményeképpen kerülhet sor, illetőleg amelyek lehetővé teszik, hogy a törvényes képviselő (gyámhivatal által kirendelt eseti gondnok) a tárgyaláson jelen legyen, nyilatkozzon, s a fiatalkorú körülményeit maga is feltárja, az alapjog-korlátozás arányossága szempontjából döntő jelentőségű és megfelelő súlyú garanciának tekintendők.

[24] Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az új Sztv. 27. § (2) bekezdése, valamint a 134. § (2) bekezdésének "szabálysértési elzárás" szövegrésze a személyes szabadsághoz való jog szükséges és arányos korlátozását valósítja meg, ezért az Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdésével és ezzel összefüggésben az I. cikk (3) bekezdésével nem ellentétes.

[25] 5. Az indítványozó azt is állította, hogy a támadott szabályozás ellenétes az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésében rögzített, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való alapjogával.

[26] A hivatkozott alapjog mibenlétével kapcsolatosan az Alkotmánybíróság a következő elvi tételeket emeli ki: "[a]z alkotmányos intézményvédelem, az ifjúság létbiztonságának a biztosítása, érdekeinek a védelme, a gyermekek testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséről való gondoskodás a legkülönbözőbb állami kötelezettség-teljesítésekben nyilvánul meg." [731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 807.]. Az Alkotmánybíróság korábban azt is leszögezte, hogy a szóban forgó rendelkezés "a gyermek oldaláról közelítve deklarálja a védelemhez és gondoskodáshoz való jogot, amely jog egyben kötelezettséget keletkeztet a család, a társadalom és az állam oldalán. A kötelezettség alanyainak ezzel kapcsolatos konkrét magatartását, feladatait, a velük szemben megfogalmazott elvárásokat számos törvény és a hozzájuk kapcsolódó végrehajtási szabály-együttes tartalmazza. [...] Az állam oldalán a gyermeki jogok érvényesítése jogi aktivizmust kíván meg, vagyis a jogrendszer alakítása során tekintettel kell lenni a különböző jogágak [...] normatív és intézményes összefüggéseire." [1091/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1081, 1085-1086.].

[27] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát az Alaptörvény XVI. cikkében szereplő jog lényegi tartalma elsősorban állami és (szűkebb körben) társadalmi kötelezettségek teljesítésében ragadható meg. Ez a kötelezettség pedig az állam számára azt írja elő, hogy - valamennyi jogággal összefüggésben - az egyes jogintézmények szabályozása során tartsa szem előtt a gyermekek érdekeit, e tevékenységén keresztül segítse elő a megfelelő fejlődésüket, az ehhez szükséges alapvető feltételeket biztosítsa.

[28] A jelen esetben azonban nem azt vizsgálja az Alkotmánybíróság, hogy az állam fentiekben írt pozitív tartalmú kötelezettségeinek eleget tett-e, ha úgy tetszik, mulasztott-e, avagy sem, hanem éppen ellenkezőleg: a jelen ügyben vizsgált jogszabály alapjog-korlátozó, tehát negatív tartalmú norma. Az Alaptörvény idézett rendelkezéséből nem vezethető le az állam tekintetében semminemű olyan tilalom, amely a fiatalkorúakra vonatkozó szabálysértési szankciórendszer jogpolitika által meghatározott kialakítása során kötné. Az Alkotmánybíróság ezért a támadott jogszabály alkotmányosságát érdemben csak a konkrét alapjog (személyes szabadsághoz való alapjog) sérelmével összefüggésben vizsgálta. Ezen - 4. pontban lefolytatott - vizsgálata során pedig (az alapjogi korlátozás megengedhetőségével kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált elveknek megfelelően) figyelembe vette természetesen azt a tényt is, hogy a szóban forgó korlátozás fiatalkorúakkal (az Alaptörvény felhívott rendelkezésének alkalmazásában gyermekekkel) szemben történik. (Amennyiben az Alkotmánybíróság úgy ítélte volna meg, hogy a szóban forgó szabálysértési norma a gyermekek érdekeit, a szellemi és erkölcsi fejlődésüket veszélyezteti, úgy az alapjogi korlátozás aránytalanságára és ebből fakadóan az Alaptörvény IV. cikkének sérelmére hivatkozással mondta volna ki az alaptörvény-ellenességet.)

[29] Az Alkotmánybíróság tehát a támadott jogszabály és a felhívott alaptörvényi rendelkezés között közvetlen összefüggést nem látott. (Az Alaptörvény XVI. cikkében szereplő kritériumok akkor vezethetnének érdemi vizsgálathoz, ha az ügy tárgya például a szóban forgó jogkorlátozás végrehajtásával kapcsolatos pozitív állami kötelezettségek teljesítésének esetleges elmulasztása volna.) Tekintettel azonban arra, hogy a kérelem ilyen indítványelemet nem tartalmaz, az Alkotmánybíróság az indítványt - közvetlen, alaptörvény-ellenességet okozó összefüggés hiányában - ezen részét illetően is elutasította.

[30] 6. Az alapvető jogok biztosa a támadott jogszabállyal összefüggésben az Egyezmény 3., 37., valamint 40. cikkének sérelmét is állította. (Az Egyezmény 1. cikke definiálja a gyermek fogalmát. Eszerint gyermeknek tekintendő minden tizennyolcadik életévét be nem töltött személy.)

[31] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Egyezmény 3. cikke csupán közvetett módon hozható összefüggésbe az új Sztv. szóban forgó rendelkezésével, amennyiben az Egyezmény ezen előírása általános jellegű követelményeket támaszt a részes államok valamennyi intézménye felé, amelyek értelmében kötelesek eljárásuk, döntéseik meghozatala során a gyermekek "mindenek felett álló érdekeit" figyelembe venni, emellett rögzíti, hogy a részes államok kötelesek a gyermekek jólétéhez és megfelelő gondozásához szükséges intézményi feltételeket biztosítani. Az Egyezmény 40. cikke tartalmának elemzése körében az Alkotmánybíróság ugyanerre a következtetésre jutott. Az indítványozó által hivatkozott ezen cikk ugyanis általában a büntető típusú eljárásokkal szemben támasztott általános elveket és minimumkövetelményeket rögzít (a gyermekkorúakkal szemben folytatott eljárások során figyelembe veendő speciális életkori sajátosságok és speciális célok, a nullum crimen sine lege elve, az ártatlanság vélelmének elve, szülői/törvényes képviselői jelenlét, védő igénybevételének lehetősége, önvádra kötelezés tilalma, jogorvoslati jogosultság stb.) Tekintettel tehát arra, hogy az Egyezmény idézett cikkei és a támadott szabálysértési norma között nincs alkotmányossági vizsgálatot megalapozó összefüggés, az Alkotmánybíróság az új Sztv. vitatott rendelkezéseinek ezen összefüggésben való további vizsgálatától eltekintett.

[32] Az Egyezmény 37. cikke a szabadságkorlátozó állami intézkedésekkel kapcsolatosan állapít meg kritériumokat. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben először azt rögzíti, hogy az Egyezmény nem zárja ki a személyi szabadság megvonásával járó szankciók alkalmazását a fiatalkorúakkal szemben, nevesített joghátrányként csupán a halálbüntetést, illetőleg a tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés lehetővé tételét tiltja. Az Egyezmény emellett - az egyéb nemzetközi dokumentumokhoz hasonlóan - a kínzást, az embertelen, kegyetlen, megalázó bánásmódot, illetőleg büntetés alkalmazását tiltja általánosságban. Az Egyezmény 37. cikk b) pontja a szabadságelvonó intézkedésekkel együtt járó, gyermekekkel szembeni eljárások törvényességének biztosítását írja elő, emellett rögzíti ezen büntetésekkel kapcsolatosan az ultima ratio elvét és az arányosság követelményét. A 37. cikk c) pontja a kényszerintézkedés végrehajtásával szemben állapít meg általános és konkrét követelményeket. Általános előírásként rögzíti az emberséges és emberi méltóságot tiszteletben tartó, a gyermek speciális szükségleteit kielégítő bánásmódot, az Egyezmény konkrét elvárása pedig a felnőtt korúaktól történő elkülönítés. A 37. cikk d) pontja végül a szabadságelvonó intézkedésekkel kapcsolatos eljárás lehető legrövidebb időn belül történő lefolytatásának, illetőleg a jogorvoslat és bírói út igénybevételének követelményét támasztja a részes államok szabályozásával szemben. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott rendelkezések - a szabálysértési kódex egészét is figyelembe véve - megfelelnek az Egyezmény 37. cikkében foglalt követelményeknek. Ahogy azt az Alkotmánybíróság a jelen vizsgálat során már bemutatta, a szabálysértési elzárás csak a legvégső, az elkövetett szabálysértés súlyára, az elkövető személyes körülményeire tekintettel feltétlenül szükséges esetben és eleve csak bizonyos szabálysértések esetében kerül(het) alkalmazásra. Mindezt az új Sztv. számos enyhébb szankciónak igénybevehetősége, a szabálysértési jogban is irányadó fokozatosság elve, valamint a büntetéskiszabásra vonatkozó általános és a fiatalkorúakra vonatkozó különös szabályok is kellő mértékben garantálják. Az eljárással kapcsolatos garanciális előírásoknak az új Sztv. szintén eleget tesz, elzárást ugyanis csakis bíró szabhat ki (a szabálysértésért való felelősséget is csak bíró vizsgálhatja az elzárással is sújtható cselekmények vonatkozásában), a jogorvoslati lehetőség - mind a bíró, mind pedig az egyéb szabálysértési hatóság által hozott határozatok tekintetében - ugyancsak adott. Az Alkotmánybíróság megállapította ezért, hogy az új Sztv. támadott rendelkezése az Egyezmény 37. cikkét sem sérti.

[33] [Az Alkotmánybíróság a támadott jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatakor figyelembe vette az Egyesült Nemzetek Szervezetének (a továbbiakban: ENSZ) azon dokumentumait is, amelyek a gyermekek büntető igazságszolgáltatással kapcsolatos jogaival foglalkoznak. Ezen dokumentumok közül kiemelendő az 1985. november 29-én kelt, 40/33. számú ENSZ közgyűlési határozat ("Pekingi szabályok"), valamint az 1990. december 14-én kelt, 45/113. számú ENSZ közgyűlési határozat ("Havannai szabályok"). Mindkét dokumentum rögzíti, hogy a szabadságelvonással járó szankciók alkalmazására csak a legvégső esetben és csak a feltétlenül szükséges mértékben kerülhet sor, törvénynek kell meghatároznia azt a minimális életkort, amely alatt ilyen szankció gyermekkel szemben nem alkalmazható. A szabadságkorlátozó büntetés kiszabására csakis gondos bírói mérlegelés eredményeképpen kerülhet sor, ugyanakkor a dokumentumok hangsúlyozzák az alternatív szankciók lehető legszélesebb alkalmazhatóságára való törekvés fontosságát. A végrehajtás során figyelemmel kell lenni az emberi jogok teljesülésére, egyúttal az egészséges személyiségfejlődés előmozdítására, a felelősség kialakítására, a társadalomba való beilleszkedés elősegítésére kell törekedni. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a vizsgált normák-figyelemmel az elzárás fiatalkorúakkal szemben történő alkalmazhatóságának már bemutatott szabályaira és egyéb összefüggéseire - az ENSZ fenti dokumentumaiban rögzítettek fényében sem sérti az Egyezmény rendelkezéseit.]

[34] Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az új Sztv. támadott rendelkezései nem sértik az indítványozó által hivatkozott nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségeket, ezért az indítványt ezen részében is elutasította.

Budapest, 2013. július 9.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Salamon László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró különvéleménye

[35] A határozat 2. pontjával nem értek egyet. Álláspontom szerint a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban Sztv.) 27. § (2) bekezdésének, valamint a 134. § (2) bekezdésének a "szabálysértési elzárás" szövegrésze a jelenlegi szabályozási keretek között ellentétes a Magyarországon az 1991. évi LXIV. törvénnyel kihirdetett a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény (a továbbiakban: Gyermekjogi Egyezmény) 3., 37. és 40. cikkében foglaltakkal, és ezáltal sérti az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdését.

[36] 1. Az Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdése biztosítja mindenki számára a személyi szabadsághoz való jogot. A személyi szabadság csak törvényben meghatározott okokból, törvényben meghatározott eljárás során korlátozható, a korlátozásnak pedig meg kell felelnie az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt szükségesség-arányosság követelményének. A fiatalkorúak személyi szabadságának korlátozásával kapcsolatban további feltételeknek kell teljesülniük, amelyek az irányadó nemzetközi dokumentumok, így elsősorban a Gyermekjogi Egyezmény, továbbá a Gyermek Jogainak Bizottsága kézikönyve (a magyar nyelven olvasható változat: Kézikönyv a Gyermekjogi Egyezmény alkalmazásához. Egyesült Nemzetek Gyermekalapja, 2007; magyar kiadás: Család, Gyermek, Ifjúság Egyesület, 2009, szerk.: Herczog Mária, a továbbiakban: Kézikönyv), az ENSZ Közgyűlésének vonatkozó határozatai, valamint a Gyermek Jogainak Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) javaslatai alapján határozhatók meg.

[37] A Gyermekjogi Egyezmény 1. cikke értelmében gyermek minden személy, aki a 18. életévét még nem töltötte be, kivéve, ha a rá alkalmazandó jogszabályok értelmében nagykorúságát már korábban elérte. Ez alapján a fiatalkorúak a Gyermekjogi Egyezmény értelmében gyermeknek minősülnek.

[38] A Gyermekjogi Egyezmény 3. cikke rögzíti az egyik legáltalánosabb alapelvet, a gyermekek mindenek felett álló érdekének figyelembe vételét. Ez az elv egyaránt vonatkozik a jogalkalmazókra és a törvényhozó szervekre, hogy a gyermekeket érintő döntéseikben elsősorban a gyermekek mindenek felett álló érdekeit tartsák szem előtt. A Kézikönyv a 3. cikk kapcsán hangsúlyozza az Egyezményben foglaltak oszthatatlanságát, azt, hogy az Egyezményt egységként kell kezelni és a "mindenek felett álló érdek" bárminemű értelmezésének összhangban kell állnia az Egyezmény szellemiségével. Ezen általános alapelv a Gyermekjogi Egyezmény más rendelkezéseiben nevesítetten is megjelenik, konkretizálva a szükséges intézkedések tartalmát. A mindenek felett álló érdeket nem lehet túlságosan relatívan, különösen oly módon értelmezni, amely a gyermekektől megtagadja a Gyermekjogi Egyezményben számukra biztosított jogokat. A Gyermekjogi Egyezmény 8. számú átfogó kommentárja konkrétan megfogalmazza, hogy a gyermekek mindenek felett álló érdeke elvének értelmezése "nem használható fel különböző joggyakorlatok jogosultságának igazolására, ideértve többek között a testi fenyítést és a büntetés más, kegyetlen és megalázó formáit." (Emberi Jogi Bizottság, 8. számú átfogó kommentár, 2006, CRC/GC/2006/8, 26. bekezdés).

[39] A gyermekekkel szemben alkalmazható szabadságelvonással kapcsolatos követelményeket a Gyermekjogi Egyezmény 37. és 40. cikke tartalmazza. A gyermekeket érintő legfontosabb speciális követelmény, hogy a szabadságelvonás velük szemben csak végső eszközként, és a lehető legrövidebb időtartamra alkalmazható. A Kézikönyv értelmében a szabadságtól való megfosztásra vonatkozó rendelkezések nem csak a bűncselekmény elkövetésével vádolt, büntetőeljárás hatálya alatt álló gyermekekre érvényesek, hanem valamennyi olyan szabadságelvonásra, amely nem kapcsolódik a bűncselekmény elkövetéséhez. A 37. cikk kapcsán a Bizottság álláspontja, hogy az a gyerek szabadságának minden korlátozására irányadó, nem csak arra, amelyre a büntetőjogi rendszeren belül kerül sor (lásd: Kézikönyv: 7. oldal, továbbá: Időszakos jelentésekkel kapcsolatos iránymutatások CRC/C/58, 137. bekezdés).

[40] A Gyermekjogi Bizottság 10. átfogó kommentárjában is hangsúlyozta, hogy a jogsértésre adott reakciónak a cselekmény körülményei és súlya mellett arányban kell állnia a gyermek életkorával, körülményeivel, szükségleteivel, valamint hosszú távú érdekeivel. Ez - összhangban a gyermekek mindenekfelett álló érdekeinek figyelembevételével - azt követeli meg, hogy a gyermekek esetében a represszív megközelítés helyett a rehabilitációt és a helyreállító igazságszolgáltatást kell alkalmazni. Ennek keretében elő kell mozdítani a fiatalkorúak társadalomba való eredményes visszailleszkedését, a gyermek érzékenységének előmozdítását az emberi méltóság és az emberi élet értéke iránt. Az ezen célok érvényesülését elősegítő szankciórendszer legfontosabb jellemzője, hogy a szabadságelvonás alkalmazása csak a súlyos, személyi elleni (bűn)cselekményekre korlátozódjon, és általánosságban alternatív eszközökkel, rehabilitációs, rein-tegrációs programokkal kell elősegíteni a fiatalkorúak helyes irányba történő fejlődését.

[41] Mindezekre tekintettel a Gyermekjogi Egyezmény rendelkezései a szabálysértési elzárás szabályozása kapcsán is irányadóak. Éppen ezért nem értek egyet a határozat azon megállapításaival, amely szerint a szabálysértési elzárás fiatalkorúak esetén történő alkalmazhatósága csak közvetett módon hozható összefüggésbe a Gyermekjogi Egyezmény 3. cikkével, és hogy nincs alkotmányossági vizsgálatot megalapozó összefüggés a 40. cikkel.

[42] 2. Nem értek egyet azzal sem, hogy a Sztv. támadott rendelkezései megfelelnek az Egyezmény 37. cikkében foglalt követelményeknek, illetve nem sértik azokat.

[43] 2.1. A 37. cikk b) pontja előírja, hogy a gyermekkel szemben szabadságvesztés büntetés kiszabása csak végső eszközként és a lehető legrövidebb időtartamban alkalmazható. A 40. cikk 3. és 4. pontja pedig a büntető jellegű eljárások és a szabadságelvonással járó szankciók alternatíváinak alkalmazására hívja fel az Egyezmény részes államait.

[44] 2.2. Az Egyezmény előzőkben felhívott rendelkezéseihez kapcsolódnak a korábban említett ENSZ határozatok egyes cikkei.

[45] A fiatalkorúak igazságszolgáltatásában alkalmazandó általános minimumkövetelményekről szóló 1985. november 29-én kelt 40/33-as ENSZ közgyűlési határozat (az ún. "Pekingi Szabályok") 17.1. cikk b) pontja értelmében a fiatalkorúak személyi szabadságának korlátozására csak kivételesen, gondos mérlegelés alapján van lehetőség, és az a lehető legrövidebb ideig tarthat. A legsúlyosabb cselekmények esetén még a fiatalkorúaknál is elfogadott lehet a szigorú szankció, a személyes szabadságtól való megfosztás, azonban csak akkor, ha súlyos, személy elleni, erőszakos bűncselekményt, vagy ismételten súlyos bűncselekményeket követnek el, de ebben az esetben is csak akkor, ha nincs más, alkalmasabb eszköz. A 17.1. cikk d) pontja és a 18.1. cikk követelményként határozza meg, hogy a szabadságelvonás helyett alternatív intézkedéseknek kell rendelkezésre állnia, hogy az eljáró hatóságok a fiatalkorúak személyiségének megfelelően, az elkövetett cselekmény jellegére is tekintettel a legmegfelelőbb szankciót tudják alkalmazni. A 19. cikk kifejezetten rögzíti, hogy a fiatalkorúak zárt intézetben való elhelyezése csak a legszűkebb körben alkalmazható, kizárólag mint végső megoldás és a lehető legrövidebb szükséges időtartamra.

[46] A "Pekingi Szabályok" egyes elemei a későbbi ENSZ közgyűlési határozatokban is megjelennek. Az 1990. december 14-én elfogadott 45/113. számú ENSZ Közgyűlési határozat (az ún. "Havannai Szabályok") már 1. cikkében rögzíti, hogy a fiatalkorúak esetén a szabadságelvonás végső eszközként alkalmazható. Az ugyanezen a napon elfogadott 45/112. számú ENSZ Közgyűlési határozat (az ún. "Rijádi Iránymutatások") pedig kifejezetten hangsúlyozza, hogy a fiatalkorúak esetében inkább a megelőzésre kell koncentrálni.

[47] 2.3. Az előzőek alapján összefoglalóan megállapítható, hogy a Gyermekjogi Egyezmény rendelkezései még a súlyos bűncselekmény elkövetése miatt alkalmazható szabadságelvonást is csak kivételesen tekintik elfogadhatónak, akkor, ha nincs más alkalmas megoldás. Tehát még a legsúlyosabb bűncselekmények esetén is biztosítani kell a szabadságelvonás alternatíváit.

[48] 3. Álláspontom szerint a Sztv. szabálysértési elzárás fiatalkorúakkal szembeni alkalmazhatóságának szabályai nem felelnek meg a fiatalkorúak szabadságelvonásával kapcsolatos, Gyermekjogi Egyezményben meghatározott "ultima ratio" és arányosság követelményének. Ennek bizonyítására a következőkben áttekintem az Sztv. alkotmányossági vizsgálattal érintett rendelkezéseit.

[49] 3.1. Véleményem szerint a szabálysértési elzárás arányosságát nem alapozzák meg a határozatban foglalt azon érvek, miszerint bíróság rendeli el, meghatározott cselekményi körben, és meghatározott rövid időtartamra (ezen szabályok fontos, de nem elégséges feltételei a fiatalkorúakkal szembeni szabadságelvonás arányosságának). További kulcsfontosságú kérdés az arányosság szempontjából, hogy a szabadságelvonás mellett léteznek-e alternatív intézkedések, amelyek biztosítják, hogy a szabadságelvonás azon túl, hogy csak szűk körben rendelhető el, tényleg a legvégső esetekben legyen alkalmazható.

[50] A jelenlegi szabályozás nem teszi lehetővé általánosan a szabálysértési elzárás helyett más alternatív intézkedések alkalmazását a fiatalkorúak esetén, amelynek az eredménye az, hogy bizonyos esetekben a fiatalkorúakkal szemben kizárólag a szabadságelvonás lesz elrendelhető. Ez különösen azért aggályos, mert jelen esetben nem súlyos bűncselekmények, hanem szabálysértések szankciójaként jelenik meg a kötelezően, alternatívák nélkül alkalmazandó szabadságelvonás.

[51] A határozat hivatkozik a Sztv. 21. § (3) bekezdésére, amely az elzárást minden esetben "alternatív szankcióvá" teszi. Ez a rendelkezés ugyanis lehetőséget biztosít az eljáró bíróság számára, hogy amennyiben a törvény szerint az adott szabálysértés esetén elzárás is kiszabható, enyhébb büntetés vagy intézkedés is alkalmazható. A határozat többek között erre alapozza az elzárás arányosságát, és Alaptörvénynek való megfelelőségét. Ez alapján tehát maga a határozat is elismeri az elzárás alternatíváinak szükségességét.

[52] A Sztv. ezen szabályát azonban összevetve a fiatal-korúakra vonatkozó rendelkezésekkel megállapítható, hogy a fiatalkorúak esetén a szabályozás nem biztosítja a valódi alternatívákat. Elegendő röviden áttekinteni a másik két büntetésre, a közérdekű munkára és a pénzbírságra vonatkozó speciális rendelkezéseket. A közérdekű munka fiatalkorúakkal szemben csak akkor alkalmazható, ha a fiatalkorú a 16. életévét betöltötte, tehát a 14 és 16 év közötti korosztálynál a közérdekű munka lehetősége, mint alternatíva szóba sem jöhet. A pénzbírság szintén csak feltételekkel alkalmazható a fiatalkorúakkal szemben, mégpedig akkor, ha vállalja annak megfizetését. Ezen feltételek mellett sem a közérdekű munka, sem a pénzbírság nem jelent reális alternatívát a fiatalkorúak számára.

[53] 3.2. Az elzárás alkalmazhatóságának fiatalkorúakkal szemben történő bevezetését éppen azzal indokolta a jogalkotó, hogy a közérdekű munka és a pénzbírság a fiatalkorúakra vonatkozó speciális rendelkezések miatt nem jelent valódi szankciót, mert az esetek nagy részében nem alkalmazható. Ezért tette lehetővé az elzárás kiszabását. Önmagában az a tény, hogy a szabálysértési jog jelenlegi szabályai szerint a fiatalkorúak szankcionálási lehetősége nem megoldott, nem teszi alkotmányossá az elzárás alkalmazhatóságát.

[54] A jogalkotó számtalan más szankciót vezethetett volna be, amely ténylegesen rendelkezik azzal a preventív, nevelő hatással, amelyet a fiatalkorúakkal szemben az Sztv. alapelvei szerint is érvényesíteni kell. A szabadságelvonással járó elzárás nem az a szankció, amely alkalmas arra, hogy elősegítse a fiatalkorúak törvény iránti tiszteletét. Kriminológiai kutatások bizonyítják, hogy a szabadságelvonás a fiatalkorúak tekintetében - életkori sajátosságaik okán - még több káros következménnyel jár, mint a felnőtt korúak esetén. Ez fokozottan érvényesül a szabálysértési elzárás végrehajtása kapcsán, mert a Sztv. csak annyit határoz meg, hogy a fiatalkorúakat el kell különíteni a felnőttkorúaktól, azonban az nem biztosított, hogy a fiatalkorúak javítóintézetben vagy a fiatalkorúak büntetés-végrehajtási intézeteiben töltsék le elzárás büntetésüket.

[55] Alternatív megoldások kétféle módon is szabályozhatók lennének. Eljárási megoldást jelenthetne a szabálysértési jogban is a büntetőeljáráshoz hasonló mediációs eljárás bevezetése, amely lehetővé tehetné az elkövető és a sértett közötti megegyezést, megfelelő jóvátétel szolgáltatása ellenében. Ezzel elérhető lenne az a cél, hogy a fiatalkorú tisztában legyen tettének súlyával, valamint azzal, hogy azt jóvá kell tennie, és ennek eredményes megvalósulása jobban szolgálná a jövőbeni jogkövető magatartást, a törvények tiszteletét, mint a tisztán represszív szabadságelvonás. Anyagi jogi megoldást jelenthetne további, nem szabadságelvonással járó, de végrehajtható szabálysértési szankció beillesztése a törvénybe. Ilyen lehetne például-főként a büntetőjogot alapul véve - a felfüggesztett elzárás, a próbára bocsátás, családi elhelyezés, általános és szakmai programokban való részvétel.

[56] 4. A Bizottság a Gyermekjogi Egyezmény 43. cikke alapján rendszeresen áttekinti, hogy a részes államok az Egyezményben vállalt kötelezettségeiket milyen mértékben teljesítik. A Bizottság a Magyarországnak a kötelezettségek teljesítéséről szóló 2-3. időszakos országjelentésével kapcsolatos 2006. január 27-i záró észrevételeiben többek között a következőket javasolta: a részes állam teljes mértékben hozza összhangba a fiatalkorúakra vonatkozó igazságszolgáltatási rendszerét az Egyezménnyel, különösen annak 37., 39. és 40. cikkével, valamint az ENSZ más, a fiatalkorúakra vonatkozó igazságszolgáltatással kapcsolatban elfogadott szabályaival, ideértve a fiatalkorúak vonatkozásában érvényesülő igazságszolgáltatásról szóló ENSZ minimális standard szabályokat (Pekingi Szabályok). E tekintetben a Bizottság különösen a következőket javasolja a részes államnak:

a) tegyen meg mindent annak érdekében, hogy 18. év alattiakat csak rendkívüli esetben fosszák meg szabadságuktól,

b) használjon alternatív eszközöket, például próbaidőt, közérdekű munkát, felfüggesztett büntetést a szabadságvesztés helyett.

[57] A Bizottság idézett javaslataival ellentétesek az Sztv. fiatalkorúak elzárására vonatkozó szabályai.

[58] Magyarország a Gyermek Jogairól szóló Egyezményben elismert jogok érvényesítése érdekében elfogadott intézkedésekről szóló 2012-ben benyújtott 3-4-5. időszakos jelentésnek 39/e pont ii) és a 39/e. pont iii) rendelkezései foglalkoznak azzal, hogy milyen intézkedések történtek a fiatalkorúak szabadságelvonásának szabályozásával kapcsolatosan. A szabadságelvonás végső esetben történő alkalmazhatósága, megfelelő alternatív intézkedések kialakítása elsősorban a büntetőjog területén történt. A jelentés a szabálysértéssel összefüggésben megállapítja, hogy a fiatalkorúakkal szemben szabálysértési elzárást lehet kiszabni, azonban az elzárással összefüggésben nincs szó alternatívák alkalmazhatóságáról.

[59] 5. Ha az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 46. § (1) bekezdése alapján a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. A jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztása valósul meg, kifejezett jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat ellenére nem került sor a jogszabály megalkotására, vagy a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos.

[60] Minderre tekintettel az Alkotmánybíróságnak álláspontom szerint meg kellett volna állapítania a mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását arra tekintettel, hogy a jogalkotó elmulasztotta a nemzetközi szerződésből származó jogalkotási kötelezettségét, mert nem rendelkezett a fiatalkorúakkal szemben az elzárást helyettesítő olyan szabálysértési szankciók alkalmazási lehetőségéről, amelyek lehetővé teszik a fiatalkorú szabálysértők esetében a nevelési célok és a törvények tisztelete érvényesülését, valamint a reintegráció elősegítését.

Budapest, 2013. július 9.

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

[61] A különvéleményhez csatlakozom:

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

[62] A különvéleményhez csatlakozom:

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

[63] A különvéleményhez csatlakozom:

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: II/2806/2012.