53/1991. (X. 31.) AB határozat

a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény 51. § egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára benyújtott indítvány alapján dr. Ádám Antal és dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleményével meghozta a következő

határozatot.

Az Alkotmánybíróság a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény 51. § (2) bekezdés a) és b) pontjai alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítésre irányuló kérelmet elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Indítványozó alkotmányellenesnek tartja az igazságügyminiszternek - a bíróságokról szóló törvény (továbbiakban: Bsz.) által meghatározott - azt a feladatkörét, mely szerint "az igazságügyminiszter, a bírói függetlenség sérelme nélkül

a) biztosítja a bíróságok működéséhez szükséges személyi és anyagi feltételeket;

b) irányítja a bíróságok elnökeinek igazgatási tevékenységét, szabályozza a bírósági ügyvitel rendjét."

Véleménye szerint kétség sem férhet ahhoz, hogy az Alkotmány önálló hatalmi ágként szabályozza a bíróságokat, így tehát a bíróságok nem tekinthetők az államigazgatás részének, az államigazgatás egyik ágát vezető igazságügyminiszternek ezért nem lehetnek alkotmányos jogosítványai a bíróságok tekintetében. Az indítványozó arra is rámutat, hogy az Alkotmány 37. § (2) bekezdése szerint a miniszterek csak az "alájuk rendelt szerveket" irányíthatják, márpedig a bíróságok nincsenek az igazságügyminiszter alá rendelve.

II.

Az indítvány nem megalapozott.

1. A bírói hatalom - amely a magyar parlamenti demokráciában is elválik a törvényhozó és a végrehajtó hatalomtól - az állami hatalomnak az a megnyilvánulása, amely az erre rendelt szervezet útján a vitássá tett vagy megsértett jogról - törvényben szabályozott eljárás során - kötelező erővel dönt. A bírói hatalom tehát - amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik -döntően az ítélkezésben ölt testet. Ezt fejezi ki az Alkotmány 50. § (3) bekezdése, melynek szóhasználata szerint "A bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve." E függetlenséghez nyújt garanciát az Alkotmány 48. § (1)-(3) bekezdése, kimondván, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnökét az Országgyűlés választja, helyetteseit és a hivatásos bírákat pedig a köztársasági elnök nevezi ki, továbbá azzal, hogy szigorú feltételekhez köti a bírák tisztségükből való elmozdítását.

2. A bírói hatalom érvényesítésének természetesen elengedhetetlen követelménye a személyi és tárgyi feltételek biztosítása. Az is szükséges, hogy a bírósági vezetők csak az e feltételekkel kapcsolatos - az ítélkezést nem érintő - igazgatási tevékenységét összefogóan irányítsák és ellenőrizzék, valamint hogy a bírósági ügyvitel rendjét egységesen szabályozzák.

E követelmények és működési feltételek teljesítése nélkül a bírói hatalom érvényesülését is tartalmazó alkotmányos rend s a törvények végrehajtása csorbát szenvedne. E feltételek megteremtése és folyamatos biztosítása azonban nem tartozik a bírói hatalom szükségképpeni és kizárólagos jogosítványai közé. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés a) és b) pontjai a Kormány feladatává teszi az - igazságszolgáltatás zavartalan működését is magában foglaló - alkotmányos rend védelmét és a törvények végrehajtásának biztosítását. A Bsz. 51. §-a, s az igazságügyminiszter feladat- és hatáskörét megállapító 41/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet 5. §-a pedig ezen alkotmányi előírást konkretizálja az igazságügyminiszternek a bíróságok működésével összefüggő igazgatási - egyébként egyre szűkülő - jogköre és felelőssége meghatározásával.

A bíróságok ítélkező és igazgatási tevékenységét a kontinentális jogok is következetesen elkülönítik egymástól. A bírósági szervezet működési feltételeinek biztosítására a fejlett európai jogrendszerek az igazságügyminiszternek különböző jogosítványokat adnak. Nem helytálló az az érvelés, amely arra hivatkozással vitatja az igazságügyi igazgatás körében az igazságügyminisztert megillető irányítási jogkört, hogy a bíróságok nincsenek az igazságügyminiszternek alárendelve.

Az Alkotmány 37. § (2) bekezdése első mondatának utolsó tételét ugyanis nem szabad kiszakítani szövegkörnyezetéből. A teljes mondat úgy hangzik: "A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak a feladatkörükbe tartozó ágait és irányítják az alájuk rendelt szerveket". Helyes értelmezés szerint tehát a miniszterek nem csupán szervezet-, hanem tevékenységirányítást is végeznek, amely utóbbi független a szervezeti alá-, fölérendeltségtől. Így pl. a tűzvédelem, a munkavédelem, a környezetvédelem, a közlekedésrendészet stb. jogszabályok segítségével történő központi irányítása szempontjából nem mérvadó a jogszabályok hatálya alá tartozó szervek és személyek szervezeti hovatartozása. Az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel mutat rá: a hatalmi ágak elválasztása nem jelenti egyszersmind a hatalmi ágak korlátozhatatlanságát. A demokratikus államszervezetnek ugyanis épp az a lényege, hogy a különböző hatalmi ágak egymás korlátaiként is jelentkeznek. Ekként pl. a bírói hatalomnak is vannak a végrehajtó hatalmat korlátozó jogosítványai és megfordítva. Az igazságügyi igazgatás a közigazgatás olyan -viszonylag önálló - szakterülete, amelybe nem csupán a bíróságokkal kapcsolatos igazgatási feladatok ellátása tartozik bele, hanem a bírósági határozatok intézményes végrehajtásáról való gondoskodás (ezen belül büntetésvégrehajtási szervezet irányítása, a pártfogói hálózat kiépítése), szakértői hálózat és intézmények fenntartása, továbbá a közjegyzőkkel és az ügyvédekkel kapcsolatos igazgatási feladatok ellátása is.

3. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott: nem feltétlenül alkotmányellenes az olyan törvényi szabályozás, amely - a bírói függetlenség sérelme nélkül -bizonyos igazgatási feladat- és hatásköröket ad az igazságügyminiszternek a bírósági ítélkezés személyi és tárgyi feltételeinek kialakításával kapcsolatosan. Mivel az indítványozó nem bocsátkozott a részletkérdések kifejtésébe, hanem általánosságban és teljes egészében kifogásolta az igazságügyminiszternek a bíróságokkal kapcsolatos igazgatási feladatait, az Alkotmánybíróság döntése az előbbi mondatban megfogalmazott alkotmányjogi állásfoglalásra vonatkozik. Az említett igazgatási feladatok körének meghatározását illetően a törvényhozónak az Alkotmány keretei között mérlegelési lehetősége van, s ennek gyakorlásánál igazgatásszervezési és célszerűségi szempontok is szerepet játszhatnak. A Bsz. megalkotása óta az igazságügyminiszter említett jogköre többször változott. Az Alkotmánybíróság e jogkör jelenlegi szabályozását a kifejtettek miatt nem tartja alkotmányellenesnek. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza: korántsem ez az egyetlen, a hatályos Alkotmánnyal ellentétben nem álló szabályozási mód. Annak megítélése viszont már nem az Alkotmánybíróságra, hanem az Országgyűlésre tartozik, hogy az államszervezet fejlődésének jelenlegi szakaszában - a hosszabb távra szóló fejlődési tendenciákat is figyelembe véve - alkotmányos szabályozási megoldás közül melyik az optimális.

Budapest, 1991.10.21

Dr. Herczegh Géza

az Alkotmánybíróság helyettes elnöke

Dr. Ádám Antal

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza

előadó alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter

alkotmánybíró

Dr. Szabó András

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János

alkotmánybíró

Dr. Ádám Antal és dr. Vörös Imre alkotmánybírók különvéleménye

Egyetértve a határozat azon megállapításával, hogy a bírói hatalom önálló hatalmi ág, amely az ítélkezésben ölt testet, és amelynek érvényesülése kétségkívül megkívánja a végrehajtó hatalommal való bizonyos mértékű kapcsolatot, különvéleményünket az alábbiakban kívánjuk összegezni.

- A hatalommegosztás és az ebből eredő bírói függetlenség elve olyan nagy jelentőségű alkotmányos elv, amelynek érvényesülése alkotmányosan garanciák megfogalmazását kívánja meg.

- A bíró függetlensége azt hivatott biztosítani, hogy a bírót semmilyen befolyás ne érhesse döntésének meghozatalában. E függetlenség leglényegesebb biztosítékai a hatályos szabályozás alapján:

- a bírói tisztség elnyerésének módja [Alkotmány 48. § (2) bekezdése],

- a bírák tisztségüket hivatásszerűen gyakorolják,

- szolgálati viszonyuk csak a bírósági szervezethez kötik őket (Bsz. 62. §),

- a bírót tisztségétől megfosztani, büntetőjogi felelősségre vonni csak a törvényben meghatározott módon lehet (Alkotmány 48. §(3) bekezdés),

- a bírák csak a törvénynek vannak alárendelve,

- bíró pártnak tagja nem lehet, politikai tevékenységet nem folytathat (Alkotmány 50. § (3) bekezdés).

- A bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény (a továbbiakban: Bsz.) a bírósági szervezettel kapcsolatban az igazságügyminiszternek - korábban -kettős feladatot adott: részben a bíróságok központi igazgatását, részben a Kormány igazságügyi politikájának a végrehajtását, azaz a bíróságok általános működése feletti felügyelet ellátását. Ez utóbbi során a minisztérium jogköre kiterjedt a bíróságok ítélkezési tevékenységének figyelemmel kísérésére, az ítélkezési gyakorlat elemzésére és értékelésére is.

- Ez a megoldás - azaz az igazgatás és az általános működés feletti felügyelet összefonódása - az államhatalom egységes - a különböző hatalmi ágak viszonylagos önállóságát sem elismerő -felfogásán alapult.

- Bár a Bsz. hangsúlyozta - és hangsúlyozza ma is -, hogy az igazságügyminiszter ezen jogainak gyakorlása a bírói függetlenség elvének érvényesülését nem sértheti, e jogok gyakorlása mégis tág teret nyújtott a végrehajtó hatalomnak a bíróságok életébe való erőteljes beavatkozásra. Ezen - a bírói függetlenség elvével ellentétes - helyzet megszüntetésének első lépése a bíróságok szakmai tevékenységével összefüggő igazságügyminiszteri jogok (1989. évi XLII. törvénnyel történő) megszüntetése volt. Már ekkor rögzítették azonban, hogy a bírói függetlenség elvének töretlen érvényesülésével kapcsolatban a végleges megoldást a bírói önkormányzat szervezeti rendszerének teljes kiépítése jelentheti.

- A Bsz. hatályos rendelkezései a bíróságok igazgatásával kapcsolatban biztosítanak hatáskört az igazságügyminiszter részére.

- A bírósági igazgatáson belül elvileg elkülöníthető a belső és külső igazgatás. A belső igazgatás az ítélkezési munka szervezésén túl magában foglalja a bírósági eljárásra és az ügyvitelre vonatkozó jogszabályok megtartásának ellenőrzését is. A külső igazgatás a bíróságok működése feltételrendszerének megteremtésére és a bírósági vezetők igazgatási tevékenységének ellenőrzésére vonatkozik.

- A végrehajtó hatalomnak érdemi beleszólása a bírói szervezet belső rendjének kialakításában, a bírák beosztásának, szolgálati helyük megváltoztatásának kérdésében nem lehet.

- Egyetértünk a határozattal annyiban, hogy nem szükségképpen alkotmányellenes az olyan törvényi szabályozás, amely bizonyos igazgatási feladat- és hatásköröket ad az igazságügyminiszternek az autonóm bírósági szervezetet illetően, és hogy az igazgatási feladatok körének meghatározása a törvényhozó mérlegelési jogkörébe tartozik.

- A bíróságok működéséhez szükséges személyi feltételek biztosítása [Bsz. 51. § (2) bekezdés a) pont], illetve a bírósági vezetők igazgatási tevékenysége irányításának jelenlegi szabályozása [Bsz 51. § (2) bekezdés b) pont] azonban tág teret biztosít a végrehajtó hatalomnak - ez esetben az igazságügyminiszternek - a bíróságok életébe való erőteljes beavatkozásra, mégpedig e tekintetben alkotmányos garanciák nélkül. A bírói függetlenség elvére történő - a Bsz. 51. § (2) bekezdése bevezető mondatába foglalt - utalás ugyanis csupán általánosan megfogalmazott elvi igénynek tekinthető, amely önmagában véve is megkívánná ezt követően a végrehajtó hatalom bíróságokkal kapcsolatos garanciák tényleges (a hatályos jogi szabályozás szerint azonban hiányzó) és tételes megteremtését. A bírói függetlenség tényleges és gyakorlati megvalósulása tehát (a végrehajtó hatalom igazgatási úton - a Bsz. szerinti jogosítványok felhasználásával történő - beavatkozási lehetőségei összefüggésében) nem alkotmányos garanciáktól, hanem csak és kizárólag a végrehajtó hatalom esetleges önmérsékletétől függ.

- Az igazságügyminiszternek a Bsz. 51. § (2) bekezdés a) pontja szerinti, a személyi feltételek biztosítására vonatkozó, valamint a Bsz. 51. § (2) bekezdés b) pontja szerinti jogosítványai tehát sértik a bírói függetlenség alkotmányos alapelvét, ezért alkotmányellenesek.

Budapest, 1991. október 22.

Dr. Ádám Antal

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre

alkotmánybíró