1038/F/1997. AB határozat
hatásköri összeütközés megszüntetése iránt benyújtott indítvány elutasításáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság hatásköri összeütközés megszüntetése iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság hajléktalanszálláson elhelyezett személy intézményi jogviszonyának megszüntetésével kapcsolatban a Fővárosi Szociális Központ és Intézményei igazgatója és Budapest Főváros Közgyűlésének Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottsága között keletkezett hatásköri vita eldöntésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
A Fővárosi Szociális Központ és Intézményei (a továbbiakban: FSZKI) igazgatója 1996. november 29-én kelt másodfokú határozatával helybenhagyta a hajléktalanszálló vezetőjének azt a fegyelmi határozatát, amelyben a házirend megsértése miatt megszüntette a hajléktalanszálláson elhelyezett ügyfél intézményi jogviszonyát. Az ügyfél panasza alapján Budapest Főváros Közgyűlésének Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) 1997. február 21-én kelt határozatában megállapította, hogy az FSZKI igazgatójának hatásköre a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) alapján nem terjed ki az intézményi jogviszony megszüntetésére, az ügyet ismét elbírálta és megszüntette az ügyfél intézményi jogviszonyát. A Bizottság határozata ellen az ügyfél bírósághoz fordult. A bíróság megállapította, hogy a határozat bírósági felülvizsgálatának nincs helye, mert az ügyfél a fellebbezés lehetőségét nem merítette ki, a keresetlevelet a Pesti Központi Kerületi Bíróság áttette Budapest Főváros Önkormányzatához. Mivel az ügyfél azért nem élt a fellebbezés lehetőségével, mert a fellebbezés jogára a határozatban nem figyelmeztették, a Bizottság a határozatát a jogorvoslatra való figyelmeztetéssel kiegészítette. Az ügyfél a határozat ellen fellebbezett. A fellebbezés nyomán a Bizottság az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 61. § (2) bekezdése alapján visszavonta határozatát és az ügyfél intézményi jogviszonyát helyreállította. Az FSZKI az eljárás során több ízben felhívta a Bizottság figyelmét az FSZKI Hajléktalan Átmeneti Szállójának a Bizottság 66/A/1994. számú határozatával jóváhagyott Házirendjére, melynek 9. pontja alapján a fegyelmi szankciók alkalmazása, beleértve a kizárást is, az intézetvezető hatáskörébe tartozik azzal, hogy az intézetvezető határozata ellen az FSZKI igazgatójához lehet fellebbezni.
Tekintettel arra, hogy az FSZKI álláspontja szerint a Bizottság nem rendelkezett hatáskörrel az ügy elbírálására, az FSZKI megtagadta a Bizottság határozatának végrehajtását, ezért a Bizottság elrendelte az ügyfél intézményi jogviszonyát helyreállító határozatának végrehajtását, amely ellen az FSZKI végrehajtási kifogást nyújtott be. A végrehajtási kifogást a ferencvárosi önkormányzat jegyzője elutasította. Az FSZKI a végrehajtási kifogást elutasító határozat ellen fellebbezett, a Fővárosi Közigazgatási Hivatal a fellebbezést elutasította.
A másodfokú határozat ellen az FSZKI a bírósághoz fordult. A Pesti Központi Kerületi Bíróság megállapította, hogy a végrehajtási kifogás tárgyában hozott első és másodfokú közigazgatási határozatok nem az ügy érdemére - az ügyfél intézményi jogviszonyára - vonatkozó határozatok, így bíróság által érdemben nem vizsgálhatók felül, ezért a pert megszüntette. A bíróság végzésének indokolásában kifejtette azt is, hogy az Sztv., a fővárosi önkormányzat rendelete, valamint a jóváhagyott házirend közötti ellentmondás miatt keletkezett hatásköri összeütközés feloldása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.
Ezt követően a pozitív hatásköri összeütközés feloldása, valamint a hatáskörrel rendelkező szerv kijelölése érdekében fordult az FSZKI igazgatója az Alkotmánybírósághoz.
II.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az eljárás tárgyát képező ügyben valódi hatásköri összeütközés nem keletkezett.
Az Alkotmánybíróságnak a hatásköri összeütközés feloldására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § f) pontja és 50. §-a határozza meg.
Az Abtv. 1. § f) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az állami szervek, továbbá az önkormányzat és más állami szervek, illetve az önkormányzatok között felmerült hatásköri összeütközés megszüntetése. Az Abtv. 50. §-a pedig kimondja, hogy ha - a bíróságok kivételével - az állami szervek között, továbbá az önkormányzatok között, illetőleg az önkormányzat és - a bíróságok kivételével - az állami szervek között hatásköri összeütközés merül fel, ezek a szervek az Alkotmánybíróságnál indítványozhatják a hatásköri összeütközés megszüntetését. Az Alkotmánybíróság - az indítványozó meghallgatása nélkül - dönt arról, hogy a felmerült vitában mely szervnek van hatásköre, és kijelöli az eljárásra kötelezettet.
Az Abtv.-nek ez a rendelkezése a hatásköri vita tárgyát képező ügy jellegére tekintet nélkül hatalmazza fel az Alkotmánybíróságot arra, hogy az eljáró szerv kijelölésével megszüntesse az állami szervek között, az állami szervek és önkormányzatok, valamint az önkormányzatok között keletkezett hatásköri összeütközést.
Az indítvány önkormányzati hatósági ügyben keletkezett hatásköri vita eldöntését kéri.
Az önkormányzati hatósági ügyekben a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 109. §-a szerint az Áe. szabályai szerint kell eljárni. Az Áe. 8. §-a rendelkezik az államigazgatási hatósági ügyekben keletkezett hatásköri összeütközés megszüntetéséről is. Az Áe. 8. § (2) bekezdésének b) pontjában az Alkotmánybíróság hatáskörébe utalja a hatásköri vita eldöntését.
Az Áe.-nek ez a rendelkezése az Abtv. idézett rendelkezéseihez képest speciális hatásköri szabály. Az Áe. 3. §-a kimondja, hogy az Áe. hatálya alá tartozó ügyekben az Áe. szabályai szerint kell eljárni. Mivel az indítvány által érintett egyedi hatósági közigazgatási ügy eldöntésére az Áe. rendelkezései alkalmazandók, az Alkotmánybíróságnak a hatásköri vita eldöntésére irányuló hatáskörét is az Áe. 8. § (2) bekezdésének b) pontja állapítja meg. Az Alkotmánybíróságnak a hatásköri vita elbírálása során nem általában kell eldönteni azt a kérdést, hogy az FSZKI Hajléktalan Átmeneti Szállója esetében mely szerv rendelkezik hatáskörrel az intézményi jogviszony megszüntetésére, hanem az eljárás tárgyát képező konkrét ügyben - a jogszabályok és az eljárás során keletkezett döntések figyelembevételével - kell döntenie az eljárni jogosult szerv kijelöléséről.
Pozitív hatásköri összeütközés esetén az eljáró szerv kijelölésére az Áe. 8. §-a szerint akkor van mód, ha több közigazgatási szerv állapította meg hatáskörét az ügyben.
A hatásköri vita tárgyát képező konkrét eljárás időpontjában az Sztv. 100. §-ának (2) bekezdése és 101. §-ának (1) és (3) bekezdése a következő rendelkezéseket tartalmazta az intézményi jogviszony megszüntetésére vonatkozóan:
100. § "(2) Az intézményi jogviszonyt
a) a jogosult lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat képviselő-testülete megszünteti, ha az intézményi elhelyezés feltételei már nem állnak fenn, vagy a jogosultat másik intézménybe kell elhelyezni;
b) az intézményt fenntartó önkormányzat képviselő-testülete megszüntetheti, ha a jogosult a házirendet súlyosan megsérti.
101. § (1) Az intézmény vezetője az ellátás megszüntetéséről írásban értesíti a jogosultat, illetve törvényes képviselőjét
a) a 100. § (1) bekezdésének a) pontjában foglalt esetben; valamint akkor,
b) ha az ellátás biztosítása saját intézkedésén alapult.
(3) Az (1) bekezdés b) pontjában szabályozott esetben az intézmény vezetője az ellátást nem szüntetheti meg, ha azzal a jogosult vagy törvényes képviselője nem ért egyet, feltéve, hogy az értesítés kézhezvételétől számított nyolc napon belül az intézmény fenntartójához fordult. Ilyen esetben az ellátást a fenntartó döntéséig változatlan feltételek mellett kell biztosítani."
A fővárosi közgyűlés a fővárosi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/1992. (III. 26.) Főv. Kgy. rendeletében (a továbbiakban: SzMSz) - az 5. számú melléklet II. "A közgyűlés által a bizottságokra átruházott hatáskörökjegyzéke" című részének a Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottság cím alatti jegyzék 15. pontjában - a Bizottságra ruházta át az Sztv. 100. § (2) bekezdés b) pontjában meghatározott hatáskör gyakorlását.
Később a közgyűlés 38/1997. (VII. 18.) Főv. Kgy. rendeletével módosította az SzMSz-t, és e rendelet 12. §-ában egy újabb 22. ponttal egészítette ki a Bizottságra átruházott hatáskörök jegyzékét. Eszerint a Bizottság átruházott hatáskörben dönt az intézmény vezetőjének az ellátás megszüntetéséről'szóló írásbeli értesítése ellen a jogosult vagy törvényes képviselője által előterjesztett kérelem alapján az ellátás megszüntetéséről.
Az Sztv. 92. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján a fővárosi közgyűlés 30/1993. (VIII. 1.) Főv. Kgy. rendelete szabályozza a fővárosi önkormányzat fenntartásában lévő személyes gondoskodást biztosító szakosított szociális intézmények formáit, azok igénybevételének rendjét.
Ennek a rendeletnek az eljárás időtartama alatt hatályos szövege nem tartalmazott rendelkezéseket az átmeneti elhelyezést biztosító intézmények esetén az intézményi jogviszony keletkezésének és megszűnésének módjáról. Az átmeneti elhelyezést nyújtó intézményekre vonatkozó speciális rendelkezéseket a 25/1998. (V. 22.) Főv. Kgyr. számú rendelet iktatta be a rendelet szövegébe.
Az eljárás megindulásának időpontjában az FSZKI Hajléktalan Átmeneti Szállója esetében az intézmény házirendje szabályozta a beutalás és az elhelyezés rendjét. A házirend 2. pontjában foglalt szabályok szerint az intézményi jogviszony keletkezése nem a közgyűlés, illetőleg a Bizottság beutaló határozatán alapult, hanem az FSZKJ döntésén.
A házirend 9. pontja a házirend szabályainak megszegését fegyelmi vétségnek minősítette, és fegyelmi büntetésként lehetőséget adott a kizárásra, az intézményi jogviszony megszüntetésére. A házirend rendelkezései szerint a fegyelmi határozatot - a kivizsgálásban részt vevő Érdekképviseleti Fórum által javasoltak alapján az intézetvezető hozta meg, amely határozat ellen fellebbezéssel lehetett élni az FSZKI igazgatójához.
Az Alkotmánybíróság e szabályok figyelembevételével megállapította, hogy az ügyben eljárt szervek - mind az FSZKI igazgatója, mind a fővárosi önkormányzat bizottsága - törvényben meghatározott hatáskörüket gyakorolták az ügyben.
Az átmeneti szálló esetében az intézményi jogviszony keletkezéséről való döntés intézményi hatáskörbe tartozott, így az Sztv. 101. § (1) bekezdés b) pontja alapján az intézményi jogviszony megszüntetése is intézményvezetői hatáskör. Így az FSZKI igazgatója a törvényben meghatározott hatáskörét gyakorolva döntött az intézményi jogviszony megszüntetéséről.
Az Sztv. 101. § (3) bekezdése ugyanakkor arra is lehetőséget ad, hogy ha a jogosult az intézményvezető döntésével nem ért egyet, az intézményt fenntartó önkormányzathoz forduljon. A Bizottság tehát ugyancsak az Sztv.-ben meghatározott hatáskörét gyakorolta akkor, amikor az ügyfél kezdeményezésének elbírálása során - az FSZKI igazgatójának döntésével összhangban - az intézményi jogviszony megszüntetéséről döntött. Az kétségtelenül megállapítható, hogy a Bizottság határozatában az Sztv. 100. § (2) bekezdésének b) pontja alapján és nem a 101. § (3) bekezdése alapján állapította meg hatáskörét az ügyben, és ennek alapján vitatta az FSZKI igazgatójának hatáskörét az ellátás megszüntetésére. Azonban az eljáró szervek közötti jogértelmezési vita nem keletkeztetett valós hatásköri ösz-szeütközést, mert az idézett törvényi rendelkezésekből egyértelműen kitűnik, hogy a Bizottság rendelkezett hatáskörrel arra, hogy az intézményi jogviszony megszüntetése tárgyában döntsön, így a vitatott jogszabályi hivatkozás nem hatott ki az ügy érdemére.
Az Áe. 61. § (2) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy az eljáró szerv - az ügyfél jogorvoslati kérelme alapján - a határozatát jogszabálysértés hiányában is módosítsa, ha a kérelemben foglaltakkal egyetért és nincs ellenérdekű ügyfél.
A Bizottság tehát akkor is törvény által meghatározott hatáskörében járt el, amikor az intézményi jogviszony megszüntetését helyben hagyó határozatát módosítva visszaállította az ügyfél intézményi jogviszonyát.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány által vitatott ügyben - mivel az eljáró szervek mindegyike jogszabályban meghatározott hatáskörében eljárva hozott döntést - az FSZKI igazgatója és a Bizottság között pozitív hatásköri összeütközés nem keletkezett, ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 2000. június 13.
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró