1315/B/1995. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 33. § (2) bekezdése 14. pontja "kivéve az erkölcsi bizonyítvány kiadását" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó eredetileg azért kérte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 33. § (2) bekezdés 14. pontja szövegrészének megsemmisítését, mert az - véleménye szerint - sérti az Alkotmánynak a munka és a foglalkozás szabad megválasztásával, valamint a diszkrimináció tilalmával kapcsolatos rendelkezéseit [70/B. § (1) bekezdés, és 70/A. § (1) bekezdés].
Az indítványozó szerint ugyanis a foglalkozás szabad megválasztását gátolja az Itv. azon rendelkezése, mely az erkölcsi bizonyítványt kiveszi a munkaviszony létesítéséhez, igazolásához szükséges tárgyi illetékmentes iratok közül. Ennek következtében az erkölcsi bizonyítvány megszerzéséhez elegendő pénzzel nem rendelkező polgár "minden olyan munkától, foglalkozástól, állás betöltésétől elesik, amelyhez erkölcsi bizonyítvány szükséges." Ez a rendelkezés egyúttal hátrányos megkülönböztetést is eredményez, amely a nagyon szegények és a még megfelelő jövedelmi helyzetben lévők között jön így létre.
Az indítványozó az eljárás folyamán beadványát azzal egészítette ki, hogy az Itv. vitatott rendelkezése sérti a jogegyenlőség alkotmányos követelményét is, mert a szegények számára nem biztosítja alanyi jogon az illetékmentességet [Alkotmány 70/A. § (3) bekezdés].
2. Az Alkotmánybíróság által vizsgált jogszabályi rendelkezés a következő:
Az Itv. 33. § (2) bekezdése értelmében:
"Egyes alkotmányos jogok érvényesítése, illetőleg kötelezettségek teljesítése, valamint a társadalmi igazságosság előmozdítása érdekében a mellékletben és a külön jogszabályokban meghatározott illetékmentes eljárásokon felül tárgyuknál fogva illetékmentes eljárások:
...14. munkaviszony, szövetkezeti tagsági viszony létesítéséhez, igazolásához szükséges irat, kivéve az erkölcsi bizonyítvány kiadását...".
Az Alkotmány indítványozó által felhívott rendelkezései:
70/A. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
70/A. § (3) bekezdés: "A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
70/B. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához."
II.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, van-e alkotmányosan értékelhető összefüggés az indítvánnyal támadott jogszabályi rendelkezés és a munkához valamint a foglalkozás szabad megválasztásához való alapjog között.
Az Alkotmánybíróság már a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában részletesen kifejtette álláspontját a foglalkozás szabad megválasztásához való alapjog természete és korlátozhatósága tekintetében. Eszerint ez az alapjog "a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősíthető aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja." (ABH 1994, 117, 121)
Az Itv. vitatott rendelkezése nem a foglalkozás szabad megválasztását, hanem a foglalkozás gyakorlásának lehetőségét érinti, ezen belül is a munkaviszony (szövetkezeti tagsági viszony) létesítéséhez, az ilyen viszony fennállásának igazolásához kapcsolódik. Az Alkotmánybíróság említett határozatában a foglalkozás gyakorlása korlátozásának alkotmányos mércéjét a szakmai és célszerűségi indokoltságban állapította meg és utalt arra, hogy itt alapjogi problémát csak a határesetek okoznak (ABH 1994, 117, 121).
A jelen eljárásban vizsgált esetben korlátozás legfeljebb olyan összefüggésben merülhet fel, hogy a jogalkotó alkotmányosan emelte-e ki a munkaviszony létesítéséhez, igazolásához szükséges iratok tárgyi illetékmentessége köréből az erkölcsi bizonyítvány kiadásának esetét. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság utal a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatra, amely rámutatott: "Az Alkotmány 70/1. §-a az állampolgárok egyik alapvető kötelezettségeként mondja ki, hogy mindenki köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. E hozzájárulás módját és mértékét az adókról, az illetékekről, a vámokról stb. szóló törvények állapítják meg. Az említett törvények megalkotása során az Országgyűlés rendszerint kedvezményeket is nyújt a jogszabály címzettjeinek meghatározott köre számára, illetőleg bizonyos tevékenységfajtákra vagy árucikkekre. Amíg azonban a közterhekhez való hozzájárulás az állampolgároknak az Alkotmányból eredő alapvető kötelezettsége, addig a kötelezettség alóli mentesülésre vagy bizonyos mértékű kedvezményre senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. A mentességek és kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széleskörű mérlegelési jog illeti meg" (ABH 1992, 280, 281).
Az erkölcsi bizonyítvány olyan hatósági bizonyítvány, melyet az illetékes államigazgatási hatóság (Belügyminisztérium) az ügyfél kérelmére állít ki a büntetlen előélet igazolása céljából. Az eljárásért fizetendő illeték tágabb értelemben a közterhekhez való hozzájárulásnak tekinthető. A közterhekhez való hozzájárulás pedig - ahogy erre az Alkotmánybíróság idézett határozata is rámutat - az állampolgárok alkotmányos kötelezettsége. Az Itv. indítvánnyal támadott rendelkezése tehát nem valósít meg olyan jellegű korlátozást, amely alkotmányellenesen akadályozná az érintetteket a munka és a foglalkozás szabad megválasztása, mint alkotmányos alapjog gyakorlásában.
A fentiekben kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapította meg az Itv. indítvánnyal támadott rendelkezésének az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésébe ütközését.
Az indítvány ezen összefüggésből történt elutasításával kapcsolatban az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: önmagában a tárgyi illetékmentesség köréből való kiemelés nem jelenti azt, hogy az érintett az adott eljárásban nem igényelhetne költségmentességet. Erre törvényes lehetőséget teremt az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 90. § (1) bekezdése, amely szerint "a közigazgatási szerv annak a magánszemélynek, aki kereseti, jövedelmi és vagyoni viszonyai miatt az eljárási költséget vagy egy részét nem képes viselni, jogai érvényesítésének megkönnyítésére teljes vagy részleges költségmentességet engedélyezhet." Ezen rendelkezés alapján tehát mód van arra, hogy az ügyfél "szegényjogon" mentesüljön az erkölcsi bizonyítvány illetékének megfizetése alól. Az esetleges elutasító döntés ellen a fellebbezést az Áe. 91. §-a biztosítja.
2. Az Alkotmánybíróság vizsgálta továbbá azt is, hogy sérti-e az Itv. támadott rendelkezése az Alkotmánynak a diszkrimináció tilalmára, valamint az esélyegyenlőség biztosítására vonatkozó szabályait.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is foglalkozott az Alkotmány 70/A. §-ában meghatározott hátrányos megkülönböztetés tilalmának alkotmányjogi értelmezésével. A megkülönböztetés tilalma nem jelenti azt, hogy az állam részéről minden megkülönböztetés tilos lenne. A hátrányos megkülönböztetés tilalma kifejezetten arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztása szempontjait meghatározni [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48].
Így sem a jogegyenlőség alkotmányos követelményéből, sem a diszkrimináció tilalmából nem következik, hogy az állam célszerűségi, gazdaságossági, jogtechnikai, az eltérő jogi helyzetekre figyelemmel lévő szempontok szerint a jogok és kötelezettségek jogalkotási úton való megállapítása során a jogalanyok között ne különböztethetne, ha ezzel az alkotmányos követelményeket nem sérti. Az Alkotmány 70/A. §-a nem mindenfajta különbséget tilt, hiszen az ilyenfajta tilalom eleve összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282; 521/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 555-556].
Az Alkotmánybíróság az ismertetett elvi jelentőségű álláspontja alapján nem tekinti megengedhetetlen különbségtételnek azt, ha valamely eljárás tárgyi illetékmentességének megállapításával egyidejűleg az adott eljáráson belüli bizonyos, speciális esetre az általános szabályokat, vagyis az illetékkötelezettséget írja elő a jogalkotó. A vizsgált esetben a különbségtétel akkor minősülne alkotmányellenesnek, ha az valamely meghatározott - alkotmányosan tiltott - helyzet szerint differenciálna. Ezzel szemben az indítvány szerinti esetben minden érintettre egyformán vonatkozik az illetékfizetési kötelezettség, ennek terhétől alanyi jogon senki nem mentesül.
Az indítványozó ezzel szemben éppen azt tartja "egyéb helyzet szerinti" alkotmányellenes különbségtételnek, hogy az illetékkötelezettség vagyoni helyzetre tekintet nélkül mindenkit egyaránt terhel, ezáltal a "nagyon szegények" elesnek egy alapjog - a munka és a foglalkozás szabad megválasztása - gyakorlásának lehetőségétől. Ez az indítványi megközelítés egyúttal azt is jelenti, hogy a különböző illetékek azáltal, hogy nem csupán a közteherviselést jelenítik meg, hanem általában korlátozó jellegűek - valamely eljárás lefolytatását, és ezáltal egy adott jog megszerzését az ügyfél vagyoni értelemben vett teljesítőképességétől (az illeték lerovásától) teszik függővé - így alkotmányellenesnek minősülnek minden olyan esetben, ha ez a korlátozás alapjogi sérelemmel jár. Az esetleges alapjogi sérelem tényleges megtörténtét nem az illetékek eltörlése avagy az illetékmentesség széles körű kiterjesztése, hanem - amint erre a határozatban már történt utalás - egy eljárásjogi garanciális rendelkezés hárítja el: nevezetesen a költségmentesség Áe. szerinti jogintézménye, az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt általános közteherviselési kötelezettség egyidejű érvényesítése mellett.
Végezetül az indítványozó szerint az esélyegyenlőséget is sérti az Itv. támadott rendelkezése, mert az eljárási illeték lerovásától való mentességet csak méltányossági alapon, a kérelmező személyes körülményei figyelembevételével volna szabad megadni, szemben a hatályos törvényi megoldással, amely a szubjektivitást mellőzve tárgyi illetékmentességet biztosít. Ezáltal nem valósulhat meg az a fajta pozitív diszkrimináció, amelynek révén a rossz anyagi helyzetben lévők, és csak ők, juthatnának a mentességben megnyilvánuló előnyhöz.
Az Alkotmánybíróság rámutat: a tárgyi illetékmentesség megállapítása mögött az a foglalkoztatás- illetve szociálpolitikai megfontolás áll, hogy az állam a lehető legmagasabb foglalkoztatottsági szintet kívánja elérni, ezen keresztül is biztosítva állampolgárainak az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése által garantált munkához való jogot. Ha a munkaviszony létesítéséhez, annak fennállása igazolásához szükséges iratok beszerzése során a munkavállalók általában illetéket lennének kénytelenek fizetni, az adott esetben ezen alkotmányos célkitűzéssel ellentétes hatásokat válthatna ki, sőt a munkavállalást társadalmi szinten kétségkívül megnehezítené. A jogegyenlőség biztosításának alkotmányos követelménye így egy alapjog (munkához való jog) gyakorlása feltételeinek elősegítésével együtt érvényesül.
Az Alkotmánybíróság több határozatában (pl. 210G7B/1991. AB határozat, ABH 1992, 554, 557) megállapította, hogy az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt esélyegyenlőség elve nem minősül alanyi alapjognak, hanem általános állami célkitűzést jelent az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedések kilátásba helyezésével. Az e célkitűzés megvalósítását szolgáló állami intézkedések tartalmának kialakítása azonban - alkotmányos keretek között - a hatáskörrel rendelkező állami szervek mérlegelésétől függ. Ezen mérlegelést valósítja meg a jogalkalmazó, amikor az Áe. biztosította költségmentesség megadásáról dönt.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapította meg az Itv. indítvánnyal támadott rendelkezésének az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdésébe ütközését sem, ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 1999. április 19.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró