1211/B/1996. AB határozat
a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 69. § (1) bekezdése "az, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti" szövegrész alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 69. § (1) bekezdése "az, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti" szövegrészének alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal érintett jogszabályi rendelkezések nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára vonatkozó indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó indítványában mindenekelőtt azt kifogásolja, hogy a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) értelmében a Versenyhivatal előtti eljárás során a bejelentőt nem illetik meg az ügyfél jogai, még akkor sem, ha az általa észlelt törvénytelen magatartás jogát vagy jogos érdekét érinti. Sérelmezi azt is, hogy e szűkítés kizárja azt a lehetőséget, hogy "bárki" tehessen bejelentést, ha törvénysértést tapasztal.
Az indítványozó álláspontja szerint a sérelmezett szabályozási mód az Alkotmány 64. §-ába ütközik, és sérti a 2. § (1) bekezdése által védett jogállamiságot is.
Ezért az indítványozó a Tpvt. 69. § (1) bekezdése azon fordulata, hogy "az, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti" alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Egyúttal javaslatot tett arra, hogy az Alkotmánybíróság milyen tartalmú szabályozást írjon elő a törvényhozás számára.
Kiegészítő beadványában az indítványozó a Gazdasági Versenyhivatalnál tapasztalható irat-betekintési gyakorlatot is sérelmezte. Álláspontja szerint az irat-betekintést szabályozó, a Gazdasági Versenyhivatal elnökének az egyes eljárási szabályokról szóló 10/Eln/1999. évi belső elnöki utasításnak a Tpvt. 69. § (5) bekezdésével összefüggésbe hozható rendelkezése akadályozza a közérdekű adatokba való betekintést. A becsatolt elnöki utasítás azonban a kifogásolt tartalmú rendelkezést nem tartalmazta, amit maga az indítványozó is észlelt, így ezzel kapcsolatosan konkrét indítványt sem terjesztett elő.
Az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében foglaltak érvényesülése érdekében az indítványozó kezdeményezi egyúttal annak a vizsgálatát is, hogy a szabályozás nem ellentétes-e a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetését elrendelő 1994. évi I. törvény 62. cikkelyének (2) bekezdésében foglaltakkal. Az indítványozó álláspontja szerint ugyanis a Tpvt. 69. §-ában foglalt szabályozás azáltal, hogy az állampolgárokat passzív magatartásra kényszeríti, sérti a nemzetközi szerződést, illetve az Alkotmány 7. §-át is. A jelenlegi szabályozás ugyanis leszűkíti a jogalanyok körét, mivel nem teszi lehetővé, hogy a versenyjogi területtel kapcsolatos törvénysértéseket korlátozás nélkül bárki bejelenthesse, és ezzel kérelmezővé váljon. Megalapozott bejelentés esetén a bejelentő legfeljebb tanú lehet, de a szabályozás nem teszi lehetővé, hogy a bejelentő kérelmezővé váljon. Ez ellentétes - álláspontja szerint - a nemzetközi gyakorlattal és az aláírt szerződésekkel.
A vizsgálat során az Alkotmánybíróság megkereste az igazságügy-minisztert és a gazdasági minisztert is az indítvánnyal kapcsolatos álláspontjuk megismerése érdekében.
II.
Az Alkotmánybíróság döntésénél az alábbi jogszabályi rendelkezéseket vizsgálta:
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében "a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".
Az alaptörvény 64. §-a kimondja, hogy "a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé".
A Tpvt.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezései a következők:
"68. § (1) Az eljárás megindítására irányuló kérelmet az nyújthat be,
a) akinek a 18. § (1) bekezdése szerinti megállapítás az érdekében áll,
b) aki a 18. § (2) bekezdése alapján mentesítést kíván kérni,
c) akit az összefonódás engedélyezése iránti kérelem benyújtására a 28. § (1) bekezdése kötelez,
d) aki külön jogszabály alapján az áremelés előzetes bejelentésére kötelezett,
e) aki a 25. § szerinti elidegenítési kötelezettségnek egy éven belül nem tudott eleget tenni."
"69. § (1) A Gazdasági Versenyhivatal hatáskörébe tartozó, e törvénybe ütköző magatartás észlelése esetén a Gazdasági Versenyhivatalhoz címzett bejelentéssel élhet az, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. A bejelentőt nem illetik meg az ügyfél jogai és nem terhelik annak kötelességei.
(2) A bejelentésben meg kell jelölni azt a tevékenységet vagy magatartást, amelynek alapján a törvény megsértése valószínűsíthető.
(3) Ha a bejelentés a szükséges tényeket, adatokat nem tartalmazza, a vizsgáló az érdekeltek közreműködésével szóbeli meghallgatást tart, beszerzi az írásbeli bizonyítékokat, illetve szükség esetén szakértő közreműködésével tisztázza azokat a tényeket, amelyek az e törvénybe ütköző magatartást valószínűsítik.
(4) A meghallgatás költségeit az állam előlegezi és viseli. Ha a versenyfelügyeleti eljárásban a magatartás törvénybe ütköző volta megállapításra kerül, a meghallgatás költségeit az viseli, akinek az e törvénybe ütköző magatartását megállapították.
(5) A bejelentő kérheti, hogy ne fedjék fel személyét, illetve - ha tanúként kihallgatják - azt a tényt, hogy bejelentéssel élt a Gazdasági Versenyhivatalhoz.
(6) A bejelentés beérkezésétől számított hatvan napon belül
a) a vizsgálat elrendeléséről intézkedni kell, vagy
b) amennyiben a vizsgálat megindítása nem indokolt, az erről hozott határozatot a bejelentőnek meg kell küldeni.
Az intézkedésre rendelkezésre álló határidő 60 nappal meghosszabbítható.
(7) A bejelentő a (6) bekezdés b) pontja szerinti határozat ellen jogorvoslati kérelemmel élhet. Az eljáró versenytanács elutasító döntése ellen - a 82. § (3) bekezdésében foglaltak szerint - külön jogorvoslatnak van helye."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A Tpvt. rendelkezései értelmében a versenyfelügyeleti eljárás kérelemre vagy hivatalból indul. A Tpvt. konkrétan megjelöli, hogy mely tényállás esetén kik jogosultak kérelmezőként, azaz ügyfélként az eljárás megindítását kezdeményezni. A Tpvt. 68. § (1) bekezdésében foglaltak szerint kérelemre indul a versenyhivatali eljárás, ha a kérelmező megállapítást, mentesítést, engedélyt kér a hivataltól, ha áremelés előzetes bejelentésére kötelezett, illetve ha jogszabályi rendelkezésen alapuló elidegenítési kötelezettségének egy éven belül nem tudott eleget tenni. Ezekben az ügyekben a hivatal konkrét ügyeket bírál el, jogokat és kötelezettségeket állapít meg, ezekben az eljárásokban a kérelmező ügyfélként jár el.
Ezekben az esetekben az eljárás megindítása a versenyhivatal számára kötelező, egyúttal a kérelem visszavonása az eljárás megszűnését vonja maga után.
Ettől eltér az az eljárás, amikor a Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) hivatalból jár el. Ilyenkor az eljárás vagy a hivatal közvetlen tudomása alapján, vagy pedig a Tpvt. 69. §-ában szabályozottaknak megfelelően bejelentésre indul. Ez esetben a hivatal megvizsgálja, hogy fennállnak-e az eljárás megindításának feltételei, avagy sem, majd döntéséről alakszerű határozatot hoz. Az elutasító döntéssel szemben a bejelentő bíróság előtt jogorvoslattal élhet.
Ez az eljárás tehát nem a bejelentő konkrét kérelmét bírálja el, hanem egy észlelt törvénysértés létét vizsgálja meg a közérdek védelme érdekében. Ha a törvénysértés megállapíthatónak látszik, a felügyeleti eljárást a GVH megindítja, ha a bejelentés nem megalapozott, az eljárás nem indul meg. Az elutasító határozat ellen jogorvoslatnak, végső soron bírói eljárásnak van helye.
Minthogy ebben az eljárásban nem a kérelmező jogát vagy kötelezettségét érintő, egyedi döntésről van szó, mondja ki a 69. § (1) bekezdése, hogy a bejelentő nem minősül ügyfélnek. S ezért kerülhet sor a bejelentő tanúként történő meghallgatására is.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy a GVH speciális funkcióval és feladatkörrel rendelkezik. A GVH feladata alapvetően az, hogy védje a gazdasági, piaci verseny tisztaságának és szabadságának fenntartásához fűződő közérdeket. Ennek érdekében a Tpvt.-ben szabályozott eszközökkel őrködik a versenyt biztosító piaci működés és struktúra felett, védi és biztosítja a közérdek érvényesülését a piaci szereplők egymás közötti viszonyában. A verseny tisztaságának és szabadságának fogalmán keresztül egyedileg meg nem határozott piaci szereplők és fogyasztók összességének érdeke áll jogvédelem alatt. A bejelentés intézményének tehát nem célja és feladata a versenytársak egyedi jogvitáinak elbírálása, illetve orvoslása. A bejelentőnek természetesen lehetősége van arra, hogy amennyiben őt konkrét jogsérelem is érte, polgári bíróság előtt érvényesítse ebből eredő igényét.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tpvt. - speciális céljaira tekintettel - csak meghatározott feltételek mellett biztosítja a bejelentéshez való jogosultságot, vagyis a bejelentő jogát vagy jogos érdekét kell érintse az ügy. Ennek elfogadható oka a bejelentések nagyobb megalapozottságához fűződő követelmény. A bejelentés nyomán a GVH nem köteles az eljárás megindítására sem, csak akkor, ha adatok és tények is megerősítik a törvénysértő magatartás vagy eljárás lehetőségét.
Amint azt az Alkotmánybíróság a 987/B/1990. AB határozatában is kifejtette, "az Alkotmány 64. §-a ... a petíciós jogot szabályozza, amely szerint mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen elő azokhoz az illetékes állami szervekhez, amelyeknek a külön jogszabályok által megállapított egyik alapvető funkciója azok elbírálása és orvoslása" (ABH 1991. 527., 528-529.). A konkrét ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvánnyal érintett Tpvt. 69. § (1) bekezdése a már meglévő fórumokon kívül, a gazdasági versenyszféra védelméhez egy további, speciális fórumot biztosít a bejelentők számára. Ez összhangban áll az Alkotmány 64. §-ában foglaltakkal.
Az Alkotmány 64. §-ában foglalt petíciós jogból nem vezethetők le sem az egyes állami szervek előtt folyó eljárásokban résztvevők konkrét jogosultságai és kötelezettségei, sem az, hogy ezeket az eljárásokat minden kérelemre automatikusan meg kellene indítani. Nem következik a petíciós jog alkotmányos alapelvéből az sem, hogy a különböző állami szervek előtt folyó eljárásokban csak ügyféli minőséget kellene biztosítania a jogalkotónak, illetőleg az eljárások megindítására ugyanolyan szabályokat kellene alkalmazni. A jogalkotó az egyes szabályozási terület jellegére tekintettel állapította meg pl. az államigazgatási, polgári, büntető vagy versenyhivatali eljárás kezdeményezésének a feltételeit, vagy ezen eljárások alanyainak jogait és kötelezettségeit. Az, hogy a jogalkotó az eljárások megindítását feltételhez köti, illetőleg az egyes jogterülethez tartozó eljárások alanyainak jogait eltérően szabályozza, nem sérti az Alkotmány 64. §-ában foglalt alapjogot. A Tpvt. által szabályozott bejelentő esetében a 69. § (7) bekezdésében foglalt rendelkezés jelent további biztosítékot az Alkotmány 64. §-ában foglaltak érvényesülését illetően azáltal, hogy az eljáró versenytanács elutasító döntése ellen megteremti a bírói jogorvoslat lehetőségét.
Mindezekből megállapítható, hogy az a szabályozás, amely a GVH előtti eljárás megindítását feltételekhez köti, illetőleg az ügyfél és a bejelentő jogait eltérő tartalommal állapítja meg, nem sérti az Alkotmány 64. §-ában védett alapjogot.
Az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket" (ABH 1991. 454., 456.).
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tpvt. 69. § (1) bekezdése a jogállamiság és jogbiztonság fent meghatározott követelményeinek megfelelő módon szabályozza a bejelentők körét, az indítványozó által kifogásolt szövegrész nem sérti az Alkotmány 2. §-át sem.
Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 21. § (3) bekezdése szerint jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének alkotmányossági vizsgálatát kizárólag az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy bármely országgyűlési képviselő, továbbá meghatározott tisztséget betöltő személyek kérhetik. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt - mint nem a jogosulttól származót-e vonatkozásban érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.
Az indítványozónak a tisztességtelen piaci magatartásról szóló törvény módosítására vonatkozó javaslatait, valamint a Gazdasági Versenyhivatal elnökének az egyes eljárási szabályokról szóló 10./Eln./1999. évi belső utasításra vonatkozó utalását - indítvány hiányában - az Alkotmánybíróság külön nem vizsgálta.
Budapest, 2002. november 26.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró