A Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar integrációjával érintett törvények módosításáról szóló T/3623. számú törvényjavaslat indokolása
INDOKOLÁS
Általános indokolás
Az országgyűlési, valamint a kormányhatározatokban foglaltaknak megfelelően a Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar integrációjának megvalósításával elérendő célkitűzések az alábbiak:
- a jelenlegi két különálló szervezetnél (Honvédelmi Minisztérium, Honvéd Vezérkar) kisebb létszámú integrált minisztérium létrehozása, amely biztosítja mind a honvédelmi igazgatási, mind a katonai szakmai feladatok végrehajtását;
- a közigazgatás szabályainak és a katonai követelményeknek megfelelő irányítási és vezetési rend kialakításával a közigazgatás szerveivel, a NATO illetékes szervezeteivel és tagállamaival történő együttműködés biztosítása;
- a költségvetési források tervezésének, felhasználása ellenőrzésének hatékonyabb végrehajtása;
- a párhuzamos feladatok és szervezetek kiiktatásával a működés zavarainak megszüntetése, a vezetési szintek és a vezetői státusok csökkentése;
- a szolgálati és szakmai alárendeltségi viszonyok újraszabályozásával egységes, gazdaságos és hatékony minisztériumi háttérintézményi struktúra kialakítása.
A hatpárti tárgyalások eredményeként a parlamenti pártok egyeztetett álláspontja szerint az Alkotmány és a kapcsolódó törvények módosítása által olyan irányítási és vezetési struktúrát kell létrehozni, amely a következő alapelvekre épül:
- a Magyar Honvédség parancsnoki funkció megszűnik;
- a honvédelmi miniszter általános jogkörben irányítja és vezeti a Magyar Honvédséget;
- a honvédelmi miniszter a Magyar Honvédség nem katonai jellegű működésének szakmai irányítását a közigazgatási államtitkár, a katonai tevékenységének vezetését a Honvéd Vezérkar főnöke útján látja el;
- a HM közigazgatási államtitkár és a Honvéd Vezérkar főnöke - a minisztérium szervezetén belül - azonos jogállású vezetők, feladat- és hatáskörük törvényben kerül szabályozásra;
- a Honvéd Vezérkar főnöke tanácskozási joggal rendelkező tagja marad a Honvédelmi Tanácsnak;
- a Honvéd Vezérkar egyidejűleg része a Honvédelmi Minisztériumnak és a Magyar Honvédségnek;
- a Honvédelmi Minisztérium hivatalai és háttérintézményei részét képezik a Magyar Honvédségnek.
A vázolt irányítási és vezetési struktúra kialakítása elkerülhetetlenné teszi a honvédelemmel összefüggő törvények módosítását.
A törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat) jórészt a parancsnoki funkció megszűnésével, a Honvédelmi Minisztérium, a Honvéd Vezérkar, valamint a haderőnemi vezérkarok jogállásának megváltozásával, a Magyar Honvédség új irányítási és vezetési struktúrájának kialakításával, ezen belül a honvédelmi miniszter irányítási és vezetési, a Honvédelmi Minisztérium közigazgatási államtitkárának szakirányítási, valamint a Honvéd Vezérkar főnökének vezetési hatáskörével kapcsolatos szabályokat tartalmazza.
Részletes indokolás
Az 1-2., 15-18., 21-22. §-hoz és a 25. § (1)-(3) és (10) bekezdéséhez
(A Magyar Honvédség parancsnokát, vezérkari főnököt érintő módosítások)
A Javaslat e §-ai a Magyar Honvédség parancsnoka, valamint vezérkari főnöke szoros értelemben vett státuszát érintő változásokat tartalmazzák.
A státust érintő módosításokat az indokolja, hogy a Magyar Honvédség parancsnokát - e funkció és beosztás megszűnése miatt - konkrét törvényhelyeken el kell hagyni a honvédelemmel összefüggő törvényekből, helyette "Honvéd Vezérkar főnöke" megnevezéssel meg kell hagyni vagy újonnan fel kell venni a hatályos szabályokban különböző megnevezéssel szereplő vezérkari főnököt, végül általános szabályként ki kell mondani, hogy ahol bármely jogszabály a Magyar Honvédség parancsnokáról szól, azon a Honvéd Vezérkar főnökét kell érteni.
Ennek megfelelően a módosított szöveg csak a Honvéd Vezérkar főnökét érintően határozza meg a kinevezés előtti honvédelmi bizottsági meghallgatást, a köztársasági elnök általi kinevezést, a Kormány munkáltatói jogkörét, a Honvédelmi Tanács ülésén való helyettesítést, az országos parancsnoki státust, a rendszeresített rendfokozatot és a hatályos szabályok szerint ismert megnevezés helyett használatos fenti megnevezést.
A Honvéd Vezérkar főnöke rendszeresített rendfokozatához igazodóan meg kell határozni a helyettese, valamint a hadtestparancsnok rendfokozatát is (20. §).
A 10-11. és 19. §-hoz
(A Honvédelmi Minisztérium, a Honvéd Vezérkar és a haderőnemi vezérkarok jogállását érintő módosítások)
Az integráció következtében indokolt hatályon kívül helyezni a Hvt. 8. §-a (3) bekezdésének b) pontját (Javaslat 25. § (1) bek.), amely a Honvéd Vezérkar és a haderőnemi vezérkarok feladatkörének Kormány által történő meghatározásáról szól. A 61/2000. (VI. 21.) OGY határozat ugyanis a honvédség felső szintű vezetési rendjében a jövőben haderőnemi vezérkarokkal és vezérkari főnökökkel nem számol, azok a stratégiai felülvizsgálat eredményeként megszűnnek, jogutód szervezeteik pedig nem lesznek felső szintű katonai vezető szervek. A Honvéd Vezérkar feladatkörét pedig a Kormány a 8. § (3) bekezdés a) pontja alapján a Magyar Honvédség irányítása és felső szintű vezetése rendjére vonatkozó részletes szabályokban (Javaslat 3. § (1) bek.) határozza meg.
Módosítandó emellett a Hvt. 40. § (2) bekezdése is, amely meghatározza, hogy a Honvéd Vezérkar tervezi és szervezi az ország katonai védelemre való felkészítését, valamint - az alárendeltségébe tartozó - Szárazföldi Vezérkarral és Légierő Vezérkarral együtt a honvédség tevékenységét. Az első fordulat szerinti feladat honvédelmi minisztériumi feladattá válik, a második fordulat szerintit pedig hatáskörüknek megfelelően a haderőnemi vezérkarok jogutód parancsnokságai középszintű vezető szervként fogják végezni.
Ennek megfelelően indokolt a Hvt. 40. §-ában a Honvéd Vezérkar jogállása és feladata helyett a Honvédelmi Minisztérium kettős jogállását és feladatrendszerét meghatározni a következők szerint: a Honvédelmi Minisztérium az ország katonai védelemre való felkészítése tervezésének, szervezésének központi közigazgatási, illetőleg a Magyar Honvédség irányításának és felső szintű vezetésének szerve (Javaslat 11. §).
E jogállásuknál fogva a Honvédelmi Minisztérium hivatalai és háttérintézményei a Magyar Honvédség szervezeti rendszerébe tartoznak. Ez a szabályozás megszünteti azt a szervezeti kettéosztottságot, mely szerint elkülönültek egymástól a Magyar Honvédség parancsnoka, vezérkari főnök alá tartozó katonai szervezetek és a honvédelmi miniszter közvetlen irányítása alatt működő minisztériumi hivatalok és háttérintézmények.
Ez utóbbiak "más szerv" jellege e szabályozás által megszűnik, az ott szolgálatot teljesítő katonák a továbbiakban nem vezénylés, hanem beosztásba helyezés útján töltik be szolgálati beosztásukat (Javaslat 10. és 19. §). A különállás továbbra is fennmarad a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok, a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem, valamint az MK Kormányzati Frekvenciagazdálkodási Hivatal katona állománya tekintetében.
A 3-8., 11-14. és a 24. §-hoz
(Az MH irányítását és felsőszintű vezetését érintő módosítások)
Különösen a NATO tagságunk óta napi kérdéssé vált a Magyar Honvédség katonai szervezeteinek, illetve külföldi katonai szervezeteknek határátlépéssel járó engedélyhez kötött csapatmozgása. Az engedélyezési eljárás nehézkességének feloldása érdekében a módosított Alkotmány csupán meghatározott csapatmozgások engedélyezését hagyta az Országgyűlés hatáskörében. Az egyéb csapatmozgások engedélyezése a Kormány hatáskörébe tartozik.
Ezzel összhangban álló módosítást tartalmaz a Javaslat 3. §-ának (2) bekezdése.
A módosított Alkotmány felhatalmazása alapján a Magyar Honvédség honvédelmi miniszteri irányítására és felső szintű vezetésére vonatkozó felelősségi és hatásköri szabályokat a Hvt. hatályos 9. §-a kiegészítésével, 11. és 41. §-ának összevonásával, 40. §-ának átalakításával, valamint a 41/A. és 41/B. §-ok újként való felvételével lehetséges az integráció következtében beállt változásoknak megfelelően megállapítani.
A Magyar Honvédség vezetésére vonatkozó - megszűnő - parancsnoki hatásköröknek az irányítási szintre tartozó részét indokolt a miniszteri hatáskörökhöz átcsoportosítani, a vezetési szintre tartozó részét pedig a Honvéd Vezérkar főnöke részére meghatározni.
A fentieknek megfelelően a Hvt.
- 9. §-ában a honvédelmi miniszternek a Magyar Honvédség irányításáért viselt felelőssége kiegészül az annak vezetésével járó felelősséggel (4. §),
- új 11. §-a tételes szabályok helyett csak utaló szabályt tartalmaz arra, hogy a Magyar Honvédség irányítását és vezetését a miniszter a 40-41. §-ok szerinti hatásköre alapján látja el (Javaslat 6. §),
- 30-31. §-aira vonatkozó módosító javaslat a Magyar Honvédség szakirányításával összefüggésben a szakmai felettes fogalmát és intézkedési jogosultságát határozza meg, továbbá pontosítja a szakirányítás és a vezetés körében kiadott intézkedések közzétételének szabályait a tárca hivatalos lapjában (Javaslat 7-8. §),
- 40. §-a a hatályos szabály szerinti három vezérkar helyett az azok jogutód szerepébe lépő Honvédelmi Minisztérium jogállását és kettős (központi közigazgatási és Magyar Honvédség irányítási és felső szintű vezetési) rendeltetését határozza meg (Javaslat 11. §),
- 41. §-ának (1) bekezdése határozza meg és határolja el a miniszter jogosultságát az ágazat és a Magyar Honvédség irányításában, továbbá a közigazgatási államtitkár szakirányítási, valamint a Honvéd Vezérkar főnöke katonai vezetési feladatát.
E szabály azt az irányítói és vezetői munkamegosztást takarja, amely szerint a Magyar Honvédség irányítása és vezetése a miniszter kezében összpontosul, a Honvédelmi Minisztérium hivatali szervezetének vezetője (a közigazgatási államtitkár) gyakorolja a Magyar Honvédség nem katonai működésére irányuló szakirányítási hatásköröket, míg a Honvéd Vezérkar főnöke látja el a Magyar Honvédség katonai vezetését, mint annak első számú katonája, illetve szolgálati elöljárója (Javaslat 12. § (1) bek.).
A közigazgatási államtitkár és a Honvéd Vezérkar főnöke egymásnak mellérendelt vezetők, a Magyar Honvédség szakirányítási és katonai vezetési kérdéseiben együttműködésre kötelezettek (Javaslat 13-14. §).
A Hvt. 41. § (2)-(3) bekezdése ennek megfelelően tartalmazza a részletes miniszteri hatásköröket, a 41/A. § a közigazgatási államtitkár szakirányítási, a 41/B. § pedig a Honvéd Vezérkar főnöke vezetési hatáskörét (Javaslat 12-14. § és 24. §).
A Hvt-nek a honvédelmi miniszter ágazati irányításáról szóló 10. §-a szerinti miniszteri hatásköröket pontosítani szükséges a Magyar Honvédség irányításával és felső szintű vezetésével kapcsolatos - előzőekben ismertetett - hatásköri szabályokkal összhangban.
Ennek megfelelően a Javaslat 5. §-a a Hvt. hatályos 10. §-ának
- a) pontjában a honvédelmi alapelvek kidolgozása helyett a nemzeti katonai stratégia kidolgozását írja elő,
- b), f) és k) pontját, mint honvédség irányításával kapcsolatos témakört a 41. §-ba helyezi át,
- e) pontját, mint egy témakörbe tartozót beépíti a 10. § k) pontjába,
- h) pontjából elhagyja a Honvédelmi Minisztérium vezetésére vonatkozó szövegrészt, összhangban az Alkotmány 37. §-ának (2) és az 1997. évi LXXIX. törvény 25. §-ának a miniszteri irányításra vonatkozó rendelkezésével.
A Honvédelmi Minisztérium szervezete közigazgatási államtitkár és Honvéd Vezérkar főnöke által történő közös vezetésének jogi feltételeit a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény módosításával lehet megteremteni. Erre irányul a Javaslat 24. §-a.
A 9. §-hoz és a 25. § (1), (4)-(5), (8)-(9) bekezdéséhez
(Az integrációval összefüggő egyéb módosítások)
A NATO-hoz való csatlakozásunk jogalkotási feladata - egyebek között - a Magyar Honvédség készenléti rendszerének összhangba hozatala a szövetségi készenléti rendszerrel. Ennek elvi síkját képezik a hatályos törvényi szabályként meghonosodott "harckészültség", "készültség" és "készenlét" kategóriák és ezek fokozatai (magasabb harckészültségi fokozatok), amelyekre épült a haderő alkalmazási képességét biztosító rendszer.
A szövetségi terminológia átvétele és az erre épülő új rendszer gyakorlati kialakítása érdekében indokolt a hatályos szabályok szerinti "harckészültség"-et "készenlét", "magasabb harckészültség"-et "készenlét fokozása" terminológiákra átváltoztatni. Az eddig is létezett "készenlét" kategória érintetlenül marad, mivel az nyelvtanilag megegyezik az általános jelentésű "készenlét" kifejezéssel.
Az erre irányuló módosításokat tartalmazzák a Javaslat hivatkozott §-ai.