Chronowski Nóra - Vincze Attila - 23/2018. (XII. 28.) AB határozat - Közhatalmi szerv alkotmányjogi panasza

Az Alaptörvény 28. cikke szerinti jogértelmezési szabály kifejezett figyelmen kívül hagyása önkényes bírói jogértelmezéshez, és ezáltal a tisztességes eljáráshoz való jog sérelméhez vezethet.

A közhatalmi szerv alkotmányjogi panasza határozat több alkotmányjog-dogmatikai problémát vetett fel, amelyek közül a legnagyobb figyelmet az kapta, hogy az AB befogadta, és érdemben elbírálta a Magyar Nemzeti Bank (MNB) mint közhatalmi szerv alkotmányjogi panaszát, majd ez alapján meg is semmisítette a Kúria támadott ítéletét. Ez arra a kérdésre irányította a figyelmet, hogy a panasz vajon az egyén alapvető jogait védi a közhatalommal szemben, vagy ennél szélesebb körben vehető igénybe. A határozat emellett összekapcsolta az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljáráshoz való jogot az Alaptörvény 28. cikkében meghatározott, bíróságoknak szóló - teleologikus és alkotmánykonform - jogértelmezési követelménnyel.

Az eset társadalmi jelentősége kétségkívül nagy volt, erre a határozatnak az indítványt összefoglaló része egyértelműen reflektált: "a [támadott bírósági] döntések alapot adnak a 2014. február 25. napjától kezdődően ugyanezen eljárásrend szerint, átruházott kiadmányozási jogkörben meghozott nagyszámú döntés érvényességének megkérdőjelezésére" [Indokolás [11]. Mindazonáltal a demokratikus legitimáció szempontjából alkotmányosan aggályos jegybanki gyakorlat alkotmánybírósági jóváhagyása, amely párosult az alkotmányjogi panaszeljárás indít-

- 881/882 -

ványozására jogosultak körének dogmatikailag kétséges kiterjesztésével a közhatalmi jogkörben eljáró szervre, számos kockázatot hordoz magában.

Az utóbbi problémakörhöz tartozik egyrészt az, hogy érdemben nem indokolta az AB az állami szerv alkotmányjogi panaszának befogadását, míg ehhez képest az egyéni panaszindítványok esetében szigorúan veszi az indítványozói jogosultságot. Másrészt, ha állami szervek - akár csupán a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogra szorítkozva, bár erre maga a határozat nem adott garanciát - alkotmányjogi panaszeljárást indítványozhatnak közhatalmi minőségükben, akkor kialakulhat olyan tendencia, amelyben az ügyfélre egyébként kedvező, számára jogvédelmet biztosító közigazgatási bírósági döntést az érintett szerv rendre AB elé viszi. Ez azzal is jár, hogy a testület folyamatosan küzdhet (akár saját magával is), hogy ne váljon szuperbírósággá.

1. ELŐZMÉNYEK

Az MNB 2013 óta ellátja a pénzügyi közvetítőrendszer állami felügyeletét, amelynek jogalapját az Alaptörvény ötödik módosítása teremtette meg. A felügyeleti tevékenység részletes szabályait a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény (MNB tv.) tartalmazza, a döntések meghozatalára az MNB testületi szerve, a Pénzügyi Stabilitási Tanács (PST) jogosult.

A jogalkotási előzményeket illetően, 2014-ben az MNB tv.-t úgy módosították, hogy a PST egyes döntések esetében átruházhatja a kiadmányozási jogot az MNB által alkalmazott vezetői megbízatással rendelkező személyre.

A panasz befogadása szempontjából az alkotmánybírósági gyakorlatból a következőket érdemes előzetesen felidézni. Az AB 2009-ben még leszögezte a Honvédelmi Minisztérium Közgazdasági és Pénzügyi Ügynöksége által előterjesztett panaszindítványokkal kapcsolatban: "[...] közhatalmi jogosítvánnyal felruházott állami szervnek nincs az államhatalommal szemben garanciákat jelentő olyan alkotmányos alapjoga, amely feljogosítaná alkotmányjogi panasz előterjesztésére". Az alkotmányjogi panasz átalakítása azonban, amelyet az Alaptörvény és a hatályos Abtv. vezetett be, lehetővé tette az indítványozói jogosultságon keresztül az anyagi és az eljárási alanyiság árnyalt megközelítését. A korábbi, Alkot-

- 882/883 -

mányon alapuló értelmezés egészen 2016-ig fennmaradt, a fordulat a 3091/2016. (V. 12.) AB határozatban (Magyar Honvédség Egészségügyi Központ ügye) következett be. Ebben az ügyben az AB hosszan fejtegette az indítványozói jogosultságot, kitért az alapjogi jogalanyiság kérdéseire, és arra a következtetésre jutott, hogy a polgári jogviszonyban félként fellépő állami szervet megilletik azok az alkotmányos jogok, amelyek mindenki számára biztosítják a bírói jogvédelmet, eljárási garanciákat, így az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéséből fakadó tisztességes eljáráshoz való jogra, illetve az ugyanezen cikk (7) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való jogra is hivatkozhatnak.

A tisztességes eljáráshoz való jog és az Alaptörvény 28. cikkében foglalt értelmezési szabály közötti összefüggés sem előzmény nélküli az AB gyakorlatában. A testület már a 7/2013. (III. 1.) AB határozatban kifejtette, hogy "[a]z indokolt bírói döntéshez fűződő jog [...] az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljárás alkotmányos követelményrendszerén belül jelentkezik". Az indokolási kötelezettség alkotmányjogi értelemben vett sérelme az eljárási szabály alaptörvény-ellenes alkalmazását jelenti. Az eljárási törvény rendelkezéseire is figyelemmel, a tisztességes eljárás alkotmányos követelménye a bírói döntésekkel szemben azt a minimális elvárást mindenképpen megfogalmazza, hogy a bíróság az eljárásban szereplő feleknek az ügy lényegi részeire vonatkozó észrevételeit kellő alapossággal megvizsgálja, és ennek értékeléséről határozatában számot adjon. Az Alkotmánybíróság a 20/2017. (VII. 18.) AB határozatban rögzítette: "[a] bírói függetlenségnek nem korlátja, sokkal inkább biztosítéka a törvényeknek való alávetettség: a bírónak a határozatait a jogszabályok alapján kell meghoznia. Ha a törvénynek való alávetettségtől a bíróság eloldja magát, saját függetlenségének egyik tárgyi alapját vonja el. A vonatkozó jogszabályokat be nem tartó bíróság lényegében visszaél saját függetlenségével, amely adott esetben ezen keresztül a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog sérelmét okozhatja. Az a bírói ítélet, amely alapos ok nélkül hagyja figyelmen kívül a hatályos jogot, önkényes, fogalmilag nem lehet tisztességes, és nem fér össze a jogállamiság alapelvével."

- 883/884 -

2. INDÍTVÁNY

Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben az MNB hivatalból ellenőrzött egy befektetési társaságot, az eljárás eredményeként pedig visszavonta a társaság engedélyét, kezdeményezte felszámolását, és a társaság megválasztott igazgatósági tagjait felügyeleti bírság megfizetésére kötelezték. A határozatot "Dr. Windisch László alelnök" írta alá és látta el alelnöki pecséttel, aki a bírságot kirovó határozatot annak fejrésze szerint "az MNB nevében eljáró Pénzügyi Stabilitási Tanács felhatalmazása alapján", a záró részben foglaltak szerint pedig "az MNB-nek az MNB tv. 4. § (9) bekezdésében és 39. § (1) bekezdés l) pontjában meghatározott feladatkörben, az MNB tv. 13. § (11) bekezdés alapján átruházott kiadmányozási jogkörben eljárva" hozta meg.

A tartalmi védekezésen túl az érintett vállalkozás igazgatósági tagja vitatta a kiadmányozás jogszerűségét is, mert az szerinte a PST hatáskörének elvonását jelentette. Az elsőfokú bíróság jogerős ítéletét lényegében fenntartó kúriai határozat indokolása értelmében a "kiadmányozási jogkörben eljáró személynek [...] csak aláírási joga van, amely aláírási jog nem tartalmaz döntési jogosultságot, viszont tanúsítja azt, hogy a kiadott döntés hiteles, egyező tartalmú azzal, amelyet eredetben a hatáskör címzettje hozott és aláírt. A hatáskör gyakorlójának tehát van hatásköre mind a kiadmányozásra, mind a kiadmányozási jog átruházására, az a személy azonban, akinek jogszerűen átengedték a kiadmányozást, nem jogosult a hatáskör gyakorlására, nem jogosult közigazgatási jogviszonyban döntés hozatalára." A Kúria kifejtette továbbá, hogy "[a] Ket. [a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény, a továbbiakban: Ket.] egyértelmű szabályozására tekintettel [...] nem látott indokot az Alaptörvény 28. cikk alkalmazására."

Az ítélettel szemben az MNB nyújtott be az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) 27. §-a alapján alkotmányjogi panaszt. Az indítványozó álláspontja szerint az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdéséből is következően az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdései szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz és a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos alapjog gyakorlatilag csak akkor biztosított, ha a peres eljárás során a bíróság a jogszabályokat az Alaptörvény 28. cikkének figyelembevételével azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezi. Amennyiben a bíróság saját maga által deklaráltan az Alaptörvény 28. cikkének mellőzésével jár el, azaz a jogszabályokat nem céljuknak megfelelően, a közjó érdekében alkalmazza, sérül a jogállamiság követelménye, a hatalommegosztás elve és

- 884/885 -

a tisztességes bírósági eljárás, valamint a jogorvoslat nem biztosított, amely egyben alapjogi sérelmet is eredményez. Az indítványozó álláspontja szerint a bíróság ítéletével jogot alkotott, miután az MNB tv. 13. § (11) bekezdésében foglalt kiadmányozás fogalmának értelmezésekor figyelmen kívül hagyta a jogalkotó szándékát, valamint további konkrét jogszabályi rendelkezéseket. A kúriai döntés következményeként a PST maga kénytelen valamennyi közigazgatási döntést meghozni, ez pedig ellehetetleníti az Alaptörvény 41. cikk (2) bekezdésében meghatározott feladatának ellátását, és megkérdőjelezi az ugyanezen eljárásrend szerint, átruházott kiadmányozási jogkörben meghozott nagyszámú döntés érvényességét.

3. A RENDELKEZŐ RÉSZ ÉS AZ AZT ALÁTÁMASZTÓ INDOKOLÁS