BH 2017.2.77 A Kormányhivatal csak azon önkormányzati rendeletek, illetve önkormányzati rendeleti rendelkezések vizsgálatát kérheti a Kúriától, amelyre nézve korábban (eredménytelen) törvényességi felhívást bocsátott ki. Ebben az eljárásban a normakontroll kezdeményezésének előfeltétele, hogy az önkormányzati képviselő-testület megismerhesse és megtárgyalhassa a Kormányhivatal által észlelt törvényességi problémát. Önmagában nem lehet szankció-szerű adóztatásnak tekinteni a törvényes adómaximum alatti, az állagmegóvásra, rekultivációra ösztönző telekadót [1990. évi C. tv. (Hatv.) 6. §, 17. §, 19. §, 52. §, 2010. évi CXXX. tv. (Jat.) 17. §].

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A Veszprém Megyei Kormányhivatalhoz (a továbbiakban: Kormányhivatal) Ajka város Önkormányzata Képviselő-testületének (a továbbiakban: önkormányzat) a telekadóról szóló 25/2015. (XI. 30.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) hatálya alá tartozó adóalany egyedi adóhatósági ügyben fellebbezést nyújtott be az önkormányzat adóhatósága által telekadó megfizetésére kötelező több elsőfokú hatósági határozattal szemben. Az adóalany, aki 23. külterületi ingatlan tulajdonosa, jogorvoslati kérelmében a fizetési kötelezettsége jogalapját képező Ör. törvényességét vitatta.

[2] A Kormányhivatal Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) alapján 2016. május 19-én törvényességi felhívással élt az önkormányzat felé amelyben az Ör. egyes rendelkezéseinek a törvényességét vitatta. Álláspontja szerint az önkormányzat az Ör. megalkotása során a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) 6. § c) pontjában, 17. §-ában, 19. § a) pontjában, 52. § 16. pontjában, valamint a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 17. §-ában foglaltak megsértésével járt el.

[3] A Kormányhivatal az Ör.-rel szemben 2016. május 18-ai keltezéssel törvényességi felhívással élt, ebben a jogszabálysértések megszüntetésére 30 napos határidőt szabott meg. A képviselő-testület 2016. június 22-én megtartott ülésén tárgyalta a törvényességi felhívást, a tárgyaláshoz a polgármester előterjesztést készített. Ezen az ülésén fogadta el az önkormányzat a 171/2016. (VI. 22.) Kt. határozatát, amelyben a törvényességi felhívást nem fogadta el. A Kormányhivatal ezért az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontja, az Mötv. 136. § (2) bekezdése, valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja alapján a Kúriához fordult.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[4] A fenti tényállás alapján a Kormányhivatal indítványt nyújtott be a Kúriára, amelyben az Ör. egészének vizsgálatát és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az Ör. ellentétes a Hatv. 17. §-ával, 19. § a) pontjával és 52. § 16. pontjával, valamint a Jat. 17. §-ával, ezáltal sérül az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése.

[5] A Kormányhivatal szerint az Ör. törvényi rendelkezésekbe ütköző módon határozta meg a telekadó tárgyát és a telek fogalmát. A képviselő-testület az Ör. 1. §-ában tetten érhető jogalkotói szándéka nem a telekadó tárgyának, a telek fogalmának a Hatv. rendelkezéseibe ütköző meghatározásával, hanem mentességi, kedvezményezetti szabályozással valósítható meg. A Kormányhivatal az indítványban támadta az Ör. 4. § (1) bekezdés a) pontját is, e szabály belterületi telek esetén 300 Ft/m2 adómértéket állapított meg. Az Ör. 4. § (1) bekezdés b) pontjával 2016. január 1-jei hatállyal a külterületi telkek vonatkozásában is adókötelezettséget vezetett be az önkormányzat, az adó mértékét ebben az esetben 200 Ft/m2-ben állapította meg.

[6] A Kormányhivatal szerint az önkormányzat az Ör. megalkotásakor nem tett eleget a Jat. 17. §-ában foglaltaknak, mivel az Ör. megalkotását nem előzte meg hatásvizsgálat. Nem tett eleget továbbá az önkormányzat a Hatv. 6. § c) pontjában előírt három körülmény vizsgálatára irányuló kötelezettségének sem. E szabály szerint az önkormányzatnak az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez, valamint az adóalanyok teherviselő képességéhez kell igazítania. A Kormányhivatal szerint megállapítható, hogy az önkormányzat az Ör. megalkotásakor a Hatv. 6. § c) pontjában kötelezően előírt három kritérium mindegyikét nem vizsgálta, az adófizetési kötelezettséget és az adó mértékét saját gazdasági érdeke szem előtt tartásával állapította meg. A Kormányhivatal álláspontjának alátámasztására a Kúria Önkormányzati Tanácsának több határozatából is idézett.

[7] Előadta továbbá, hogy az önkormányzat nem vizsgálta az adó tárgyát képező ingatlanok forgalmi értékét, azt, hogy hogyan viszonyulnak egymáshoz az Ör. hatálya alá tartozó ingatlanok és a vonatkozásukban megállapítható telekadómérték. Mivel egyetlen érintett ingatlan vagy ingatlancsoport esetén sem vizsgálta meg - még becslés szintjén sem - az önkormányzat azok forgalmi értékét, ennek hiányában nem állapítható meg az adómérték törvényessége, nem zárható ki annak konfiskáló jellege.

[8] Az iratok alapján a Kormányhivatal arra a következtetésre jutott, hogy az önkormányzat a 2016. január 1-jétől a külterületi ingatlanok adótárgyként történő meghatározásakor néhány kiemelt adóalany jövedelmi, gazdasági helyzetét, "felróható magatartását" vette figyelembe. Figyelembe vette azt, hogy az adóalany a telekadó hatálya alá vont telkeket érintő rekultivációs kötelezettségét évek óta nem megfelelő módon teljesíti, Ajka városára súlyos környezeti terheket hárít. Az önkormányzat polgármestere el is ismerte a teherviselő képesség vizsgálatának elmulasztását, mivel az ügy iratai között fellelhető véleménye szerint a telekadóval érintett ipari és egyéb külterületi ingatlanok forgalmi értéke nehezen mérhető, hiszen a beruházási cél határozza meg az ingatlan tényleges vételi árát. A polgármester szerint, ha a tulajdonos nem tesz eleget állagmegóvási, vagy rekultivációs kötelezettségének, akkor a környező ingatlanokhoz képest a telek értéke nehezen mérhető.

[9] Ezen polgármesteri nyilatkozatot is figyelembe véve a Kormányhivatal megállapította, hogy az önkormányzat az Ör. megalkotása során kizárólag saját gazdasági érdekei szem előtt tartásával járt el, illetve hogy a külterületeket érintő telekadó egyes adózók vonatkozásában nem adóként, hanem kifejezetten egyes tulajdonosi kötelezettségek (rekultiváció, megfelelő hasznosítás stb.) teljesítésének elmaradása miatti szankcióként funkcionál. Álláspontja szerint a Hatv. 6. § c) pontjában foglaltak nem teljes körű betartása, valamint a Jat. 17. §-ában foglaltak megkerülése olyan súlyos jogszabálysértés, amely indokolttá teszi az Ör. egészének a megsemmisítését.

[10] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján az indítványt megküldte az érintett önkormányzatnak állásfoglalása megismerése végett. Az önkormányzat által benyújtott állásfoglalás a következőket tartalmazza:

Az önkormányzat először arra hívta fel a figyelmet, hogy a Kormányhivatal túlterjeszkedik a képviselő-testület részére megküldött törvényességi felhívásán, hiszen az indítványban az Ör. egészének a vizsgálatát és megsemmisítését kéri, míg a törvényességi felhívásban csak a rendelet egyes rendelkezéseit (több előírását) sérelmezte. Az önkormányzat felé az indítványozó a törvényességi felhívásban nem fogalmazott meg egyértelmű elvárásokat a rendelet egészének esetleges önkormányzati hatáskörben történő felülvizsgálata iránt.