59/E/1994. AB határozat

az ügyészi törvényességi felügyeleti eljárásban a fellebbezési jog és az iratokba való betekintési jog jogszabályi előírásának hiánya miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megszüntetése iránt benyújtott indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az ügyészi törvényességi felügyeleti eljárásban

- a fellebbezési jog és

- az iratokba való betekintési jog

jogszabályi előírásának hiánya miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt és a mulasztás megszüntetésére vonatkozó felhívás iránti kérelmet elutasítja.

INDOKOLÁS

1. Az indítványozó "törvényességi felülvizsgálati kérelmet" adott be az ügyészséghez két - az indítványban nem ismertetett tartalmú - "üggyel kapcsolatban". "Mindkét ügyben a felülvizsgálatban megállapítottakat - azok egy része valótlan, mivel a becsatolt dokumentumok a hivatkozásokat nem is tartalmazzák - nem tudtam elfogadni" - közli alkotmánybírósági beadványában az indítványozó. Ezért újabb, felügyeleti törvényességi kérelmeket nyújtott be a főügyészséghez és a Legfőbb Ügyészséghez. A beadványaira adott értesítéseket alkotmányellenesnek tartja, mert egyrészt ismételt kérése ellenére az illetékes ügyészi szervek "a fellebbezés kivizsgálásától", másrészt az ügyészségi iratokba való betekintés megengedésétől - illetőleg iratmásolat kiadásától - elzárkóztak.

Az indítványozó véleménye szerint a fentebb ismertetett ügyészségi döntések azért alkotmányellenesek, mert az ügyészségi eljárás vonatkozásában a fellebbezési és iratbetekintési jogot semmilyen jogszabály nem szabályozza. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség következményeként nem tudott élni az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében garantált jogorvoslati lehetőségével, valamint nem tudta érvényesíteni az Alkotmány 51. § (1) bekezdésében biztosított azt a jogosultságát, mely szerint "az ügyészség gondoskodik az állampolgárok jogainak védelméről".

2. Az indítvány megalapozatlan.

2.1. A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 13. § (2) bekezdés b) pontja szerint "Az ügyész a törvényesség biztosítása érdekében az általános törvényességi felügyelet során... elbírálja azokat a törvényességi kérelmeket, ... amelyeket az állampolgárok... az államigazgatási és más, bíróságon kívüli jogalkalmazó szervek határozatai, illetőleg törvénysértő mulasztásai ellen az ügyészséghez benyújtanak". Az indítványozó beadványai alapján az ügyészség vizsgálatot tartott, s az elbírálásról a kérelmezőt értesítette.

Maga az indítványozó bizonyítja, hogy miután nem értett egyet az ügyészség megállapításaival, a főügyészséghez "fellebbezést" nyújtott be, s az ügyek kivizsgálása a Legfőbb Ügyészségig eljutott. Az ügyészi szervezet tehát a jogorvoslati lehetőséget biztosította.

Az indítványozónak az a kifogása, hogy a törvényességi kérelmek elbírálási eljárását - a jogorvoslati lehetőséget is beleértve - nem jogszabályi forma állapítja meg, nem megalapozott. Az Alkotmány 53. § (3) bekezdése szerint "Az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányítja." Az irányítási jogkörében eljárva adja ki a legfőbb ügyész az általános törvényességi felügyeletről szóló utasításait (korábban 1973-ban, 1975-ben és 1984-ben). A jelenleg hatályos 13/1994. (ÜK. 12.) LÜ utasítás is részletesen szabályozza a törvényességi kérelmek elbírálási rendjét. Az utasítás - a 19-22. §-aiban - rendezi a beadványok vizsgálatának hatásköri és illetékességi feltételeit; megállapítja az elbírálás határidejét; intézkedik az első fokon kialakított ügyészi állásfoglalás ellen benyújtott felügyeleti törvényességi kérelmek felülvizsgálati módozatairól; előírja, hogy az illetékes ügyészi szerv a vizsgálat eredményétől függően "vagy megteszi a szükséges ügyészi intézkedést vagy értesíti a kérelmezőt a kérelem megalapozatlanságáról". Azt is szabályozza az utasítás, hogy ha a másodfokon kialakított ügyészi álláspont ellen érkezik ismételt felügyeleti törvényességi kérelem, s az is megalapozatlan, közölni kell a kérelmezővel, hogy "az érdemi elbírálás szempontjából jelentős új tényt nem tartalmazó törvényességi kérelme alapján" ügyészi intézkedést tenni nem lehet.

Az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti".

Helyes értelmezés szerint az ügyészi törvényességi felügyelet nem tartozik az Alkotmány hivatkozott rendelkezésének szervi hatálya alá. Az általános törvényességi felügyelet körében ugyanis az ügyész nem hozhat olyan döntéseket, amelyek közvetlenül és akként érintik az ügyfelek jogállását, hogy részükre állapítanak meg, vagy terhükre kötelezettséget írnak elő. Az ügyészhez akkor fordulnak az ügyfelek, ha valamely államigazgatási szerv vagy más hatóság törvénysértő módon járt el vagy törvénysértő döntést hozott és a jogsérelem elhárítása a rendelkezésre álló jogorvoslati eszközök - pl. fellebbezés, az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata - révén nem lehetséges. Az ügyészi törvényességi felügyelet tehát része az alkotmányosság és törvényesség garancia-rendszerének, de nem része a jogorvoslati fórumrendszernek. Ehhez képest még az sem lenne alkotmányellenes, ha az általános törvényességi felügyelet körében a hatáskörrel rendelkező illetékes ügyészség az ügyészi szervezeten belüli jogorvoslat kizárásával végérvényesen foglalna állást a törvényességi kérelmek tárgyában. A jogi helyzet azonban más.

A legfőbb ügyész utasítása az ügyészi törvényességi felügyelet keretében az érdekeltek részére biztosítja a felettes ügyészi szervekhez való fordulás jogát. Törvényi szabályozást a törvényességi felügyelet körében sem az Alkotmány, sem az ügyészségről szóló törvény viszont nem ír elő, más jogszabályi rendelkezést pedig az ügyészségre kiadni az Alkotmány 53. § (4) bekezdése alapján nem is lehet. Ezért nincsen jogi indok a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására.

2.2. Az ügyészség nem államigazgatási, hanem önálló állami szerv. A törvényességi felügyeleti kötelezettség körében - az Alkotmány 51. § (3) bekezdése és az ügyészségről szóló törvény 3. § (2) bekezdés f) pontja alapján - az a feladata, hogy közreműködjék a törvények megtartatásában, segítse elő, hogy a társadalom valamennyi szervezete és az állampolgárok megtartsák a jogszabályok rendelkezéseit, törvénysértés esetén lépjen fel a törvényesség védelmében. Feladatának teljesítése érdekében a törvényességi felügyelet körébe tartozó szervek általános érvényű rendelkezéseit, egyedi döntéseit megtekintheti, a szervek vezetőitől iratok és adatok rendelkezésre bocsátását és felvilágosítás adását kérheti. Az így keletkezett vizsgálati anyagai, feljegyzései és egyéb iratai a kiadandó ügyészi intézkedéseket (óvás, felszólalás, figyelmeztetés, büntető, fegyelmi, szabálysértési, kártérítési eljárás kezdeményezése stb.) vagy a kérelmezőknek szóló értesítéseket alapozzák meg, nem tartoznak a nyilvánosságra.

Ha az ügyész a törvényességi kérelem tárgyában eljár, a vizsgálat és az elbírálás során nem válik a kérelmező megbízottjává. Nem az a feladata, hogy a kérelmező érdekét védje, vagy jogi felfogását képviselje. Az a kötelezettsége, hogy a törvényesség érvényesülését - az adott ügyben is - elősegítse. Ha a vizsgálat eredményeként arra a meggyőződésre jut, hogy a kérelmező törvényességi beadványa megalapozott, akkor megteszi a szükséges ügyész intézkedést. (Óvást nyújt be, de akár büntető eljárást is kezdeményezhet.) Ebben az esetben az ügyfél és a törvényesség érdeke egybeesik, az ügyész közreműködése tehát segíti a kérelmezőt jogai érvényesítésében. Ha azonban a vizsgálat adatai nem indokolják az ügyész intézkedését, az ügyésznek csupán az a kötelessége, hogy értesítse az ügyfelet a törvényességi kérelme megalapozatlanságáról. Az ügyész vizsgálati iratanyagai mindkét esetben a szervezeten belüli iratok maradnak. Nyilvánosakká azok az írásos intézkedései válnak, amelyek akár mint óvás, akár mint szabálysértési, fegyelmi vagy büntető eljárás, stb. kezdeményezés az államigazgatási, szabálysértési, büntető stb. ügy irataiban - a rájuk vonatkozó jogszabályok szerint - az érdekeltek szabad betekintésére rendelkezésre állnak. Az ügyészségi iratokba való betekintési lehetőség megengedésének a hiánya nem alapozza meg ezért a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását.

3. Az Alkotmánybíróság a jogalkotói feladat elmulasztását akkor állapítja meg, ha a jogalkotási kötelezettség konkrét jogszabályi felhatalmazásból ered, vagy valamely alapvető jog érvényesüléséhez jogszabályból szükségszerűen következik az újabb jogszabály megalkotásának vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadásának kényszere. Az indítvány által támadott szabályozási tárgykörökben sem az Alkotmány, sem az ügyészségről szóló törvény nem ír elő újabb jogalkotási kötelezettséget. A törvényességi kérelmek megalapozatlanságáról tájékoztató ügyészi értesítés ellen viszont a legfőbb ügyész utasítása a jogorvoslattal élés lehetőségét biztosítja. Nem történt tehát olyan jogalkotói mulasztás, amely alkotmányellenességet idézett volna elő. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Budapest, 1995. október 24.

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró