308/B/2000. AB határozat

önkormányzati rendelet törvényellenességének és alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének és alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros VII. Kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének a Kerületi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 6/2000. (V. 22.) számú rendelete 15. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó azt sérelmezi, hogy a Budapest Főváros VII. Kerület Erzsébetváros Képviselő-testületének 15/1998. (XI. 30.) számú rendelete - a Kerületi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról - 11. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenesen korlátozza a képviselőknek a szabad véleménynyilvánításhoz való jogát. E rendelkezések szerint ugyanis a napirendi pontok vitájában egy képviselő csupán egyszer szólhat hozzá 2 percben. Sérelmezi továbbá azt is, hogy egyszerű többségű szavazással a vita lezárható. Az indítványozó véleménye szerint ezekkel a korlátozásokkal csorbul az önkormányzati képviselő szabad véleménynyilvánításhoz való alkotmányos joga. Az indítványozó a vitatott rendelkezések visszamenő hatállyal történő megsemmisítéséi kérte.

Az indítvány előterjesztését követően az önkormányzat képviselő-testülete hatályon kívül helyezte a támadott rendelkezéseket tartalmazó rendeletét és megalkotta Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 672000. (V. 22.) számú rendeletét (a továbbiakban: Ör.). Az Ör. a hozzászólás időtartamát már 3 percben állapítja meg. Az Alkotmánybíróság megkeresésére az indítványozó az új rendelkezések tekintetében is fenntartotta az indítványát.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az Alkotmány rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése."

"44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."

"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, (...)

(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze."

2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:

"12. § (1) A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább hat ülést tart. Az ülést össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának az indítványára."

"14. § (1) A képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen a települési képviselőknek több mint a fele jelen van. A javaslat elfogadásához a jelenlévő települési képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges."

"15. § (1) Minősített többség szükséges a 10. § a), b), e), f), g) pontban foglalt ügyek, továbbá a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyek eldöntéséhez, a képviselő kizárásához [14. § (2) bek.], valamint a 12. § (4) bekezdésének b) pontja szerinti zárt ülés elrendeléséhez.

(2) A minősített többséghez a megválasztott települési képviselők több mint a felének a szavazata szükséges."

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

"18. § (1) A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletében határozza meg."

"19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz.

(2) A települési képviselő:

(...)

b) kérésére az írásban is benyújtott hozzászólását a jegyzőkönyvhöz kell mellékelni; illetőleg kérésére a véleményét rögzíteni kell a jegyzőkönyvben;

c) tanácskozási joggal részt vehet bármely bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, amelyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni és tárgyalására a települési képviselőt meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület vizsgálja felül bizottságának, a polgármesternek, a részönkormányzat testületének, a helyi kisebbségi önkormányzat testületének - a képviselő-testület által átruházott - önkormányzati ügyben hozott döntését;

(...)

f) köteles részt venni a képviselő-testület munkájában."

3. Az Ör. rendelkezései:

"15. § (1) A napirendi pontok vitájában az egyes képviselői hozzászólások időtartama legfeljebb 3 perc, a vitában egy képviselő csak egyszer szólalhat fel.

(2) A vita bármely képviselő javaslatára a képviselő-testület egyszerű többséggel meghozott döntésével lezárható. A vita lezárásával a bejelentkezett képviselők hozzászólási jogukat elvesztik. A vita ily módon történő lezárását követően valamennyi képviselőcsoport egy-egy képviselője, továbbá az elsőként szólásra jelentkező független képviselő 3-3 percben ismertetheti álláspontját."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a szabad véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogának tartalmával. Megállapította: "a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között, tulajdonképpen " anyajoga" többféle szabadságjognak. (...)

Ebből eredő külön nevesített jogok a szólás- és sajtószabadság, amely utóbbi felöleli valamennyi médium szabadságát, továbbá az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát." [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992. 167., 170-171.] "Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a szabad véleménynyilvánítás anyajoga felöleli a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot, az információk megszerzésének szabadságát. E két jog kölcsönösen feltételezi egymást és az Alkotmány 61. §-a mindkettőt ugyanúgy biztosítja." Ugyanakkor az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata, hogy "a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni."

[60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994. 354.]

A véleménynyilvánítás jogának korlátlanságát valló véleményekkel szemben az "Alkotmánybíróság álláspontja szerint a véleménynyilvánítás szabadságának a demokratikus társadalomban elengedhetetlen gyakorlása azonban - az alkotmányos keretek között - korlátozható. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alapjogot korlátozó normáknak ki kell elégíteniük a szükségesség és arányosság követelményét." [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, ABH 1991. 206.] "Az Alkotmány 61. § (1) bekezdésben megállapított szabad véleménynyilvánítás joga azt jelenti, hogy bárki gondolatát, meggyőződését szabadon formálhatja és azt megfelelő keretek között kinyilváníthatja." (987/B/1990. AB határozat, ABH 1990. 529.)

2. A helyi önkormányzatok működésének szervezeti kereteit és rendjét, néhány garanciális szabályon túl, az Ötv. keretjelleggel szabályozza. Az Ötv. a képviselőtestület működése tekintetében az alapvető, garanciális szabályokat határozza meg (határozatképesség, a döntéshozatal, az érvényes döntés feltételei, a képviselő-testület aktusai, a jegyzőkönyv hitelessége, rendeletek kihirdetése). Az Alkotmány a 44/A. § (1) bekezdésében a helyi önkormányzatok alapjogai, alapvető hatáskörei közé sorolja a képviselő-testület azon jogát, hogy a törvény keretei között önállóan alakítja szervezetét és működési rendjét. Ennek alapján az önkormányzati szabályozás, a szervezeti és működési szabályzat rendezési körébe tartozik az ülés menetének, a tanácskozás rendjének, a kérdések, a hozzászólások, a vita lezárása stb. részletes szabályainak a meghatározása. Az Ötv. 18. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatát rendeletben határozza meg. A rendelet elfogadásához az Ötv. 15. § (1) bekezdése alapján minősített többség, a testület tagjai több mint a felének igen szavazata szükséges. Minősített többséggel a képviselő-testület a saját működése körében önkorlátozó szabályokat hozhat.

Az indítványozó azt kifogásolja, hogy a képviselőnek egyszer van hozzászólási lehetősége, és mindössze 3 perc áll rendelkezésére a hozzászólás elmondására, márpedig - véleménye szerint - az nyilvánvalóan kevés például a költségvetés tárgyalásakor.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványban kifogásolt rendelkezés nem a szabad véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogának tartalmi korlátozása. A szabad véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogából nem következik, hogy bármely testület ülésén a testület tagjai korlátlan számban és időtartamban szólhatnak hozzá.

Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy az önkormányzati képviselőnek általában és az adott napirendhez kapcsolódóan milyen lehetősége van véleménye szabad kinyilvánítására. Az önkormányzati képviselő, mint minden állampolgár, a véleményét szabadon kinyilváníthatja; ebben a tekintetben a támadott rendelkezés nem jelent korlátozást.

Az önkormányzati képviselőnek az önkormányzat működési körében több lehetősége van véleménye szabad kinyilvánítására, ezeknek csak egyike a képviselő-testület ülésén való hozzászólás. A képviselő-testület munkájához kapcsolódóan:

- a képviselőnek rendelkezésére áll minden helyi nyilvános fórum, pl. helyi tv, rádió, sajtó;

- a képviselő részt vehet bármely bizottság ülésén, ahol nem korlátozott a hozzászólás ideje;

- a képviselő részt vehet a döntések előkészítésében [Ötv. 19. § (1) bekezdés];

- a képviselő írásban is benyújthatja a hozzászólását, amelyet kérésére a jegyzőkönyvhöz kell csatolni;

- a döntést követően is a képviselő rendelkezésére állnak a nyilvánosság helyi fórumai, ahol kifejtheti a véleményét.

3. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati képviselők véleménynyilvánítási jogát szabályozó önkormányzati rendeletek kapcsán több tartalmi kérdésben foglalt már állást. A 22/1993. (IV. 2.) AB határozat rámutatott: "...a helyi önkormányzás jogának alanya a közigazgatási, települési, illetve területi egység választópolgárainak közössége, amely az önkormányzás jogát a képviselő-testület útján vagy közvetlenül gyakorolja." (ABH 1993. 183.) A nyugodt, zavartalan és kiegyensúlyozott testületi működés tehát előfeltétel az önkormányzati feladatok meghatározásának és végrehajtásának.

A 33/1998. (VI. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította: "a vizsgált esetben határozott különbséget kell tenni a véleménynyilvánítás szabadsága és a véleménynyilvánítás megjelenítésének formája, módja között. A véleménynyilvánítás szabadsága - alkotmányos alapjogként - fokozott védelmet élvez, azt csak az emberi méltósághoz, a becsülethez és a jó hírnévhez való jogok védelme - mint külső korlátok - korlátozhatják. Más a helyzet azonban a vélemény külső megjelenítésének formájával, módjával kapcsolatban. Erre nézve ugyanis a testületnek, mint autonóm közösségnek jogában áll olyan (ön)korlátozó rendelkezéseket alkotni, amelyek garantálják a testület zavartalan működését. Ezek a helyi szabályok gyakorlatilag olyan ,tűrési határt' vonnak meg, amelyen belül maradva még biztosítható az érdemi testületi működés." (ABH 1998. 260-261.)

4. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az önkormányzati működés egyik legfontosabb formája a képviselő-testület munkája. Következik ez abból, hogy a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése (Alkotmány 42. §). A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg népszavazással gyakorolják [Alkotmány 44. § (1) bekezdés]. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök a képviselő-testületet illetik [Ötv. 9. § (1) bekezdés]. Mindezekből következik, hogy a népszavazás mellett önkormányzati ügyekben a meghatározó szerep a képviselő-testületé.

Az önkormányzati képviselő a választópolgárok érdekeit képviseli [Ötv. 19. § (1) bekezdés], köteles részt venni a képviselő-testület munkájában [Ötv. 19. § (2) bekezdés f) pont]. Ez a kötelezettség értelemszerűen a képviselő jogát is jelenti a képviselő-testület munkájában való részvételre, amely magában foglalja az ülésen való részvétel, a kérdezés, a hozzászólás, a javaslattétel jogát.

A megalapozott testületi döntés feltétele az eltérő álláspontok, vélemények tisztázása, a beterjesztett javaslat elfogadása, illetőleg elvetése mellett szóló érvek, indokok ismerete. A képviselői vélemények tömören is elmondhatók és részletesen is kifejthetők. A képviselő-testületi üléseken hosszan tartó viták is kialakulhatnak. A tanácskozás elhúzódásának megelőzése indokolhatja a tanácskozás kereteinek a szervezeti és működési szabályzatban való megvonását.

Az önkormányzati autonómia lényeges része, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja alapján a képviselő-testület törvény keretei között önállóan alakítja a szervezetét és működési rendjét. A képviselő-testület működési körében törvény nem szabályozza a hozzászólásokat, azok számát, időtartamát. A minősített többséggel elfogadott - az indítványozó által támadott - önkorlátozó szabályok nem sértenek törvényt, nem alkotmányellenesek, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Az indítvány elutasításánál az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra is, hogy a vita lezárására az Ötv. szabályai szerint módja van a képviselő-testületnek: erre irányuló javaslat esetén ugyanis az Ötv. 14. § (1) bekezdés alapján a képviselő-testület egyszerű többségű döntéssel, jogszerűen lezárhatja a vitát. A vita lezárása értelemszerűen azt jelenti, hogy a képviselők már nem szólhatnak hozzá. Ehhez képest az Ör. támadott rendelkezése a kisebbségben lévőknek külön jogot biztosít azzal, hogy a vitának képviselői javaslatra történő lezárása esetén minden frakció és egy független képviselő még három-három percben kifejtheti a véleményét a tárgyalt ügyben.

Budapest, 2001. október 16.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró