3047/2016. (III. 22.) AB határozat

alkotmányjogi panasz elutasításáról

Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság Délegyháza község Önkormányzata képviselő-testületének a telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendeletét módosító 45/2011. (XII. 14.) önkormányzati rendelete, 17/2012. (IX. 28.) önkormányzati rendelete, 8/2013. (VI. 13.) önkormányzati rendelete és 4/2014. (II. 26.) önkormányzati rendelete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.

Indokolás

I.

[1] 1. Az indítványozó - jogi képviselője útján - 2015. október 21-én az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt nyújtott be, melyben kérte Délegyháza község Önkormányzata képviselő-testületének a telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.) módosító 45/2011. (XII. 14.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Mód.Ör.1.), 17/2012. (IX. 28.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Mód.Ör.2.), 8/2013. (VI. 13.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Mód.Ör.3.) és 4/2014. (II. 26.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Mód.Ör.4.) alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Hivatkozott a Mód.Ör.1. tekintetében az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére (a jogbiztonság részét képező kellő felkészülési idő követelményére és a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára) és az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésére (az arányos közteherviselés követelményére), a Mód.Ör.2. tekintetében szintén az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésére, a Mód.Ör.3. tekintetében szintén az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére (ezúttal csak a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára, továbbá arra, hogy véleménye szerint a jogállamiság sérelmét jelenti az, hogy - ugyancsak véleménye szerint - a rendelet normatív rendelkezés álcájában valójában egyedi határozathozatalt valósított meg), a Mód.Ör.4. tekintetében pedig ugyancsak az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére (kizárólag a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára).

[2] 2. Délegyháza Község Önkormányzatának Képviselő-testülete 2011. december 13-án elfogadta a telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendeletének módosításáról szóló 45/2011. (XII. 14.) önkormányzati rendeletet (azaz a Mód.Ör.1.-et), amellyel a telekadó-fizetésre kötelezett adóalanyok körét kibővítette. Azelőtt az éves adó alanya az a személy volt, aki az önkormányzat közigazgatási területének belterületén január 1-jén beépítetlen földrészlet tulajdonosa volt.

[3] A Mód.Ör.1. ezt úgy változtatta meg, hogy a rendelet hatályát kiterjesztette a külterületi beépítetlen földrészletekre is. A változtatás a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 17. és 20. §-ában foglaltak alkalmazását írta elő.

[4] A Htv. 17. §-a a 2011. évi CLVI. törvény 172. §-ával, míg a Htv. 20. §-a a 2011. évi CLVI. törvény 174. §-ával megállapított szöveg. Az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CLVI. törvényt 2011. november 21-én fogadta el az Országgyűlés, annak kihirdetésére 2011. november 29-én került sor, hatályba pedig a kihirdetést követő napon, 2011. november 30-án lépett, a törvény 477. § (4) bekezdése értelmében azonban a Htv. 17. és 20. §-át módosító rendelkezések (a 172. § és a 174. §) sok más rendelkezéssel együtt csak 2012. január 1-jén léptek hatályba. E változtatással a telekadó - ha ilyet az önkormányzat képviselő-testülete szabályozott - már nemcsak a belterületi, hanem a külterületi beépítetlen földrészletekre (telkekre) is kiterjedt.

[5] E jogalkotási kötelezettségének Délegyháza önkormányzatának képviselő-testülete eleget tett, és kihirdette a 2011. évi CLVI. törvény által keletkeztetett kötelezettséget implementáló 45/2011. (XII. 14.) önkormányzati rendeletet (a Mód.Ör.1.-et). A Mód.Ör.1., ahogy az alapul fekvő törvényi szabályozás is, 2012. január 1-jén lépett hatályba. Az Ör. szerinti 100 Ft/m2/év adómérték ennek alapján nemcsak a belterületi, hanem a külterületi telkekre is vonatkozott (így az alkotmányjogi panasz indítványozójára is). A következő évben az önkormányzat képviselő-testülete a 17/2012. (IX. 28.) önkormányzati rendelettel (a Mód.Ör.2.-vel) bizonyos telkek tulajdonosait kivette ezen adómérték megfizetésének kötelezettsége alól, és számukra csökkentett mértékű adófizetési kötelezettséget írt elő. A kedvezmény egyrészt a nem vállalkozó magánszemély alanyoknak, másrészt (és jelen ügynek csak ez a tárgya) lényegileg azon külterületi telkek vállalkozó tulajdonosainak járt, akik mint vállalkozók az adott ingatlanon egy bizonyos, a rendeletben meghatározott mértékben helyi lakosokat foglalkoztattak.

[6] Ahogy az a Mód.Ör.2. 3. §-ából kiderül, a rendelet, melyet 2012. szeptember 28-án hirdettek ki, 2012. október 1-jén lépett hatályba, rendelkezéseit azonban 2012. január 1-jétől alkalmazni kellett. Ez azt jelentette, hogy a Mód.Ör.2. 2. §-a értelmében a kedvezményezett külterületitelek-tulajdonosok már a 2012. adóévre csökkentett mértékű (10 Ft/m2) adót kellett, hogy fizessenek, míg az e körbe nem tartozók (így a panaszos) továbbra is a belterületitelek-tulajdonosokkal megegyező mértékű, m2-enként 100 Ft-nyi adót.

[7] Ezt követően a Pest Megyei Kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárást indított, melyben megállapította, hogy a Mód.Ör.2. (az azáltal az Ör.-be iktatott 4/A. §) ellentétes a Htv.-vel, mivel vállalkozók telekadója esetében csak a Htv. 19. §-ában foglalt adómentességek alkalmazhatóak, és a helyi foglalkoztatottak számára és arányára vonatkozó kivételeket a Htv. 19. §-a nem ismer. Bár a Htv. 6. § d) pontja lehetővé teszi a helyi önkormányzatok képviselő-testülete számára, hogy a törvényi mentességeket és kedvezményeket további mentességekkel és kedvezményekkel egészítsék ki, e rendelkezés azonban a Htv. 7. § e) pontja értelmében vállalkozó telke utáni adó esetében nem alkalmazható.

[8] Ezt követően - a Kormányhivatal törvényességi felhívása alapján - az önkormányzat képviselő-testülete újra módosította az Ör.-t, ezúttal a 8/2013. (VI. 13.) önkormányzati rendelettel (a Mód.Ör.3.-mal). Ebben az Ör. 4/A. §-át (amit a Mód.Ör.2. iktatott az Ör.-be) hatályon kívül helyezte, az Ör. 4. §-át pedig akként módosította, hogy a vállalkozók külterületi telke egységesen 10 Ft/m2/év adómértékkel adózik. E rendeletet 2013. június 13-án hirdették ki, az 2013. augusztus 1-jén lépett hatályba, rendelkezéseit pedig az aktuális adóév kezdetétől, azaz 2013. január 1-jétől kellett alkalmazni, de az adóév kezdetét megelőző (azaz visszaható) hatályú alkalmazást nem írt elő, így az addigra már lezárt 2012. adóévre e módosítás nem vonatkozott, az az évben megfizetett, m2-enkénti 100 Ft-os adó visszatérítésére így nem volt mód.

[9] Végül 2014. február 26-án megszületett a 4/2014. (II. 26.) önkormányzati rendelet (a Mód.Ör.4.), mely az adó mértékét minden, vállalkozó által tulajdonolt külterületi telek után a 2012. adóévre 30 Ft/m2/évre csökkentette.

[10] Az indítványozóval mint vállalkozó adóalannyal szemben az önkormányzati adóhatóság az indítványozó adózó bevallásai és nyilatkozatai alapján kilenc különböző, 2013. március 19-én és 20-án kelt határozatban telekadófizetési kötelezettséget állapított meg, melyekkel különböző, 7 890 Ft-tól 5 948 878 Ft-ig terjedő összegű adó megfizetésére kötelezte az adózót. E határozatokkal szemben a panaszos fellebbezett, azokat azonban a másodfokon eljáró Pest Megyei Kormányhivatal helybenhagyta (egy határozat tekintetében az indokolás megváltoztatásával), mivel az önkormányzati adóhatóság az adóbevallások alapján, az adózó által megadott adatok szerint vetette ki az adót, azaz jogszabálysértés nem történt. E másodfokú adóhatósági határozattal szemben a panaszos a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt pert indított, de a közigazgatási perben a Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 6.K.27.292/2014/26. számú ítéletével a felperes indítványozó keresetét elutasította, megállapítva, hogy az adóigazgatási határozatok a törvények alapján, azok megfelelő értelmezésével, eljárási vagy anyagi jogszabálysértés nélkül születtek meg.

[11] A felperes az eljárás során kérte a bíróságot, hogy a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (3) bekezdése alapján - az eljárás felfüggesztése mellett - kezdeményezze a Kúria Önkormányzati Tanácsánál a Mód.Ör.1. és a Mód.Ör.2. törvényellenességének megállapítását, mivel azok véleménye szerint ellenkeznek a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) visszaható hatályú jogalkotást tiltó 2. § (2) bekezdésével, valamint a Jat. 2. § (3) bekezdésében előírt kellő felkészülési idő követelményével. A bíróság a felperes kérésének megfelelően a két önkormányzati rendelet törvényellenességének megállapítására irányuló eljárást megindította, a Kúria Önkormányzati Tanácsa azonban a felhozott indokok alapján nem találta törvénybe ütközőnek egyik rendeletet sem. (A Mód.Ör.3. és a Mód.Ör.4. törvényellenességének megállapítására irányuló vizsgálat kezdeményezését a felperes nem kérte a bíróságtól, és azt maga a bíróság sem kezdeményezte, így a Kúria azok esetleges törvényellenességét nem vizsgálta.) A Kúria határozata szerint a 2011. évi CLVI. törvény alapján keletkezett rendeletalkotási kötelezettség miatt az érintett jogalanyoknak a törvény hatályba lépése, 2011. november 29. óta számítani kellett arra, hogy a telekadó-szabályozást az önkormányzatok meg fogják változtatni. Az indítványozó érvelésével szemben, nevezetesen hogy a 2011. december 14-én kihirdetett Mód.Ör.1 által a hatályba lépésig biztosított mintegy két hét nem elegendő a megváltozott szabályozásra való felkészülésre, a Kúria szerint a kellő felkészülési idő követelménye - figyelemmel arra, hogy magának az önkormányzat képviselő-testületének is alig egy hónapja volt a rendelet megalkotására, ehhez képest pedig azt különösen gyorsan, két hét alatt megtárgyalta, elfogadta és kihirdette - nem sérült. Azt is vizsgálta a Kúria, vajon a külterületi telkek utáni adó mértékének m2-ben (és nem az ingatlan forgalmi értéke szerint) történő meghatározása törvényellenes-e, de azt ugyancsak jogszerűnek találta, mivel arra maga a Htv. ad lehetőséget. Bár a Mód.Ör.3. és a Mód.Ör.4. vizsgálatát a bíróság nem kezdeményezte, a Kúria ennek ellenére a Mód.Ör.3. tekintetében megállapította, hogy az nem ütközik a Jat.-ba, így nem törvénysértő (legalábbis az indítványozó által állított okból), az ugyanis az adóalanyok kötelezettségét nem tette terhesebbé, így törvénysértő visszamenőleges hatály nem állapítható meg. Mindezek miatt a Kúria a bíróság norma-kontrollra irányuló indítványát elutasította. Ennek figyelembe vételével hozta meg azután a bíróság a másodfokú adóhatósági határozattal szemben előterjesztett keresetet elutasító ítéletét, melynek anyagi jogi alapját az Ör. és az azt módosító négy önkormányzati rendelet jelentette.

[12] Az indítványozó az elsőfokon jogerős bírósági döntés által alkalmazott Mód.Ör.1., Mód.Ör.2., Mód.Ör.3. és Mód.Ör.4. ellen nyújtott be - az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján - alkotmányjogi panaszt, ezek alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérve. A Mód.Ör.1. a panaszos szerint sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, ezen belül is a jogbiztonság részét képező kellő felkészülési idő követelményét és a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát. Előbbit azért, mert összesen 17 nap telt el a Mód.Ör.1 kihirdetése és hatályba lépése között, ez pedig kevés a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, konkrétan annak eldöntéséhez, hogy a jogi norma címzettjei miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez és miként gondoskodjanak az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről; utóbbit pedig azért, mert "a kérdéses önkormányzati rendelet bár nem dátumszerűen sérti a visszamenő hatály tilalmára vonatkozó rendelkezést, de tartalmában visszamenőleges hatályt valósított meg", hiszen "már kialakult jogviszonyok kerültek megadóztatásra", és "nyilvánvalóan kizárt volt, hogy a tulajdonjogokban december utolsó napjaiban bármilyen változás bekövetkezzen". Tartalmilag a panaszos tehát utóbbi esetben is a rendelkezésre álló idő hiányát kifogásolja (ami alatt az ingatlant például eladhatta volna, hogy ne kelljen adót fizetnie, erre viszont a 17 nap kevés volt), vagyis az indítványozó érveit tekintve a jogbiztonság - alaptörvényben biztosított joghoz hasonlóan hivatkozható - elvének megsértését a kellő felkészülési idő követelményének sérelmére hivatkozva állítja.

[13] Emellett az indítványozó szerint a Mód.Ör.1. és a Mód.Ör.2. sérti az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdését is, vagyis azt a rendelkezést, miszerint "teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez". Véleménye szerint e rendelkezés azért sérül, mert a rendeletet megalkotó képviselő-testület az adómérték meghatározásakor nem volt tekintettel az ingatlanok forgalmi értékére, így aránytalanul magas adómértéket határozott meg, az egységes adómértékkel pedig figyelmen kívül hagyta a helyi sajátosságokat, a megadóztatott ingatlanok reális értékét.

[14] A Mód.Ör.3. alaptörvény-ellenességét abban látja a panaszos, hogy az az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközik: egyrészt sérti a jogállamiság részét képező jogbiztonság egyik elemét, a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, továbbá véleménye szerint a jogállamiság sérelmét jelenti az is, hogy a rendelet valójában egyedi határozathozatalt valósított meg. Az előbbi vonatkozásában arra hivatkozik, hogy a kormányhivatal törvényességi felhívása folytán a Mód.Ör.3. az Ör. Htv.-be ütköző 4/A. §-át hatályon kívül helyezte és az általános adómértéket minden külterületi telektulajdonos vállalkozóra nézve leszállította ugyan (10 Ft/m2/évre), de csak 2013. január 1-jétől, nem pedig 2012. január 1-jétől alkalmazandóan (így a 2012. adóévre nem szűnt meg az érintett, helyi lakosokat ezen ingatlanjukon megfelelő arányban nem foglalkoztató vállalkozók külterületi telektulajdonára vonatkozóan a 100 Ft/m2/év adómérték).

[15] Azt az állítását pedig, hogy a Mód.Ör.3. valójában egyedi határozathozatalt valósított meg, az indítványozó arra alapozza, hogy az érintett ingatlanok jól behatárolható alanyi kör tulajdonában vannak, így a helyi lakosokat meghatározott mértékben nem foglalkoztató külterületitelek-tulajdonos vállalkozók személye is azonosítható.

[16] Végül a panaszos a Mód.Ör.4. tekintetében ugyancsak az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére hivatkozott, ezúttal kizárólag a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára, mivel az a 2012-es adóévre módosítja a helyi lakosokat megfelelő arányban nem foglalkoztató vállalkozók telekadó-fizetési kötelezettségének mértékét.

II.

[17] Az alkotmányjogi panasszal érintett jogszabályi rendelkezések:

[18] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:

"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."

"XXX. cikk (1) Teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez."

[19] 2. Délegyháza Község Önkormányzata Képviselő-testületének a telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelete módosításáról szóló 45/2011. (XII. 14.) önkormányzati rendeletének (a Mód.Ör.1.) rendelkezései:

"1. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 2. § helyébe a következő rendelkezés lép:

"2. § Az adókötelezettségre, annak keletkezésére, változására és megszűnésére a Htv. 17. és 20. §-ában foglaltakat kell alkalmazni."

2. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 5. § (2) bekezdés a) pont ab) alpontja helyébe a következő rendelkezés lép:

"ab) nyilatkozatában vállalja, hogy a lakóházat ezen a telken a vásárlástól/szerzéstől számított 4 éven belül megépíti."

3. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 5. § (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:

"(4) A mentességet az adózó előzetes kérelmére állapítja meg az adóhatóság."

4. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 5. § (5) bekezdés b) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:

"b) Az építéshatóság igazolását arra vonatkozóan, hogy a telek lakóházzal beépíthető, illetőleg jogerős építési engedélyt."

5. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 5. § -a az alábbi (7) bekezdéssel egészül ki:

"(7) A Htv. 19. §-ban foglaltakon túlmenően mentes az adó alól a Htv. 52. § 8. és 20. pontjában foglalt lakáshoz, üdülőhöz tartozó teljes telek, függetlenül annak nagyságától."

6. § Ez a rendelet 2012. január 1-én lép hatályba.

[20] 3. Délegyháza község Önkormányzata képviselő-testületének a telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelete módosításáról szóló 17/2012. (IX. 28.) önkormányzati rendeletének (a Mód.Ör.2.) rendelkezései:

"1. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 4. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:

"4. § A telekadó általános mértéke 100 Ft/m2/év."

2. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet a következő 4/A. §-sal egészül ki:

"4/A. § (1) A 4. §-ban foglalt általános adómértéktől eltérően a telekadó mértéke:

a) nem vállalkozó magánszemély adóalany külterületi telke után

aa) 0-50.000 m2-ig 5 Ft/m2/év,

ab) 50.001-100.000 m2ig az 50.000 m2-ig fizetendő adó és az 50.000 m2 feletti részre x 4 Ft/m2/év,

ac) 100.001-150.000 m2-ig a 100.000 m2-ig fizetendő adó és a 100.000 m2 feletti részre x 3 Ft/m2/év,

ad) 150.001 m2 fölött a 150.000 m2-ig fizetendő adó és a 150.000 m2 feletti részre x 2 Ft/m2/év;

b) vállalkozó adóalany külterületi telke után 10 Ft/m2/év, amennyiben a vállalkozó adóalany által az ingatlan hasznosításával összefüggésben Délegyháza közigazgatási területén foglalkoztatott állandó délegyházi lakóhellyel rendelkező személyek létszáma a tárgyévet megelőző adóévben eléri az átlagos statisztikai állományi létszám legalább 30%-át, de legalább a 8 főt.

(2) Az átlagos statisztikai állományi létszám számítására az 1990. évi C. törvény 39/D. § (3)-(4) bekezdésében foglaltakat kell alkalmazni."

3. § Ez a rendelet 2012. október 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit 2012. január 1-jétől kell alkalmazni."

[21] 4. Délegyháza község Önkormányzata képviselő-testületének a telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelete módosításáról szóló 8/2013. (VI. 13.) önkormányzati rendeletének (a Mód.Ör.3.) rendelkezései:

"1. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 4. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:

"4. § (1) A telekadó évi mértéke

a) belterületi telek esetén 100 Ft/m2/év,

b) külterületi telek esetén 10 Ft/m2/év.

(2) Az (1) bekezdésben foglaltaktól eltérően a telekadó évi mértéke a nem vállalkozó magánszemély adóalany külterületi telke után

a) 0-50.000 m2-ig 5 Ft/ m2/év,

b) 50.001-100.000 m2-ig az 50.000 m2-ig fizetendő adó és az 50.000 m2 feletti részre x 4 Ft/m2/év,

c) 100.001-150.000 m2-ig a 100.000 m2-ig fizetendő adó és a 100.000 m2 feletti részre x 3 Ft/m2/év,

d) 150.001 m2 fölött a 150.000 m2-ig fizetendő adó és a 150.000 m2 feletti részre x 2 Ft/m2/év."

2. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 5. § (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:

"(1) Mentes az adó alól a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 19. §-ában foglalt telek."

3. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII.23.) önkormányzati rendelet 5. § (2)-(3) bekezdése helyébe a következő rendelkezések lépnek:

"(2) Mentes az adó alól a nem vállalkozó magánszemély adóalany üzleti célt nem szolgáló, lakóház építésére alkalmas telke, ha

a) az adóalany csak egy telekkel rendelkezik, mely lakóház építésére alkalmas;

b) az adóalany nyilatkozatában vállalja, hogy a lakóházat ezen a telken a vásárlástól/szerzéstől számított 4 éven belül megépíti;

c) az adóalany nyilatkozatában vállalja, hogy a b) pontban foglalt kötelezettség teljesítésének elmulasztása esetén a telekadót a mentesítés időtartamára visszamenőlegesen pótlólag megfizeti.

(3) A mentesség kezdő időpontja a telekadó megállapításának szabályai szerint számítandó. A már adózó adóalany - ha egyébként megfelel a mentesség feltételeinek - a négyéves időtartamból még hátralévő évekre veheti igénybe a mentességet."

4. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet "Adómentesség, adókedvezmény" című alcíme a következő 6. §-sal egészül ki:

"6. § Az 5. § (2)-(7) bekezdésében foglalt adómentességek nem vonatkoznak a vállalkozó adóalany üzleti célt szolgáló, valamint azon telkére, melyen elhelyezkedő vagy építendő lakás, illetve üdülő üzleti célt szolgál."

5. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 3. § (3) bekezdésében az "építményt" szövegrész helyébe a "telket" szöveg lép.

6. § Hatályát veszti a telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 4/A. §-a.

7. § (1) Ez a rendelet a (2) bekezdésben foglalt kivétellel 2013. augusztus 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit 2013. január 1-jétől kell alkalmazni.

(2) A 3. § és 4. § 2014. január 1-jén lép hatályba."

[22] 5. Délegyháza Község Önkormányzata Képviselő-testületének a telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelete módosításáról szóló 4/2014. (II. 26.) önkormányzati rendeletének (a Mód.Ör.4.) rendelkezései:

"1. § A telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendelet "Az adó mértéke" című alcíme a következő 4/B. §-sal egészül ki:

"4/B. § A külterületi telkekre irányadó általános adómérték a 2012. január 1-től 2012. december 31-ig tartó adóévre 30 Ft/m2/év, belterületi telkek esetében a telekadó általános mértéke 100 Ft/m2/év."

2. § Ez a rendelet 2014. április 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit a 2012. január 1-től 2012. december 31-ig tartó adóévre kell alkalmazni."

III.

[23] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.

[24] 1. Az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt arról kellett döntenie, hogy az alkotmányjogi panasz befogadható-e. Ennek során vizsgálnia kellett a befogadhatóság mind formai, mind tartalmi feltételeinek érvényesülését. Az alkotmányjogi panasz befogadhatóságáról az Alkotmánybíróság nem köteles külön dönteni; a panasz befogadását az Ügyrend 31. § (6) bekezdése alapján az érdemi határozatban is elbírálhatja. Ennek alapján az Alkotmánybíróság a befogadásról az érdemi határozatban döntött; a befogadhatósági kritériumok vizsgálatának eredményeképpen a következőket állapította meg.

[25] 2. Az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának formai feltételei.

[26] Az indítvány tartalmazza azt az alaptörvényi, illetve törvényi rendelkezést, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására, továbbá amely az indítványozó jogosultságát megalapozza [Abtv. 52. § (1b) bekezdés a) pont].

[27] Az indítvány tartalmazza az Alaptörvényben biztosított jog indítványozó szerinti sérelmének lényegét [Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pont]. Ezzel összefüggésben az indítvány tartalmaz indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezéseivel [Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont].

[28] Az indítvány egyértelműen megjelöli az Alkotmánybíróság által vizsgálandó jogszabályi rendelkezéseket [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pont].

[29] Az indítvány tartalmazza az Alaptörvény - indítványozó szerint - megsértett rendelkezéseit [Abtv. 52. § (1b) bekezdés d) pont].

[30] Az indítvány tartalmaz kifejezett kérelmet a jogszabályi rendelkezések megsemmisítésére [Abtv. 52. § (1b) bekezdés f) pont].

[31] 3. Az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának tartalmi feltételei.

[32] Az indítvány megfelel annak a tartalmi feltételnek, mely szerint az indítványozó jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva [Abtv. 26. § (1) bekezdés b) pont].

[33] Az indítványozó jogosultnak tekinthető [Abtv. 51. § (1) bekezdés].

[34] Az indítványozó érintettnek tekinthető [AB Ügyrend 30. § (2) bekezdés c) pont].

[35] Az indítvány felveti annak a lehetőségét, hogy a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség történt, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésről van szó [Abtv. 29. §].

[36] 4. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz befogadható és érdemben elbírálható.

IV.

[37] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésére alapított panaszelemeket vizsgálta. Az Alkotmánybíróság a 3149/2013. (VII. 24.) AB határozatban már foglalkozott az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésének értelmezésével: "Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban a közterhekhez való hozzájárulás mértéke kapcsán egyedül azt a követelményt támasztja, hogy arányos legyen, megfeleljen az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyainak (1558/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 506, 507.)." (3149/2013. (VII. 24.) AB határozat, Indokolás [63]) "Az Alaptörvény a XXX. cikkben nem hivatkozik már a jövedelmi és vagyoni viszonyokra (mint az Alkotmány 70/I. §-a), ezeket a fogalmakat a teherbíró képesség, illetve a gazdaságban való részvétel kifejezései váltják fel. A közteherviselési szabálynak ezzel a változásával a korábbi Alkotmányhoz képest a jövedelmi, vagyoni viszonyoknak való megfeleléstől távolodás, de az arányosság követelményének fennmaradása látszik. A teherbíró képesség tekintetében az egyén teherbíró képessége és a gazdálkodó szervezeteké külön megítélés tárgyát kell képezze, utóbbiak esetében a teherviselő képesség szélesebb alapokon nyugszik, hiszen a gazdasági teherbírás egy minimumszintjének fennállása - az egyéni teherviselési képesség esetleges hiányával ellentétben - a gazdálkodási tevékenység végzése folytán vélelmezhető, mértéke ugyanakkor esetenként változó lehet." (3149/2013. (VII. 24.) AB határozat, Indokolás [64])

[38] Az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése annyit mond ki, hogy "teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez". Mindebből az következik, hogy a jogalkotó széles mérlegelési szabadsággal rendelkezik a tekintetben, milyen alanyi körre milyen típusú és mértékű adót vet ki. Az egyetlen alkotmányos korlát, hogy a teherbíró képességet, illetve a gazdaságban való részvétel mértékét figyelembe kell vennie, vagyis nem lehetetlenítheti el anyagilag az adózót. Mivel az indítványozó sem a felülvizsgálni kért önkormányzati rendeleteket alkalmazó bíróság előtti eljárás során, sem alkotmányjogi panaszában nem bizonyította, még csak nem is valószínűsítette, hogy vállalkozóként az önkormányzat képviselő-testülete által a Htv. szabályai szerint előírt adó mértéke anyagilag ellehetetlenítené, ezért az Alkotmánybíróság a Mód.Ör.1. és a Mód.Ör.2. alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése tekintetében elutasította.

[39] 2. A következőkben az Alkotmánybíróság az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti panaszelemet vizsgálta. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Alaptörvénynek a Magyarország jogállami jellegét deklaráló B) cikk (1) bekezdése nem tartalmaz alaptörvényben biztosított jogot, ugyanakkor a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz tartozó visszaható hatály tilalmát és a kellő felkészülési idő követelményét az Alkotmánybíróság az alanyi alapjogokhoz, illetve azok érvényesüléséhez közvetlenül kapcsolódó elvként ismeri el. Ezekre tehát alkotmányjogi panaszban is hivatkozni lehet, a jogállamiság és az annak részét képező jogbiztonság más tartalmi elemeire viszont nem.

[40] Az indítványozó hivatkozott arra, hogy a Mód.Ör.3. véleménye szerint (egyebek mellett) azért is ellentétes a jogállamiság elvével, mert az normatív rendelkezés álcájában valójában egyedi határozathozatalt valósított meg, az érintett ingatlanok ugyanis jól behatárolható alanyi kör tulajdonában vannak, így a helyi lakosokat meghatározott mértékben nem foglalkoztató külterületitelek-tulajdonos vállalkozók személye is azonosítható. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban utal arra, hogy minden normatív rendelkezés személyi hatálya szükségképpen egyedi jogalanyok meghatározott csoportjára terjed ki; pusztán tehát amiatt, hogy egy általánosan, jogalanyok bizonyos jellemzőkkel bíró körével szemben meghatározott jogi előírások konkrétan meghatározott jogalanyokra (ilyen jogalanyok mindegyikére) terjednek ki, nem jelent személyre szabott jogalkotást vagy normatív helyett egyedi rendelkezések létrehozását. Ettől függetlenül, mivel e szempont nem tekinthető sem Alaptörvényben biztosított jognak, sem az alanyi alapjogokhoz, illetve azok érvényesüléséhez közvetlenül kapcsolódó elvnek, az Alkotmánybíróság e vonatkozásban az alkotmányjogi panaszt visszautasította.

[41] 3. Az indítványozó a Mód.Ör.1. tekintetében hivatkozott a jogbiztonság elvének részét képező kellő felkészülési idő követelményének a sérelmére is. E sérelmet abban látja, hogy mindössze 17 nap telt el a Mód.Ör.1. kihirdetése és hatályba lépése között, ez pedig kevés a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, konkrétan annak eldöntéséhez, hogy a jogi norma címzettjei miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez és miként gondoskodjanak az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről. Bár a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelmeként utal rá, tartalmilag ugyancsak a kellő felkészülési idő követelményének sérelmeként indokolja azt, hogy a Mód.Ör.1. azért alaptörvény-ellenes, mivel "a kérdéses önkormányzati rendelet bár nem dátumszerűen sérti a visszamenő hatály tilalmára vonatkozó rendelkezést, de tartalmában visszamenőleges hatályt valósított meg", hiszen "már kialakult jogviszonyok kerültek megadóztatásra", és "nyilvánvalóan kizárt volt, hogy a tulajdonjogokban december utolsó napjaiban bármilyen változás bekövetkezzen". A panaszos tehát mindkét esetben azt sérelmezi, hogy a 17 napos vacatio legis elégtelen volt ahhoz, hogy az adófizetésre felkészüljön. Mivel az indítványokat megállapítható tartalmuk szerint kell elbírálni, ezért az Alkotmánybíróság a Mód.Ör.1.-nek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközését felvető indítványi elemek mindegyikét a kellő felkészülési idő hiányára történő hivatkozásként bírálta el.

[42] Az Alkotmánybíróság a kellő felkészülési idő tartalmi követelményével több határozatában is foglalkozott. Legutóbb a 32/2015. (XI. 19.) AB határozatban fogalmazta meg, illetve foglalta össze az ezzel kapcsolatos alkotmányossági szempontokat: "Az Alkotmánybíróság gyakorlatát [...] összegezve: a kellő felkészülési idő követelményének való megfelelés vizsgálata minden esetben az adott körülmények - a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése, vagy a szabályozás normatív tartalmának kifejtése között eltelt idő, a szabályozás új kötelezettséget előíró vagy többletkötelezettséget megállapító jellege - figyelembevételével történik. Alaptörvény-ellenesség megállapításának pedig akkor van helye, ha az előbbiekre tekintettel a felkészülési idő oly mértékben rövid, hogy az új szabályozáshoz való alkalmazkodás rendkívüli nehézségekkel járna, lehetetlen, vagy felkészülési idő egyáltalán nincs biztosítva." (32/2015. (XI. 19.) AB határozat, Indokolás [58])

[43] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkormányzat képviselő-testülete a Mód.Ör.1-gyel törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének tett eleget. Ennek alapján a Mód.Ör.1. alaptörvény-ellenessége eleve legfeljebb abban az esetben lenne megállapítható, ha a felhatalmazó Htv. alaptörvény-ellenességének megállapítására is sor kerülne. Ez utóbbira indítvány nem érkezett, így az jelen panaszeljárásban nem is vizsgálható. Megjegyzi ugyanakkor az Alkotmánybíróság, hogy önkormányzati adójogszabályok esetén nem tekinthető különösen kirívónak a 17 napos vacatio legis, az adózásra való felkészülés ugyanis különösebb tájékozódást, infrastrukturális beruházást és más időigényes tevékenységet általában, és konkrétan jelen esetben nem igényel. Mindezek következtében, tekintettel arra is, hogy az önkormányzat képviselő-testülete az emberileg lehetséges legrövidebb időn belül eleget tett törvényi kötelezettségének, és a 2011. évi CLVI. törvény kihirdetését követően alig két héttel már ki is hirdette a Mód.Ör.1.-et, a kellő felkészülési idő alkotmányos követelménye nem sérült. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Mód.Ör.1. alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt a kellő felkészülési idő sérelmére alapozott indítványi elem tekintetében elutasította.

[44] 4. A panaszos ugyancsak hivatkozott arra, hogy a Mód.Ör.3. és a Mód.Ör.4. sérti a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát. A Mód.Ör.3. tekintetében a panaszos az alkotmányos sérelmet abban látja, hogy az az Ör. Htv.-be ütköző 4/A. §-át hatályon kívül helyezte és az általános adómértéket minden külterületi telektulajdonos vállalkozóra nézve leszállította ugyan, de csak 2013. január 1-jétől, nem pedig 2012. január 1-jétől alkalmazandóan. A Mód.Ör.3. elfogadására 2013. június 13-án került sor. A visszaható hatály tilalmát az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság elve alapján, érvényre juttatva az Alkotmánybíróság következetes Alaptörvény-értelmezési gyakorlatát, a Jat. 2. § (2) bekezdése specifikálja, eszerint "jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé." Tehát a címzettekre nézve kedvezőbb norma alkalmazásának a hatályba lépés előtti időszakra történő előírása mind az Alaptörvény, mind az annak előírásait jogszabályi szinten érvényre juttató Jat. alapján lehetséges mint a visszaható hatály megengedett formája; abból azonban, hogy ilyen (a kötelezettséget csökkentő) visszaható hatályú jogalkotás megengedett, nem következik, hogy az a jogalkotó számára egyszersmind kötelező is lenne, azaz nem következik, hogy az ilyen, a jogalanyokra kedvező visszaható hatályú jogalkotás elmaradása alaptörvény-ellenes volna. A visszaható hatály tilalma alól a Jat. enged kivételeket, de e kivételeket csak lehetőségként biztosítja, nem kötelezettségként írja elő.

[45] A Mód.Ör.4. vonatkozásában pedig a panaszos arra hivatkozott, hogy az visszamenőleges hatállyal módosította a 2012. évre fizetendő adó mértékét (egészen pontosan azt 100 Ft/m2-ről 30 Ft/m2-re csökkentette). Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy e kijelentés igaz ugyan, de e módosítás az adózó javára történt, így az nem valósított meg tiltott visszaható hatályú jogalkotást. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy amennyiben ezen indítványi elemnek helyt adna, úgy az adózó indítványozónak a csökkentett fizetési kötelezettség helyett ismét a magasabb, 100 Ft/m2/év mértékű fizetési kötelezettsége keletkezne a 2012. évre. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Mód.Ör.3. és a Mód.Ör.4. alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt - a visszaható hatályú jogalkotás tilalma vonatkozásában is - visszautasította.

[46] 5. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság Délegyháza község Önkormányzata képviselő-testületének a telekadóról szóló 23/2003. (XII. 23.) önkormányzati rendeletét módosító 45/2011. (XII. 14.) önkormányzati rendelete, 17/2012. (IX. 28.) önkormányzati rendelete, 8/2013. (VI. 13.) önkormányzati rendelete és 4/2014. (II. 26.) önkormányzati rendelete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasította.

Budapest, 2016. március 1.

Dr. Szívós Mária s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Varga Zs. András s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3111/2015.