3149/2013. (VII. 24.) AB határozat
alkotmányjogi panasz elutasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény 34/A. §-a közjogi érvénytelenségének, illetve alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 26. § (2) bekezdése, valamint 29. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasz tekintetében az eljárását megszünteti.
Indokolás
I.
[1] 1. Az indítványozó gazdasági társaság az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdésével, 29. §-ával szemben, valamint a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény (a továbbiakban: Gkt.) 34/A. §-ával szemben.
[2] 2. Az indítványozó az Abtv. 26. § (2) bekezdésében a "kivételes" szövegrész, a 29. §-ban a "vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés" szövegrész megsemmisítését az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontjával való ellentétre hivatkozva kérte. Az indítványozó álláspontja szerint a 26. § korlátozza az Alkotmánybírósághoz fordulás jogát, a 29. § pedig az alkotmányjogi probléma jelentőségének nagysága alapján korlátozza a panaszhoz való jogot. Az indítványozó a beadványának ezen, Abtv.-re vonatkozó részét visszavonta.
[3] 3. Az indítványozó beadványában másodsorban a Gkt.34/A. §-ának megsemmisítését kérte, a 2012. január 1-től kezdődően gazdálkodó szervezetekre kivetett kamarai hozzájárulás alaptörvény-ellenességére hivatkozással. A kamarai közfeladatok ellátásához hozzájárulásként bevezetett fizetési kötelezettség attól függetlenül terheli a gazdálkodó szervezetet, hogy a kamara tagja-e. A panaszos elsősorban közjogi érvénytelenség címén, másodsorban a tulajdonhoz fűződő jog sérelme alapján kéri a rendelkezés megsemmisítését. Az indítványozó kifogásolta, hogy a gazdasági kamarák bár közfeladatot látnak el, de nem rendelkeznek közhatalmi jogosítványokkal, ezért álláspontja szerint a fizetési kötelezettség nem minősül köztehernek; a kamarai szolgáltatások finanszírozása pedig megítélése szerint nem minősül olyan közérdeknek, mely miatt a kamarai hozzájárulás előírható, vagyis a tulajdonhoz való jog korlátozható volna.
II.
[4] Az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését.
[5] 1. Az Alaptörvénynek az indítvánnyal érintett rendelkezései:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
"I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható."
"XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár."
"XXX. cikk (1) Teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez."
[6] 2. A Gkt. támadott rendelkezése:
"34/A. § (1) A kamarai közfeladatok ellátásához történő hozzájárulásként a gazdálkodó szervezet köteles kamarai hozzájárulást fizetni.
(2) A kamarai hozzájárulás összege évi 5000 forint.
(3) A kamarai hozzájárulást a tárgyév március 31-ig kell megfizetni a kamarai nyilvántartást vezető területi kamara részére. A kamara tagja a kamarai hozzájárulás összegét a kamarai tagdíjból levonhatja.
(4) A kamarai hozzájárulás fizetésének részletes szabályait az országos gazdasági kamara alapszabálya határozza meg.
(5) A meg nem fizetett kamarai hozzájárulás köztartozás. A kamarai hozzájárulás meg nem fizetése esetén azt az állami adóhatóság adók módjára hajtja be.
(6) A (2) bekezdés szerinti összeg 10%-a az országos gazdasági kamarát, 90%-a a területi gazdasági kamarát illeti meg. A területi gazdasági kamara az országos kamarának járó részt tárgyév április 30-ig köteles megfizetni."
III.
[7] 1. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv.-ben foglalt, a panasz befogadhatóságára vonatkozó kritériumoknak. Az indítványozó képviseletét az Alkotmánybíróság Ügyrendje 27. § (1) bekezdésének megfelelő, teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt meghatalmazással rendelkező ügyvéd látja el. Ennek megfelelően az indítványozó a képviseleti jogosultságot az Abtv. 51. § (2) bekezdése szerint megfelelően igazolta.
[8] 2. A panasz megfelel az Abtv. 52. § (1) bekezdésében az indítványokkal szemben támasztott tartalmi követelményeknek is, ugyanis megjelöli az Alkotmánybíróság - Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti -hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést, a támadott jogszabályi rendelkezéseket, illetve azt is, hogy a támadott jogszabályi rendelkezések az Alaptörvény mely rendelkezését sértik, tartalmaz határozott kérelmet, valamint az indítványozó az eljárás folytatását megalapozó rendelkezésre vonatkozóan megindokolta a jogszabályok alaptörvény-ellenességére vonatkozó állítását.
[9] 3. Az Abtv. 30. §-a szerint az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján benyújtott panaszt a vitatott jogszabály hatályba lépésétől számított 180 napon belül kell benyújtani. A panasz Abtv. 30. § (1) bekezdése és az Ügyrend 50. § (1) bekezdése szerint határidőben benyújtottnak tekintendő.
[10] 4. Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26-27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29-31. § szerinti feltételeket.
[11] Az indítványozó az alaptörvény-ellenesnek vélt jogszabály rendelkezésének hatályosulása folytán bekövetkezett jogsérelmet állít, mely közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be. Megállapítható, hogy az indítványozóknak a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás nem áll rendelkezésre, tekintettel arra, hogy a Gkt. vonatkozásában az indítványozó eleget tett a befizetési kötelezettségének, a kamara a befizetésről nem hoz a formális egyedi határozatot, így nincs közvetlen jogorvoslat sem. A hozzájárulást - be nem fizetése esetén - az állami adóhatóság adók módjára hajtja be, így az adózás rendjéről szóló törvény szerinti jogorvoslatok nem magával a hozzájárulás fizetési kötelezettséggel kapcsolatban állnak fenn, hanem az adóhatóság végrehajtási aktusával szemben. Mivel azonban a vitatott előírás kógens szabály, a befizetés vagy be nem fizetés kérdésében nincs mérlegelési lehetőség, így az adóhatóság végrehajtási aktusával szembeni jogorvoslat nem tekinthető a panaszban állított jogsérelemének orvoslására szolgáló jogorvoslatnak.
[12] Az indítványozó érintettsége [Abtv. 52. § (1) bekezdés a) pont] a kamarai hozzájárulás megfizetése szempontjából fennáll, egyedi és közvetlen érintettségét az keletkeztette, hogy a fizetési kötelezettségnek eleget tett. Erről becsatolta a befizetést igazoló banki tranzakciós lapot.
[13] A panasz az Abtv. 29. §-ában szabályozott követelménynek is megfelel. Alaptevő alkotmányjogi jelentőséggel bír az, hogy az Alkotmánybíróság állást foglaljon a kamarai hozzájárulás tekintetében a köztehernek minősíthetőség, illetve az indítványozó által állított tulajdonjog sérelme tekintetében.
[14] A panaszt a fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság befogadta és az alábbiak szerint bírálta el.
IV.
[15] A kamarai hozzájárulási fizetési kötelezettség tekintetében az indítványozó elsősorban közjogi érvénytelenség miatt kéri a törvénymódosítás megsemmisítését, arra való hivatkozással, hogy a 2011. október 14-én benyújtott T/4662. számú törvénymódosító javaslat nem tartalmazta a Gkt. módosítást, mely a részletes vita lezárása után benyújtott T/4662/178. számú módosító javaslattal került a szövegbe, ezáltal sérti a jogbiztonság követelményét.
[16] Az Alkotmánybíróságnak megvizsgálta, hogy az indítványozó alkotmányjogi panasz eljárásban hivatkozhat-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének a sérelmére a jelen indítványban foglalt módon.
[17] Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy az Alkotmánybíróság "az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése." (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32])
[18] Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokat a 2011. december 31. napjáig hatályos Alkotmánnyal összefüggésben valamely Alkotmányban biztosított jog sérelemére való hivatkozás esetén vizsgálta érdemben. A jogbiztonság követelményének sérelmére való hivatkozást alapvetően két esetben, a visszaható hatályú jogalkotásra és a felkészülési idő hiányára alapított indítványok esetén vizsgálta (1140/D/2006. AB végzés, ABH 2008, 3578, 3580.).
[19] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) 48. § (1) bekezdése "Alkotmányban biztosított jog megsértése" esetén engedte meg az alkotmányjogi panasz előterjesztését. Ezzel összhangban rendelkezik az Abtv. 26. §-a: az alkotmányjogi panasz az indítványozó "Alaptörvényben biztosított jogának sérelme", illetve "alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán" bekövetkezett jogsérelem esetén nyújtható be. Az alkotmányjogi panasz egyéni jogvédelmi eszköz és nem pedig bárki által kezdeményezhető elvont utólagos normakontroll. Ebből következően immanens eleme, hogy az indítványozó elsősorban egyéni jogsérelmére alapozva kérheti a norma vizsgálatát, a jogalkotási eljárás vélt vagy valós hiányosságaira, közjogi érvénytelenségre hivatkozással - alaptörvényben biztosított jog egyéni jogsérelme nélkül - közvetlenül nem. Az indítványozó a jogbiztonság sérelmét bár nem a felkészülési idő hiányára, illetve visszaható hatályú jogalkotásra való hivatkozással állította, de az Alaptörvényben biztosított jogai sérelmét állította a panaszában.
[20] Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette, hogy a jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadó eljárási garanciák, a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály (ABH 1992, 77, 85.). Így egy Alaptörvényben biztosított jog sérelmét okozó norma alaptörvény-ellenességének vizsgálatát megelőzheti annak a vizsgálata, hogy egyáltalán érvényesen jött-e létre a vizsgált, alaptörvényi jogokat tartalmában esetlegesen sértő jogszabály, hiszen a norma érvényes létrejötte előfeltétele a további tartalmi vizsgálatnak.
[21] Az Alkotmánybíróság rámutatott: "Az Alkotmánybíróságnak nem feladata sem az Országgyűlés döntéseit megalapozó országgyűlési vita tartalmi minőségének és az erre szánt idő elégségességének [tehát a konkrét döntéshozatal megfontoltságának] [...] felülvizsgálata", ugyanakkor "joga és egyben kötelessége is azt biztosítani, hogy az Országgyűlés jogalkotó tevékenysége, így egyrészt a törvények tartalma összhangban legyen az Alaptörvénnyel, azaz az Országgyűlés szabályozó hatalma tartalmilag nem korlátlan". (6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [67])
[22] Az Alkotmánybíróság már 109/2008. (IX. 26.) AB határozatban rámutatott, hogy az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (továbbiakban: Házszabály) bármely rendelkezésének megsértése nem eredményezi automatikusan a jogbiztonság sérelmét, ezáltal a hibásan megalkotott törvény alkotmányellenességét.
[23] Ugyanakkor a jogalkotási eljárás az Alaptörvény sérelmének szintjét elérő bizonyos súlyos mértékű szabálytalansága esetén közjogi érvénytelenség megállapítására kerülhet sor, például a képviselői jogok gyakorlását, kötelezettségeik teljesítését ellehetetlenítő módon megvalósuló napirendről történő értesítés, vagy zárószavazás előtt egy koncepcionális jellegű, átfogó mértékű tartalmi módosítás elfogadása.
[24] Az Alkotmánybíróság a jogalkotási eljárás vizsgálata során nem pusztán az eljárási szabálytalanság tényét, hanem annak sajátosságát, illetőleg súlyát is mérlegeli tehát. Az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat kimondta, hogy a Házszabály kisebb súlyú megsértése nem tette a szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé, a kisebb súlyú eljárási hiba nem valósította meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság, és vele összefüggésben a jogbiztonság sérelmét (ABH 1998, 387, 397-398.).
[25] A jogalkotási eljárásról az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 2011. október 14-én benyújtott T/4662. számú törvénymódosító javaslat valóban nem tartalmazta a Gkt. módosítást, mely a 2011. november 9-én benyújtott T/4662/178. számú módosító javaslattal került a szövegbe.
[26] A Házszabály 102. § (1) bekezdése értelmében a kijelölt bizottság a záróvita lezárásáig nyújthat be módosító javaslatot. A kérdéses módosító javaslatot költségvetési bizottság nyújtotta be, nem egyéni képviselői indítványként került benyújtásra.
[27] A Házszabály 94. § (3) bekezdése kimondja, hogy jogszabályt módosító törvényjavaslat esetén módosító javaslat főszabály szerint nem nyújtható be a jogszabály módosítással nem érintett részeire, kivéve, ha ez a szabályszerű módosító javaslat tartalma miatt nyilvánvalóan szükséges. Az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló törvény - preambuluma szerint - a "gazdasági növekedés feltételeinek megteremtése, a gazdaság versenyképességének helyreállítása" érdekében fogalmazott meg törvénymódosító javaslatokat. A javaslat tartalmilag többek között a személyi jövedelemadót, a társasági adót, az egyszerűsített közteherviselési hozzájárulást, a regisztrációs adót, a jövedéki adót, az áfát, továbbá az illetékeket, a helyi adókat, a gépjárműadót, népegészségügyi termékadót; valamint a számvitelt - többek között a gazdasági társaságokról szóló törvényt és az adózás rendjéről szóló törvényt - érintő módosításokat tartalmaz. A kamarai hozzájárulás nyilvánvaló és közvetlen szükségessége a benyújtott javaslat tartalma alapján nem egyértelmű, de tartalmilag illeszkedik a törvény szabályozási köréhez és céljához. A 2011. november 9-én benyújtott módosító javaslatokról 2011. november 14-én történt a plenáris ülésen szavazás, a záróvitára 2011. november 21-én került sor. A képviselőknek tehát elegendő idő állt rendelkezésére a tartalomról történő döntésre, és volt lehetőség a módosító indítványról történő szavazásra.
[28] Ezért az Alkotmánybíróság a jogállamiságot, és az országgyűlési képviselők tevékenységéhez fűződő garanciáit, a megfontolt törvényalkotást veszélyeztető olyan eljárási hibát nem állapított meg, mely a közjogi érvénytelenség megállapítására alapot adna.
[29] Az Alkotmánybíróság ezért az indítványozó közjogi érvénytelenségre vonatkozó indítványát elutasította, és az indítványt az indítványozó által hivatkozott egyéni - Alaptörvényben biztosított - jog sérelme alapján vizsgálta a továbbiakban.
V.
[30] 1. Az indítványozó kifogásolta, hogy a gazdasági kamarák bár közfeladatot látnak el, de nem rendelkeznek közhatalmi jogosítványokkal, ezért álláspontja szerint a Gkt.-ban előírt, kamarák részére teljesítendő fizetési kötelezettség nem minősül köztehernek; a kamarai szolgáltatások finanszírozása pedig megítélése szerint nem minősül olyan közérdeknek, mely miatt a kamarai hozzájárulás előírható, a tulajdonhoz való jog korlátozható volna. Az indítvánnyal összefüggésben a kamarai hozzájárulás közteher jellegének vizsgálatához megkerülhetetlen előkérdésként az Alkotmánybíróság áttekintette a kamarák közhatalmi jellegére, a részükre teljesítendő fizetési kötelezettségekre vonatkozó korábbi megállapításait.
[31] 1.1. Az Alkotmánybíróság először áttekintette a kamarák és kamarai feladatellátás alkotmányos jellegét.
[32] A gazdasági kamaráról szóló 1994. évi XVI. törvény alapján kötelező kamarai tagság állt fenn, a 22/1994. (IV. 16.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy "a törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületet, szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező szakmai kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságról folyó önkéntes csatlakozás jogát." (22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 128,129.)
[33] A gazdasági kamarákról szóló korábbi, 1994. évi XVI. törvénnyel kapcsolatban a 38/1997. (VII. 1.) AB határozatban mind a kötelező kamarai tagság tekintetében, mind a kötelező működési hozzájárulásról (kötelező tagdíj) döntött az Alkotmánybíróság. Az Alkotmánybíróság ezen határozatában megállapította, hogy "a gazdasági kamarákról szóló törvény egészének alkotmányossági vizsgálatához döntő szempont, hogy a gazdasági kamarák valóban közfeladatot látnak-e el. A közfeladat fogalmát jogszabály nem határozza meg. A Ptk.-nak a köztestületeket a magyar jogba ismét bevezető rendelkezéseihez készült indokolás szerint közfeladat általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania. Ebben a körben a közfeladat kétségkívül közigazgatási feladat, amelyhez a köztestületnek megfelelő hatáskörökkel is rendelkeznie kell; a köztestület az állam és a helyi önkormányzatok mellett egy harmadik, önálló válfajt, a testületi önkormányzatot valósítja meg. A közfeladat azonban nem korlátozható az igazgatási feladat (kötelező) ellátására. Az állam által igényelt tanácsadó közreműködés is lehet közfeladat." "[...] Éppen az adott gazdasági terület összérdekének hiteles meghatározása iránti állami igény emelheti a kamarák feladatát közfeladattá, és jelentheti a többletet az önkéntes alapon szerveződő egyesületekkel és érdekképviseletekkel szemben." [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 254.]
[34] Az Alkotmánybíróság az 1252/B/2010. AB határozatban megállapította, hogy közfeladatnak minősül a köztestületi formában működő szervezet tagjai által végzett tevékenységhez szorosan kapcsolódó, azokat nagymértékben elősegítő nyilvántartások vezetése is. (1252/B/2010. AB határozat, ABH 2011, 2284.)
[35] Ezek a megállapítások jelen ügyben is irányadóak tehát, annak ellenére, hogy a gazdasági kamarák az általuk folytatott közigazgatási-hatósági ügyeket 2000. október 31. napjáig átadták a Kormány által kijelölt szerveknek. Az indítványozó álláspontjával ellentétben ugyanis nem minden közfeladat ellátása minősül közhatalmi tevékenységnek, így nem feltétlenül követelhető meg a közhatalmi, hatósági feladatkör a közfeladat ellátásának megvalósulásához. Egyes kamarák ellátnak, más kamarák már egyre kevésbé, vagy egyáltalán nem látnak el hatósági típusú feladatot, de közfeladatot igen, miután közfeladat lehet a gazdaság- és üzletélénkítésben részvétel, az adott gazdasági terület összérdekének meghatározása, a gazdálkodó szervezetek összefogott és átlátható működése elősegítését célzó nyilvántartások vezetése, üzleti környezetet élénkítő tanácsadás stb. is. Ezen feladatok közfeladatként minősítése immár azért nem kétséges, mert ezek a feladatok gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvényben így jelennek meg, a preambulum szerint "[A]z állam gazdasági szerepvállalásának csökkentéséhez szükség van a gazdasággal összefüggő közfeladatok egy részének a gazdálkodó szervezetek által köztestületi formában, önigazgatás útján történő ellátására", a 13. § pedig a 9-12. §-okban foglalt feladatokat közfeladatoknak minősíti.
[36] 1.2. A 38/1997. (VII. 1.) AB határozatban továbbá kijelentette az Alkotmánybíróság, hogy "a tagdíjfizetési kötelezettség viszont az Alkotmánybíróság véleménye szerint a gazdasági kamarák közfeladatához viszonyítva nem aránytalan teher." (ABH 1997, 258.) Az Alkotmánybíróság e korábbi határozatában megállapította tehát, hogy a kötelező kamarai tagság és az ezzel járó kötelező tagdíjfizetés sem jelenti alapjog alkotmányellenesen aránytalan korlátozását. "A kötelező kamarai tagság ennyire formális volta miatt maga a kényszertagság intézményesítése is csupán formalitás: ugyanezek a célok, ugyanezen közfeladat teljesítése elérhető anélkül is, hogy minden kereskedőt, iparűzőt, kézművest és mezőgazdasági vállalkozót a megfelelő gazdasági kamara tagjának nyilvánítana a törvény. Így volt ez a régi magyar jogban, ahol is a kereskedelmi és iparkamarákat csakis a törvényben meghatározott számú tag alkotta (eredetileg Budapesten 96, a vidéki kamarai kerületekben 64, ezt 1934-ben 120-ra, illetőleg 80-ra emelték). Viszont minden bennszülött és megtelepült iparos és kereskedő e minőségénél fogva választójoggal rendelkezett, s a kamarák költségeihez adó módjára kivetett és behajtott összeggel járult hozzá. A jogkorlátozások és terhek alkotmányosságát egy ilyen megoldás esetén is ugyanúgy kellene vizsgálni és elbírálni, mint a [...] kényszertagság keretében. Ez is, a kamarai tagok választójogosultak közösségeként való, előbb említett felfogása is megerősíti a testületi önkormányzat hasonlóságát a területihez, ahol is a lakhely ténye keletkezteti a tagságot." [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 258.]
[37] A gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény által, 2000. január 1-től az önkéntes tagság talajára helyezkedett a törvényalkotó. A 2011. évi CLVI. törvény - annak indoklása szerint az "önkéntes tagságon alapuló kamarai rendszer továbbfejlesztése", gazdaságélénkítés és a gazdálkodó szervezetek elektronikus adatbázisának kiépítése céljából - a Gkt.-t úgy módosította, hogy az önkéntes tagság fennmaradása mellett minden, az adott területen bejegyzésre kötelezett gazdálkodó szervezet a kötelező kamarai nyilvántartásbavétel (Gkt. 8/A. §), és 5000 Ft/év fizetési hozzájárulás kötelezettjévé válik. A kamarának ugyanakkor az állam kötelező feladatot határozott meg, melyet minden nyilvántartásba vett szervezetnek kötelezően nyújt, ez a) pénzügyi-, adózási-, hiteltanácsadás; b) üzleti partnerkeresés; c) pályázatfigyelés.
[38] Az indítványozó nem kérdőjelezi meg sem a kötelező nyilvántartásbavételt, sem a megkapható szolgáltatásokat, csupán az ennek ellentételezésére szolgáló hozzájárulást. A jogalkotó - bár alkotmányosan kötelezővé is tehette volna a tagságot és tagdíjfizetést - a 38/1997. (VII. 1.) AB határozatban is említett speciális, kétszintű rendszert vezette be.
[39] Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamaráról szóló 2012. évi CXXVI. törvény 2012. augusztus 1-től hatályos kötelező kamarai tagságot ír elő az agrárszektor és az élelmiszeripar valamennyi piaci szereplője számára.
[40] 1.3. Az Alkotmánybíróság ezért - a fizetési kötelezettség megítélése érekében - megvizsgálta a nem tagok általi kamarai hozzájárulás megfizetésére irányuló kötelezettség alapjául fekvő jogviszony természetét. A kamaránál regisztráltak a puszta regisztráció révén a kamarával nem kerülnek jogviszonyba. A nem kamarai tag gazdálkodó szervezetek által fizetendő hozzájárulás jogi természete, és részükre a kamara által törvényileg kötelezően nyújtandó bizonyos szolgáltatások léte egyrészt a polgári jogi jelleg vizsgálatát alapozza meg.
[41] Egyrészt, a Ptk. 198. § (3) bekezdése alapján a "szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik, és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza. Ebben az esetben - jogszabály vagy hatóság eltérő rendelkezése hiányában - a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni." Jelen esetben alkotmányosan indokolható célként értékelhető, hogy az adott területen működő gazdálkodó szervezetek adatbázisa révén olyan transzparens információs bázis épüljön, mely mind az állam felé szolgáltathat gazdaságélénkítési feladataihoz szükséges információt, mind az adott gazdálkodó szervek segítségére lehet az üzleti környezet könnyebb felmérésében és az üzleti partnerkeresésben. Bár a szolgáltatás igénybevétele nem kötelező, de a gazdálkodó szervezet jogosult a szolgáltatás igénybevételére, a kamara a törvényi kötelezettség alapján készen áll annak nyújtására. A befizetési kötelezettségért cserébe kapott/kapható szolgáltatás az ágazat magánérdekeit is szolgálja, miközben az állami feladatok viteléhez is hozzájárul.
[42] A befizetési kötelezettség természetére másfelől a törvény indoklása egyértelműen rávilágít, mely szerint az új előírások közvetlen célja a gazdálkodó szervezetek elektronikus adatbázisának kiépítése, illetve ezáltal - közvetetten, hosszabb távon - a gazdaságélénkítés.
[43] A törvény indokolása a következőket tartalmazza: "A módosítás célja, hogy az önkéntes tagságon alapuló kamarai rendszer továbbfejlesztése érdekében megteremtse a gazdálkodó szervezetek (egyéni és társas vállalkozások) kötelező kamarai regisztrációját és minimális összegű (5000 Ft/év) fizetési kötelezettség előírásával a kamarai közfeladatok ellátásához való hozzájárulást.
[44] Ezért a hozzájárulás megfizetésének kötelezettsége a kamarával tagsági viszonyban nem állók részéről elsősorban az állam által delegált közfeladat finanszírozásához történő részleges hozzájárulásként értékelhető.
[45] Így e fizetési kötelezettség bár bizonyos polgári jogi jelleget is hordoz, de nem tipikusan közszolgáltatási tárgykör, ráadásul igénybevétele nem szükségszerű, szemben például a közműfejlesztési hozzájárulással (ahol az igénybevétel elkerülhetetlen, az igénybevevő érdekeltsége pedig közvetlen). A kamarai szolgáltatás igénybevétele eshetőleges, a hozzájárulást fizető érdekeltsége csak közvetett, attól függetlenül, hogy a gazdálkodó szervezet a hozzájárulás ellenében igénybe veszi-e a szolgáltatást, a fizetési kötelezettsége mindenképp fennáll, hiszen annak célja - amint azt jogszabály indoklása tartalmazza - nem az, hogy jogosulttá váljon a kamara szolgáltatásaira, hanem elsősorban a kamarára delegált tágabb kontextusú közfeladatok közfinanszírozásának biztosítása.
[46] 2. Az indítványozó által támadott törvényi szakasz az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CLVI. törvényben került bevezetésre, és az indítványozó a tulajdonhoz való jogának sérelmére hivatkozik, azt állítva hogy nem minősíthető olyan közteherként e hozzájárulás, mely a tulajdon-korlátozást indokolná.
[47] Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során többször hangsúlyozta: az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni (64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 380.).
[48] 2.1. A 1252/B/2010. AB határozat alapjául szolgáló ügyben az Alkotmánybíróság alkotmányosnak találta a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.) értelmében a bírósági végrehajtói kamarát az önálló bírósági végrehajtó hatáskörébe tartozó végrehajtási ügyek után megillető, adós által viselt általános költségátalányt. Az átalány célja az önálló bírósági végrehajtói szervezetrendszer fenntartásának, az ezzel kapcsolatos igazgatási, nyilvántartási tevékenység végzésének, továbbá a kamara egyéb feladatai ellátásának biztosítása volt. Tehát a kamara által végzett egyes (köz)feladatok finanszírozását a végrehajtási eljárások adósainak (azaz nem a kamara tagjainak) kell finanszírozniuk.
[49] Az Alkotmánybíróságnak ezen ügyben állást foglalt arról is, hogy e kötelezettség köztehernek tekinthető-e.
[50] A 821/B/1990. AB határozat megállapította, hogy [a]z Alkotmány maga nem határozza meg a közteher fogalmát, de kétségtelenül ide tartoznak az állami pénzügyekről szóló törvény szerinti mindazon, az állam javára előírható közbefizetések, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményi működtetésének fedezetét szolgálják, vagyis az állam bevételi forrását jelentik (821/B/1990, ABH 1994, 481.). Ehhez hasonlóan a 14/B/2001. AB határozat szerint a köztehernek minősülő befizetési kötelezettségeket az államháztartásról szóló törvény határozza meg, "azonban nem tartalmaz taxatív felsorolást; e szerint fizetési kötelezettség elsősorban adó, illeték, járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható elő. Nincs tehát alkotmányos akadálya annak sem, hogy az Áht.-n kívül más törvények is közteherviselési kötelezettséget keletkeztessenek." (14/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1309, 1313.)
"A kamara azonban nem szerepel a központi költségvetésben és nem része az államháztartás egyik alrendszerének sem. Közfeladatot lát ugyan el, [...] bevétele azonban nem minősül szoros értelemben vett, közcélokra az állam által felhasználható bevételnek", [...] "részére fizetendő általános költségátalány olyan, a végrehajtási ügyértékhez igazodó, a közhatalmi kényszerítő eljárás lefolytatásáért fizetendő, illeték-szerű pénzösszegnek tekinthető, melynek lerovását törvény (Vht.) írja elő és megkülönböztetés nélkül minden, az önálló bírósági végrehajtó előtt folyamatban levő végrehajtási ügy adósa azt kötelezően megfizetni tartozik. Ebben a tekintetben tehát az adós szempontjából közelít az Áht.-ban meghatározott illeték-természetű fizetési kötelezettséghez, azaz közteher-jellegű kötelezettségnek minősül, így összefüggésbe hozható az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt arányos közteherviselési kötelezettséggel." (1252/B/2010. AB határozat, ABH 2011, 2288.)
[51] 2.2. Az Alkotmánybíróság a 37/1997. (VI. 11.) AB határozatban rá rámutatott: Az állam különböző típusú fizetési kötelezettséget írhat elő közteherként: adó, illeték, vám, járulék, hozzájárulás stb.. Az Alkotmány 70/I. §-ából nem következik, hogy közteher formájú fizetési kötelezettségnek ne lehetne alapja foglalkoztatás vagy a vállalkozás puszta ténye (ABH 1997, 234, 241.); a gazdálkodó szervezetek fizetési kötelezettsége a gazdaságban való puszta részvétel alapján, jelen esetben szintén igazolható.
[52] Az Alaptörvény, csakúgy mint a korábban hatályos Alkotmány, nem határozza meg a közteher fogalmát. Ugyanakkor az Alaptörvény 40. cikkének felhatalmazása alapján a közteherviselés általános szabályairól a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény rendelkezik, mely 2012. január 1-től meghatározza a közteherviselés alapvető szabályait.
[53] A 28. § értelmében az állam közvetlen ellenszolgáltatása nélküli - rendszeres vagy rendkívüli - fizetési kötelezettség bármely formában, így ezen szakasz által nevesített hozzájárulás formájában is köztehernek minősíthető. A 29. §-a alapján törvény kifejezett rendelkezésével a közbevétel irányítható közvetlenül az államháztartáson kívüli szervezetnek.
[54] A 620/B/1992. AB határozat megállapította: a jogalkotó széles keretek között mérlegelhet abban, hogy fizetési kötelezettségek kiindulópontjaként milyen gazdasági forrást választ ki, és ennek alapján mit jelöl ki a közteher tárgyának (620/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 539, 541.).
[55] Szervezeti megközelítésben az államháztartás a közhatalmi és közigazgatási szervek, illetőleg az e szervekhez tulajdonjogilag és irányítás szempontjából egyaránt kapcsolódó közintézmények pénzügyi-vagyoni-gazdálkodási rendszerét jelenti. Ugyanakkor feladat-megközelítésben az államháztartás az állami feladatellátás gazdálkodási-pénzügyi oldalát képezi. Az államháztartás kiadási oldalán az állami működési és jóléti funkciók mellett az állam gazdaságpolitikai funkciójának teljesítése is szerepel, melynek megvalósításába került a gazdasági kamara bevonásra.
[56] A közigazgatás feladatainak megvalósításában közreműködő köztestületek sajátságos, testületi önkormányzatok tehát, olyan jogi személyek, melyek bár szervezeti értelemben nem képezik az államháztartás alrendszerét, de az államtól delegált feladatellátásuk finanszírozására a törvény alapján alkotmányosan jogosultak lehetnek a közbevételre.
[57] Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján, a jelenleg kifogásolt szabályozásban megjelenő kamarai hozzájárulást közteherként értékelte.
[58] 2.3. Mivel az Alkotmánybíróság a 347/B/2009. AB határozatban kimondta: "[a] hatáskörszűkítésre vonatkozó alkotmányszöveg [...] nem minden adóval kapcsolatos törvényi rendelkezés, hanem csak a központi adónemekről szóló törvény alkotmányossági vizsgálatát korlátozza. A korlátozás kifejezett célja ugyanis a központi költségvetés bevételi forrásaira vonatkozó törvényi szabályok alkotmányossági kontrolljának kizárása. " (347/B/2009. AB határozat, ABH 2011, 1960.), ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésének az Alkotmánybíróság hatáskörét korlátozó szabálya jelen ügyben nem releváns, hiszen a kamarai hozzájárulás fizetési kötelezettség közfeladat finanszírozására szolgál, közteher, ugyanakkor nem a központi adónemekre vonatkozó szabályozáson belül helyezkedik el, és nem tartozik közvetlenül a központi költségvetés bevételei körébe. Ezért az érdemi felülvizsgálat tekintetében az Alkotmánybíróság hatásköre fennáll.
[59] 2.4 . Az Alkotmánybíróság ezt követően a fizetési kötelezettség mértékét, tulajdonjogra gyakorolt hatását vizsgálta.
[60] Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés második mondata értelmében "A tulajdon társadalmi felelősséggel jár."
[61] Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában megállapította, hogy az alapjogként védett tulajdonhoz való jog tartalmát a mindenkori közjogi és (alkotmányos) magánjogi korlátokkal együtt kell érteni (ABH 1993, 373, 379.). A törvényben előírt kötelező befizetések csak aránytalanságuk esetén vethetnek fel tulajdoni korlátozással kapcsolatos kérdést (17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 134.)
[62] A kamarai regisztrációs rendszer a gazdaság szervezéséhez szükséges adatok begyűjtését, információs és gazdaságelemzési rendszerek aktualizált működtetését, az üzleti forgalom biztonságának elősegítését biztosítja. A hozzájárulás-fizetési kötelezettség indokoltsága a feladat vitelének szükséges finanszírozási oldalaként igazolható.
[63] Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban a közterhekhez való hozzájárulás mértéke kapcsán egyedül azt a követelményt támasztja, hogy arányos legyen, megfeleljen az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyainak (1558/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 506, 507.). Az arányosság követelményéből azonban nem következik, hogy minden egyes fizetési kötelezettséget differenciáltan kellene szabályozni, lehetséges tételes összegben történő meghatározás is (66/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.).
[64] Az Alaptörvény a XXX. cikkben nem hivatkozik már a jövedelmi és vagyoni viszonyokra (mint az Alkotmány 70/I. §-a), ezeket a fogalmakat a teherbíró képesség, illetve a gazdaságban való részvétel kifejezései váltják fel. A közteherviselési szabálynak ezzel a változásával a korábbi Alkotmányhoz képest a jövedelmi, vagyoni viszonyoknak való megfeleléstől távolodás, de az arányosság követelményének fennmaradása látszik. A teherbíró képesség tekintetében az egyén teherbíró képessége és a gazdálkodó szervezeteké külön megítélés tárgyát kell képezze, utóbbiak esetében a teherviselő képesség szélesebb alapokon nyugszik, hiszen a gazdasági teherbírás egy minimumszintjének fennállása - az egyéni teherviselési képesség esetleges hiányával ellentétben - a gazdálkodási tevékenység végzése folytán vélelmezhető, mértéke ugyanakkor esetenként változó lehet.
[65] A teherbíró képesség elve egyúttal az elkobzó jellegű terhek tilalmát is jelenti, melynek szélső határáig - amíg az nem nyilvánvalóan aránytalan, indokolatlan, eltúlzó mértékű - ugyanakkor a jogalkotó számára széles mozgástér áll rendelkezésre (1558/B/1991 ABh, ABH 1992, 506, 507.), figyelemmel az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés második mondatára is.
[66] Mindezek a szempontok irányadóak a jelenleg vizsgált befizetési kötelezettségre is, jelen ügy alkotmányossági megítélésének alapja is az, hogy a közteherviselés okán az Alaptörvény XXX. cikkében foglaltaknak megfelelés esetén a tulajdonjog sérelme nem igazolható.
[67] A gazdálkodó szervezetek a Gkt. alkalmazásában, annak 2. §-a szerint: "a gazdasági társaság, az egyéni cég, az egyesülés, az egyes jogi személyek vállalata, a leányvállalat, a külföldi székhelyű vállalkozás magyarországi fióktelepe, a lakásszövetkezet kivételével a szövetkezet, az egyéni vállalkozó, továbbá az agrár- és vidékfejlesztési támogatásra jogosult mezőgazdasági termelő".
[68] A gazdálkodó szervezetek éves eredménymutatóitól, bevételétől függetlenül is, önmagában a társasági vagyonhoz, és gazdálkodási tevékenység végzése folytán fennálló teherviselő képességhez mérten az évi egyszeri 5000 forint fizetési kötelezettség nem minősül aránytalannak, eltúlzott mértékűnek, így az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében meghatározott tulajdonjog sérelmét nem alapozza meg.
[69] Emiatt az Alkotmánybíróság a Gkt. 34/A. §-ának Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésébe ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasította.
V.
[70] Az Abtv. 51. §-a értelmében az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. Az Abtv. 59. §-a alapján az Alkotmánybíróság - az ügyrendjében meghatározottak szerint - a nyilvánvalóan okafogyottá váló ügyek esetén az előtte folyamatban lévő eljárást megszüntetheti.
[71] Erre való tekintettel az Alkotmánybíróság az Ügyrend 63. § (2) bekezdésének c) pontja alapján -melynek értelmében okafogyottá válik az indítvány különösen, ha az indítványozó az indítványát visszavonta - az Abtv. vizsgálata tekintetében az eljárást megszüntette.
Budapest, 2013. július 15.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/2229/2012.