A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló T/10527. számú törvényjavaslat indokolása

(2004. évi CXL. törvény)

INDOKOLÁS

Általános indokolás

I.

Ez a törvényjavaslat többéves előkészítő munka terméke, amelynek keretében - széles körű gyakorlati tapasztalatokkal rendelkező jogalkalmazók és a jogtudomány művelőinek bevonásával - sor került a közigazgatási eljárásjog egész normaanyagának, így a hatályos eljárási törvény mellett a különböző szintű különös eljárási jogszabályok sokaságának átfogó elemzésére, egy olyan "probléma-térkép" elkészítése céljából, amely rávilágított a szabályozás fehér foltjaira éppúgy, mint az eljárás gyorsaságát és hatékonyságát kedvezőtlenül befolyásoló okokra, illetőleg a jogalkotásban és a jogalkalmazásban mutatkozó torzulásokra. Része volt az elméleti alapozásnak jó néhány demokratikus jogállam eljárási törvényének gondos tanulmányozása, a kodifikáció során irányadó nemzetközi szerződések és megszívlelendő ajánlások számbavétele, végül, de nem utolsó sorban a magyar közigazgatás egyfajta jövőképének - várható fejlődési tendenciáinak, szervezeti változásainak, a közigazgatással szemben támasztott igényeknek - a prognosztizálása, hiszen az eljárási törvény a hatékony, ügyfélbarát, sok tekintetben szolgáltató, egyszersmind jogállami közigazgatás legfontosabb eszköze és garanciája.

II.

A törvényjavaslat társadalompolitikai jelentőségét döntően három ok határozza meg:

Az első és talán a legfontosabb a közigazgatási szervek hatáskörébe tartozó ügyek nagy tömege: évi sokmilliós nagyságrendje. Ez abból ered, hogy a közigazgatás látja el az állampolgárokat hatósági igazolványokkal (az útlevéltől a nyugdíjas igazolványig), kiadja a különböző hatósági engedélyeket, kötelezettségeket állapít meg, jogvitákat bírál el, az anyakönyvtől az ingatlan-nyilvántartásig egy sor különböző hatósági nyilvántartást vezet, és széles körben végez hatósági ellenőrzést. Alapvető fontosságú tehát, hogy a közigazgatás gyors, egyszerű, az állampolgárok számára is áttekinthető eljárás keretében, ugyanakkor a törvények következetes megtartásával és a szakmai szempontok érvényre juttatásával járjon el.

A közigazgatás széles körben lát el látszólag egyszerű rutinügyeket. Ugyanakkor közigazgatási hatáskörbe tartoznak kiemelkedő jelentőségű ügyek is, amelyek nem pusztán az esetenként több milliárdos beruházási összeg miatt fontosak, hanem amiatt is, mert gyakran az állampolgárok nagy tömegeit érintik (például autópálya-építés, repülőtér vagy egy nagy bevásárló központ építésének engedélyezése, a környezetet veszélyeztető beruházások engedélyezése, stb). Az ilyen ügyek esetenként egy vagy több település - nemritkán az egész ország - közvéleményét foglalkoztatják, s egymással ellentétes érdekek egyeztetését, az optimális megoldási mód kiválasztását igénylik. Elengedhetetlen tehát, hogy az említett ügyekben a lakosság érintett csoportja hiteles tájékoztatást kapjon, módja legyen akár közvetlenül, akár társadalmi szervezetei vagy önszerveződő csoportjai útján részt venni az eljárásban, megismerje eljárási jogait, a hatóság pedig - szükség esetén szakhatóságok bevonásával, illetőleg más szakértői bázisra támaszkodva - a különböző érdekek feltárása és mérlegelése, valamint a reálisan várható összes következmény figyelembevétele után döntsön.

Vannak olyan közigazgatási ügyek - például a közegészségügy, az állategészségügy, a pénzintézeti tevékenység körében -, amelyek az emberi élet védelmére, a tömeges egészségkárosodás veszélyének elhárítására, az üzleti élet tisztaságára vagy más, kiemelkedően fontos érdekre való tekintettel azonnali és hatékony intézkedést követelnek a közigazgatástól. Bár ilyenkor a vázolt körülmények folytán a gyorsaság az alapvető szempont, ez nem vezethet az érintettek teljes kiszolgáltatottságához, így például a jogorvoslati jogtól való megfosztásához.

III.

A közigazgatási jog normarendszere és szabályozási szintje alapvetően eltér más jogágakétól, így mindenekelőtt a polgári és a büntetőjog körében megszokottól. Az utóbbi jogágak körében viszonylag korán kialakultak az átfogó jellegű anyagi jogi kódexek, illetőleg sor került az eljárási szabályok egyetlen törvényben való összefoglalására. Ezzel szemben a közigazgatási jogban mindmáig nem jöttek létre az anyagi jog egészére kiterjedő kódexek, s az eljárási szabályokat illetően is sokáig az "ahány eljárásfajta - annyiféle szabály" elve érvényesült. Ebből eredően a törvények mellett jelentős szerepet tölt be a különböző szintű rendeleti jogalkotás is, s elég általános, hogy egy-egy jogszabály mind anyagi, mind eljárásjogi rendelkezéseket magában foglal.

Ma már úgyszólván minden demokratikus jogállamnak van közigazgatási eljárási törvénye, ugyanakkor ezek a törvények mind a szabályozás terjedelme, mind pedig jogi jellege (elsődleges szabályként vagy szubszidiárius rendelkezésként való alkalmazandósága) tekintetében elég nagy eltéréseket mutatnak.

Az említett külföldi modellekhez képest Magyarországon az 1957. évi IV. törvény (Áe.) egy "rugalmasan elsődleges" szabályozási módot vezetett be. Ennek az a lényege, hogy a törvény túlnyomórészt olyan rendelkezéseket foglal magába, amelyek minden ügykategóriára nézve irányadók, azaz amelyektől a különös eljárási szabályok nem térhetnek el. Ugyanakkor a törvény két vonatkozásban is rugalmasságot tanúsít.

Saját tárgyi hatályának megállapításánál az eljárásfajtákat három kategóriába sorolja. Az első kategóriába tartozó eljárásokat eleve kiveszi saját hatálya alól. A második kategóriába sorolt eljárásokra ugyan elvileg kiterjedt a törvény hatálya, ám rendelkezéseit csak akkor kellett alkalmazni, "ha jogszabály másként nem rendelkezik". Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy akár miniszteri rendelet is "félreteheti" a törvény bármelyik rendelkezését. Végül a harmadik kategóriába tartozik az összes többi eljárásfajta, azaz az eljárásfajták túlnyomó többsége.

Összességében tehát a törvény - amellett, hogy garanciális szabályokat állapít meg - bőséges mozgásteret biztosít a különös eljárási szabályok számára ahhoz, hogy azok megfelelően érvényre juttathassák a különböző közigazgatási eljárásfajták sajátosságait.

A törvényjavaslat - elmélyült alkotmányjogi és közigazgatási normatani elemzés után - alapvetően fenntartotta az 1957-ben bevezetett szabályozási modellt. Ez a modell azonban csak úgy töltheti be a szerepét, ha a különös eljárási normáknak a törvényjavaslat elfogadása után esedékessé váló átfogó felülvizsgálata során sikerül a valóban indokolt körre visszaszorítani az általános szabályoktól eltérő rendelkezéseket, illetőleg a későbbi jogszabály-előkészítés keretében hangsúlyos szempontként jut érvényre az általános és a különös eljárási szabályok egymáshoz való viszonyának vizsgálata és az előbbiekbe foglalt garanciális rendelkezések tiszteletben tartása. Ez különös felelősséget ró mind a jogszabály tervezetét kidolgozó, mind pedig az azt észrevételező - koordinációs jogkörrel felruházott - szervekre.

IV.

Az Áe. megalkotása óta eltelt időszakban, de különösen a rendszerváltozást követően számos olyan változás következett be, amely - a maga összességében - már indokolttá tette egy új közigazgatási eljárási törvény kidolgozását. Az említett változások közül különösen a következők érdemelnek említést.

A rendszerváltoztatás kapcsán átalakult az egész államszervezet: a központi szervek éppúgy, mint a helyi-területi közigazgatás szervei. Indokolttá vált ezért elemezni ennek szükségszerű következményeit a közigazgatási eljárás rendjére.

Nem hagyható figyelmen kívül az ország nyitottá válása sem. Ebből eredően nem csupán a külföldi turistaforgalom növekedett az évtizedekkel ezelőttinek többszörösére, hanem megnövekedett azoknak a nem magyar állampolgároknak a száma is, akik - ingatlantulajdonosként, munkavállalóként, menekültként stb. - hosszabb-rövidebb időt hazánkban töltenek, s ennek során kapcsolatba kerülnek a magyar hatóságokkal is. Figyelmet érdemel az említetteken kívül a külföldi - közöttük több multinacionális - cég jelenléte is.

Tekintettel kell lenni arra is, hogy mélyreható változások következtek be a tulajdoni viszonyokban és a gazdasági életben. Amíg mind 1957-ben, mind 1981-ben az állam egyszerre volt a közhatalom letéteményese és a legnagyobb tulajdonos, amely utóbbi pozíciójából adódóan hierarchikusan irányította a gazdasági élet legfőbb szereplőit, az állami nagyvállalatokat, addig a rendszerváltás nyomán az állam tulajdonosi szerepe lényegesen szűkebb körre szorult, s a hozzávetőlegesen nyolcszázezer gazdálkodó szervezet és magánvállalkozó tevékenységét az állam a jogi szabályozás eszközeivel, illetőleg a hatósági tevékenység révén (az engedélyezéssel, hatósági kötelezéssel, hatósági ellenőrzéssel, szankció alkalmazással) befolyásolja, illetőleg tartja törvényes keretek között.

Az eljárási szabályok legutóbbi átfogó felülvizsgálata (1981) óta nagymértékben fejlődött a közigazgatás számítástechnikai bázisa. Ez egyfelől lehetőséget nyújt az ügyfelek eljárási terheinek jelentős könnyítésére, másfelől segíti a hatóságok hivatalbóli eljárásindítását is. Vannak más korszerű technikai eszközök is, amelyek alkalmazását indokolt lehetővé tenni a közigazgatás és az ügyfelek közötti kapcsolatrendszerben.

V.

A felsorolt változásokon túlmenően a törvény-előkészítés alapozó szakaszában elvégzett elemzések felszínre hoztak olyan fogyatékosságokat, illetőleg szempontokat, amelyeket feltétlenül figyelembe kell venni az új eljárási törvény szövegének kidolgozásánál. Ezek közül - ismét csak a teljesség igénye nélkül - a következők érdemelnek említést.

Az Áe.-nek vannak eredendő hibái. Ilyen például az, hogy nem szabályozza az eljárási költség fogalmi körébe tartozó költségelemeket, ezért e tekintetben nagy a jogbizonytalanság, odáig menően, hogy sok ügyfél nem kapja meg a neki járó költségtérítést. További szabályozási hibák abból keletkeztek, hogy a részleges törvénymódosítások során nem gondolták végig egy-egy változtatás összes következményét.

Átfogó felülvizsgálatra szorul az eljárás során kiszabható bírságok rendszere. Egyes bírságok felső határa ugyanis olyan alacsony, hogy a bírságtól semmiféle ösztönző vagy visszatartó hatás nem várható.

Az utóbbi években gyakoribbá vált a hatósággal való nyílt szembeszegülés, a hatósági ügyben eljáró köztisztviselő fizikai akadályozása, nem ritkán fenyegetése. A rendőrség közreműködésére tehát nem csupán a végrehajtási eljárás keretében lehet szükség, hanem más eljárási cselekményeknél is (szemle, hatósági ellenőrzés).

Nem megnyugtató a végrehajtás hatékonysága: a döntések egy része papíron marad, vagy csupán hosszú évek múlva realizálódik. Ez részben szabályozási hiányosságokra, részben a végrehajtás hatékony szervezetrendszerének kialakulatlanságára vezethető vissza.

Noha az Európai Unióhoz való csatlakozás kapcsán jogharmonizációs kötelezettség - ebben a tárgykörben - nem hárul az országra, azt feltétlenül figyelembe kell venni, hogy az Unió hatékony közigazgatást vár el a tagállamoktól. Ezen túlmenően indokoltnak mutatkozott bizonyos - Magyarországra nézve már jelenleg is kötelező - nemzetközi szerződések, illetőleg ajánlások hasznosítása a kodifikáció során.

Mindezekre tekintettel a törvényjavaslat a "megőrizve meghaladás" jegyében készült, azaz nem volt célja a hatályos joganyag bármi áron való megváltoztatása. Ezért számos ponton érintetlenül hagyta vagy csak minimális mértékben fejlesztette tovább az Áe. jól bevált, a jogalkalmazók által széles körben ismert rendelkezéseit, ugyanakkor más kérdésben lényeges változást hoz, illetőleg új, az Áe.-ben nem szabályozott jogintézményeket vezet be. A törvény alapvető célja, hogy az ügyfelek érdekeit szolgálja: az ő eljárási terheiket könnyítse, jogaik érvényesülését segítse elő, számukra tegye egyszerűbbé, gyorsabbá és átláthatóbbá a közigazgatási eljárást, akár annak árán is, hogy néhány ponton bizonyos - nem túl terhes - többletfeladatokat hárít a közigazgatási szervekre. Az ügyfelek egyes - a közigazgatási eljárásban is érvényesítendő - alkotmányos jogait azonban sohasem önmagában kell szemlélni, és a rájuk vonatkozó szabályozásnak sem önmagában és önmagáért valónak kell lennie. Minden egyes ilyen, alapjogot érintő szabályozást más alapjogokkal kiegyensúlyozva, azokkal összefüggésben és lehetőség szerint a nagyobb súlyú érdeknek és az azt biztosító alapjogoknak elsőbbséget biztosítva kell megoldani. A törvényjavaslat ezt az alkotmányos elvre épülő követelményt is teljesíteni kívánja.

Részletes indokolás

I. fejezet

Alapelvek és alapvető rendelkezések

Az 1-8. §-hoz

A nemzetközi szabályozási gyakorlat áttekintése során arról győződhetünk meg, hogy a nyugat-európai eljárási törvényekben, illetve a nemzetközi ajánlásokban egyre gyakrabban és egyre szélesebb körben jelennek meg az alapelvek. Az alapelvek törvénybe való beépítésével általános irány szabható a későbbi jogalkotásnak (a különös eljárási szabályok megalkotásának és az általános eljárási törvény későbbi módosításainak), a hatósági jogalkalmazásnak. Az alapelvek fejlesztik az ügyfelek és a hatósági jogalkalmazók általános jogtudatát, a jogérvényesítéshez kapcsolódó szervező munka eredményességét. Ezek az alapelvek jogi- és eljárás-szervezési alapelvek. A jogi alapelvek az ügyfeleket megillető jogok és kötelezettségek egyes csoportjainak lényegét fejezik ki, illetve a hatóságok hatáskör gyakorlásával kapcsolatos kötelezettségeinek általános összefoglalását testesítik meg. Az eljárás-szervezési alapelvek olyan célokat fogalmaznak meg, amelyek a hatóságokat bizonyos szervezési munkára kötelezik a költségtakarékosság és a hatékonyság érdekében. E fejezet már olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyeket az Európai Unió tagállamainak jogfejlődése eredményeként az uniós alkotmány tervezetében részben kodifikáltak. Ilyenek a tisztességes eljáráshoz, a részrehajlás nélküli, határidőben hozott döntésekhez, valamint az ügyfeleknek okozott károk megtérítéséhez kapcsolódó jogok.

Az ügyféli jogegyenlőséget tartalmazó szabályhoz hasonló tartalmú rendelkezést az Áe. 2. §-ának (5) bekezdése is magában foglal. Amíg azonban az Áe. rendelkezése a magyar és külföldi ügyfelek teljes jogegyenlőségét deklarálja, a törvényjavaslat árnyaltabban fogalmaz, amikor az "indokolatlan" megkülönböztetést tiltja. Ez nem pusztán stiláris különbség, e szóhasználatnak két oka is van. Az egyik az, hogy bizonyos anyagi jogszabályok - például a termőföld vásárlására vagy az állampolgári jogokra vonatkozó jogszabályok - a külföldiek jogállását a magyar állampolgárokétól eltérően szabályozzák. Ez szükségképpen kihat az eljárásra, közelebbről az érdemi döntés tartalmára is. Nem eljárásjogi diszkrimináció tehát, ha ilyen jogszabály alkalmazása során - azonos tényállás esetén - az eljáró közigazgatási szerv a magyar állampolgár kérelmét teljesíti, míg a nem magyar állampolgár azonos tartalmú kérelmét elutasítja. A másik ok az, hogy - az Áe.-től eltérően - a törvényjavaslat szabályozza a joghatóság kérdését is. Ebből is adódhat olyan különbség, hogy bizonyos ügyekben még a Magyarországon tartózkodó nem magyar állampolgár ügyében sem lehet a magyar jogszabályokat alkalmazni és azok alapján eljárni.

A 9-11. §-hoz

A nyelvhasználat kérdésében a törvényjavaslat alapvető változást hoz. Ez látszólag nagy visszalépés az Áe. jelenlegi rendelkezéséhez képest, amely kimondja: anyanyelvét szóban és írásban mindenki használhatja. Valójában azonban semmiféle tényleges visszalépésről nincs szó, mivel az idézett rendelkezés egyrészt teljesíthetetlen, másrészt ténylegesen soha nem érvényesült. (A magyar közigazgatás ugyanis 1957-ben sem volt felkészülve, és ma sincs felkészülve arra, hogy például ázsiai ország nyelvén és írásjelekkel készített építési engedélykérelmet és tervdokumentációt az ügyfél által használt nyelven bíráljon el, illetőleg kizárólag törzsi nyelvjárást ismerő afrikai ügyféllel az anyanyelvén érintkezzék.)

Ténylegesen tehát nem a törvényjavaslat vezeti be, hogy főszabályként a közigazgatási eljárás hivatalos nyelve a magyar, hanem mindmáig ez az általános gyakorlat. Ehhez képest nagy előrelépés, hogy a törvényjavaslat garanciális rendelkezéseket foglal magába egyfelől a magyarországi kisebbségek, másfelől a magyar nyelvet nem beszélő többi ügyfél anyanyelv-használati jogát illetően, azzal az eltökélt szándékkal, hogy a Magyar Köztársaság e rendelkezéseket maradéktalanul érvényre is juttatja. Ez természetesen bizonyos szervezési intézkedéseket követel meg a közigazgatási szervektől, ám a feladat a technikai fejlettség jelenlegi szintjén megoldható.

A kisebbségek nyelvhasználatát illetően a szabályozás nem csupán összhangban áll a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájában (kihirdette az 1999. évi XL. törvény) foglaltakkal, hanem kifejezetten előremutató, amennyiben az anyanyelv-használati jogot nem korlátozza az ország kisebbségek által lakott térségeire, illetőleg az olyan településekre, amelyeken a kisebbségi népesség számaránya meghalad egy bizonyos százalékot, hanem az ország egész területén biztosítja. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény legutóbbi módosításával a kisebbségek számára biztosított jogokat élveznek az Európai Unió Magyarországon lakóhellyel rendelkező tagállamának polgárai, valamint azok a bevándorolt, letelepedett személyek, akik valamely élő hazai kisebbséghez tartozónak vallják magukat. A törvényjavaslat ebben a személyi körben is biztosítja a feltételek nélküli nyelvhasználati jogot. A törvényjavaslat szerint a kisebbségi önkormányzati szervek maguk határozzák meg az előttük folyó eljárás hivatalos nyelvét vagy nyelveit. E szervek ügyintézése szintén a nyelvhasználat elveire támaszkodik, így az itt folyó eljárásokban a magyar nyelvet használó ügyfelek nem kerülhetnek hátrányba.

A magyar nyelv ismeretének hiánya miatt a külföldiek sem szenvedhetnek hátrányt az eljárás során, vagyis minden esetben lehetőséget kell biztosítani számukra, hogy anyanyelvükön, vagy az általuk értett valamely közvetítő nyelven kommunikálhassanak. A törvényjavaslat csak az ezzel kapcsolatos költségek viselésében tesz különbséget: az ügyfél jogainak azonnali védelme érdekében vagy a külföldivel szemben azonnali intézkedéssel járó, hivatalból indított eljárások során a hatóság előlegezi meg a fordítás, tolmácsolás költségeit, míg az ezen a körön kívül eső ügyekben a költségek az ügyfelet terhelik.

A 12. §-hoz

Ez a § a közigazgatási ügy fogalmát definiálja és felsorolja azokat a legfontosabb szervtípusokat, amelyek a törvényjavaslat szempontjából közigazgatási hatóságnak minősülnek. A hatósági ügy meghatározásánál a törvényjavaslat az Áe. bevált definícióját alkalmazza. Ennek megfelelően hatósági ügyként határoz meg minden olyan ügyet, amelyben a hatóság az ügyfelet érintő jogot, kötelezettséget állapít meg, adatot, tényt igazol, illetve jogszabállyal létrehozott nyilvántartást vezet, vagy hatáskörébe tartozó ügyben ellenőrzést végez. Közigazgatási hatósági ügynek tekinti ezen a definíción túl a tagsági jogviszony létrehozásával és megszüntetésével kapcsolatos ügyeket is, ha valamely tevékenység vagy foglalkozás köztestületi tagsághoz kötött. Figyelemmel arra, hogy a kamarai törvények igen részletesen és garanciális elemekkel kellő mértékben ellátva szabályozzák a fegyelmi és etikai eljárást, a törvényjavaslat ezeket az ügyeket nem tekinti hatósági ügynek.

A közigazgatási ügy fogalmával kapcsolatban indokolt hangsúlyozni: a törvényjavaslat nem minden, a közigazgatási hatóságok által lefolytatott eljárásra vonatkozik, hanem kizárólag az egyedi hatósági ügyekben folytatott eljárásokra. Így nem tartozik a törvény hatálya alá például a jogszabály-előkészítés, a különböző állami szervek irányítása, továbbá az sem, amikor a közigazgatás nem a közhatalom letéteményeseként, hanem polgári jogi jogalanyként jár el.

A gyakorlati jogalkalmazásban jogbizonytalanságot idéz elő, hogy külön törvény meghatározott ügyekben nem közigazgatási hatóságot is feljogosíthat közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására. A problémát az jelenti, hogy az ilyen szervek kétféle ügycsoportban járnak el: intéznek saját autonómiájuk körébe tartozó, közhatalmi jellegzetességeket nem mutató ügyeket, valamint kifejezetten hatósági ügyeket. Az említett kétféle ügycsoport közötti határvonal azonban nem mindig egyértelmű. A jogbiztonság érdekében a jogszabályszerkesztőkre hárul az egyértelmű elhatárolás kötelezettsége.

A 13-14. §-hoz

Ez a § négy kategóriára bontva csoportosítja az eljárásfajtákat. Ezek közül az elsőre egyáltalán nem terjed ki a törvényjavaslat tárgyi hatálya, a másodikban csak akkor kell alkalmazni a törvényjavaslatban foglalt rendelkezéseket, ha jogszabály eltérően nem rendelkezik, a harmadik kategóriára nézve irányadók a törvényjavaslatban szereplő szabályok és az eltérés csak akkor megengedett, ha azt maga a törvény lehetővé teszi.

Abból kiindulva, hogy maga a törvényjavaslat is elég tág teret nyújt a különös eljárási normák számára az egyes eljárásfajták sajátosságainak érvényre juttatásához, a kodifikáció során egyértelmű törekvés volt az Áe.-ben az első és a második kategóriába sorolt eljárásfajták számának lehetőség szerinti csökkentése. Az Áe. tizenhét eljárásfajtát tekint olyan eljárásnak, amelyben az általános eljárási szabályok csak akkor érvényesülhetnek, ha az eljárásfajtára vonatkozó szabályok másként nem rendelkeznek. Ezeknek az úgynevezett privilegizált eljárásoknak az áttekintésével azonban beigazolódott, hogy megfelelő kodifikációs megoldásokkal az általános eljárási szabályok elsődleges szerepe erősíthető, ugyanakkor kellő rugalmassággal az egyes eljárásfajták specialitásait is kezelni lehet.

A törvényjavaslat ezért három olyan ügycsoportban, ahol a biztonságra visszavezethető okok indokolják az általánostól eltérő, különös szabályok megalkotását, az eljárási jogban új megoldással lehetővé teszi az egyes jogintézményeknél a szélesebb körű eltérés lehetőségét. (Atomenergia alkalmazása, veszélyes létesítmények engedélyezése, haditechnikai eszközök és szolgáltatások külkereskedelmének engedélyezése.)

Európai Uniós tagságunkra, illetve más nemzetközi jogi kötelezettségünkre tekintettel további eltérésekre is figyelemmel kell lennünk a szabályozásnál. Nem kizárt ugyanis, hogy az Unió jogi aktusa, vagy nemzetközi szerződés eljárási kérdéseket rendez, és ezek jogi sajátosságaikból eredően az eljárási törvénnyel szemben elsőbbséget élveznek.

A 15-16. §-hoz

A törvényjavaslat az Áe.-ben foglaltaknál sokkal részletesebben foglalkozik az ügyfél fogalmával és az ügyfelek körének meghatározásával. Ennek az az oka, hogy bizonyos eljárásfajtákban ez problematikus: nem mindig lehet egyértelműen megállapítani, hogy például egy tervezett létesítmény mely földrajzi területre gyakorol olyan hatást, amely az ügyfél jogállását megalapozhatja. Ugyanakkor a törvényjavaslatnak meg kell maradnia az általánosság szintjén, s a különös eljárási szabályokra vár az a feladat, hogy az adott ügykategóriára nézve a lehetőséghez képest konkretizálják az ügyfelek körének meghatározásánál irányadó szabályokat. A létesítménnyel és a tevékenység gyakorlásával kapcsolatos eljárások esetében a törvényjavaslat az ingatlan tulajdonosát, illetve az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett használati jogokat gyakorló jogosultat ügyfélként rendeli az eljárásba bevonni. Bár az ingatlan jogszerű használatának nem minden esetben feltétele a az ingatlan nyilvántartási bejegyzés, az ügyféli kör meghatározásánál ettől eltérni nem indokolt. A szabályozás ugyanis nem eredményezheti azt, hogy az adott ügyben az ügyféli kör meghatározása a hatóságot megoldhatatlan feladat elé állítsa. Az eljáró közigazgatási szervtől nem várható el, hogy például az ingatlan bérlőjét felkutassa, annál is inkább, mert a szerződést nem minden esetben kötik meg írásban.

A törvényjavaslat szerint, bizonyos ügyekben az érdekvédelmi szervezeteket és egyes társadalmi szervezeteket törvény az ügyfél jogaival ruházhatja fel. Ennek a rendelkezésnek az alapja az, hogy a Legfelsőbb Bíróság már több alkalommal foglalkozott olyan közigazgatási üggyel, amelyben bizonyos érdekek képviseletére létrehozott egyesületek az érdekek védelmére a hatóságok és a bíróság előtt is fel kívántak lépni. A Legfelsőbb Bíróság a környezetvédelmi szempontok érvényesítésével foglalkozó szervezeteket esetében megállapította, hogy e szervezeteket kereset indítási jog illeti meg egyes környezetvédelmi ügyekben.

Új, eddig nem szabályozott tárgykörre vonatkozik az a rendelkezés, amely az eljárási jogutódlás kérdését rendezi, valamint az, amely a jogképességtől különböző eljárási képesség tekintetében nyújt támpontot az eljáró szervek számára.

A 17. §-hoz

Az államtitok, a szolgálati titok tekintetében az Áe. is rendelkezik a titokvédelemről. A demokratikus jogállamban azonban egyrészt növekedett a különböző törvények által védett titokfajták száma, másrészt az információs önrendelkezési jogból kiindulva felértékelődött a titokvédelem. Ennek különös jelentősége van a közigazgatási eljárásban, mivel a közigazgatási hatóságok tevékenységük során a magántitoktól a banktitokig terjedő skálán a legkülönbözőbb titokfajtákkal szembesülnek. Ezek közül egyesek - például a gyónási titok - abszolút mértékben védettek a közigazgatási hatóságokkal szemben, más titokfajták relatív vagy szelektív védelem alá esnek: az arra jogosult szervtől vagy személytől kapott felmentés alapján, illetőleg bizonyos eljárásokban (például annak kivizsgálása során, hogy az orvos nem követett-e el szakmai hibát) megismerhetők, végül vannak olyan titokfajták is, amelyeket - hatáskörük korlátai között - a közigazgatási hatóságoknak feltétlenül meg kell ismerniük, mert e nélkül nem tudják ellátni feladataikat.

A probléma azonban ennél sokkal bonyolultabb, hiszen a törvényjavaslatnak nem csupán a közigazgatási hatóságok, hanem az ügyfelek, valamint az eljárás egyéb résztvevői tekintetében is szabályoznia kell egyfelől a titkok megismerésének jogát és korlátait, másfelől azt, hogy milyen okból tagadhatják meg a titkot tartalmazó adatokról vagy tényekről való nyilatkozattételt, illetőleg felvilágosítás-adást. Ezért a titokvédelem nem csupán a 17. §-ban bukkan fel, hanem átszövi a későbbi fejezeteket is.

Ezek a szabályok a törvényjavaslat keretei között összefüggő rendszert alkotnak, amelyen belül három alapelv érvényesül:

− az állam titkait, továbbá a természetes és jogi személyek törvény által védett titkait - titokfajták szerinti differenciálás mellett - védeni kell attól, hogy azok az eljárás jellege által feltétlenül szükségessé tett körön túl mások tudomására jussanak, ugyanakkor

− a titokvédelem nem béníthatja meg a közigazgatás tevékenységét, azaz a titokfajták egyre növekvő száma - egy-két, fokozott védelem alatt álló titokfajtát leszámítva - nem vezethet oda, hogy a közigazgatási hatóságok hatáskörük keretei között nem ismerhetik meg a feladataik ellátásához nélkülözhetetlen adatokat és tényeket, továbbá

− a titokvédelem az ügyféllel szemben is csak korlátozott mértékben érvényesülhet: nem terjedhet odáig, hogy kiüresítse az ügyfél eljárási jogait, így különösen jogorvoslathoz való jogát.

Ennek hangsúlyozása azért különösen fontos, mert könnyen úgy tűnhet: a törvényjavaslatba foglalt egyes szabályok ellentétben állnak a harmadikként említett alapelvvel. Valójában azonban ez az ellentét csupán látszólagos. A meghallgatás előtt az ügyek többségében maga a közigazgatási hatóság sem tudja pontosan: a tanú mely titkok ismerője, a vallomásában feltárt titkok mennyiben relevánsak az adott eljárás szempontjából, ismertté válásuk milyen mértékben sérti a titokgazda jogait és jogos érdekeit, s melyek azok a titokelemek, amelyek ismerete elengedhetetlen ahhoz, hogy az ügyfél ténylegesen gyakorolni tudja az őt megillető eljárási jogokat. Ezt csak utólag, a megtett tanúvallomás ismeretében lehet - és kell - elemezni, s ez az elemzés szolgál alapul a tanú által feltárt titkok szelektálásához. Ez más megfogalmazásban annyit jelent: a törvényjavaslat a titokvédelem szabályozásánál is csupán általános szabályokat állapíthat meg, amelyek alapján a közigazgatási hatóságra hárul az a felelősség, hogy a konkrét ügyekben eldöntse, ki mely titkok megismerésére jogosult.

Egyfelől tehát a törvényjavaslat titokvédelmi okból megfosztja az ügyfelet attól a lehetőségtől, hogy jelen lehessen a tanú meghallgatásának ama részén, amikor a tanú valamely, törvény által védett titokról tesz vallomást. Másfelől viszont éppen az ügyfél jogainak érvényre juttatása érdekében bevezet egy garanciális jelentőségű új jogintézményt, a bizonyítékoknak az ügyfél elé tárását. A bizonyítékoknak az ügyfél elé tárása azonban már szelektív: egyfelől kizárólag az adott ügyfél szempontjából releváns bizonyítékokra szorítkozik, másfelől nem tartalmaz olyan titkokat (például államtitkot), amelyeket az ügyfél nem jogosult megismerni, illetőleg amelyek megismerése nem elengedhetetlenül szükséges jogainak érvényre juttatásához. A titokvédelemre vonatkozó részletszabályok rendszer-jellegét az is bizonyítja, hogy szoros tartalmi összefüggés van a bizonyítékoknak az ügyfél elé tárására, illetőleg a határozat indokolására vonatkozó szabály között.

II. fejezet

Joghatóság, hatáskör, illetékesség

A 18. §-hoz

A törvényjavaslat a nemzetközi kapcsolatok fejlődésére, hazánk nemzetközi kötelezettségeire tekintettel bevezeti a közigazgatási eljárási jogba a joghatóság intézményét. A joghatóság a közigazgatási jogban azt jelenti, hogy a közigazgatási ügyben mely állam közigazgatási hatóságának kell eljárnia.

A törvényjavaslat kimondja, hogy magyar állampolgár közigazgatási ügyében Magyarországon magyar közigazgatási hatóság jár el. Törvény vagy nemzetközi szerződés, illetve az Európai Unió közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa a fő szabálytól eltérően rendelkezhet. Külföldi állampolgár magyarországi közigazgatási ügyében az eljárás során - ha magyar hatóság jár el - a magyar vagy a kötelezően alkalmazandó európai uniós jogszabályt kell alkalmazni. Az Unió jogi aktusa, nemzetközi szerződés vagy különös eljárási szabály a fő szabálytól itt is eltérően rendelkezhet.

A 19. §-hoz

A törvényjavaslat szerint a jogbiztonság alkotmányos elvére tekintettel jogszabályban kell megállapítani, hogy a közigazgatási ügyben milyen típusú és milyen szintű szerv jár el. A jogszabályban meg kell jelölni azt a szervet, amelyik elsőfokon eljár. Ha a jogorvoslatot elbíráló szerv nem az általános szabályok szerinti szerv, úgy a hatáskört telepítő jogszabályban ki kell jelölni a jogorvoslat elbírálására jogosult szervet is. A törvényjavaslat szerint önkormányzati hatósági ügyben az önkormányzatok rendeletben állapítják meg az elsőfokon eljáró szervet. A törvényjavaslat megismétli az Áe. azon szabályát, amely a közigazgatási hatóságok és a bíróságok közötti hatásköri viták megoldására vonatkozik. Eszerint a bíróságnak a hatáskörre vonatkozó vagy az ügy érdemében hozott döntése az eljáró közigazgatási hatóságra kötelező.

A 20. §-hoz

A közigazgatási hatóságnak a hatáskörébe tartozó ügyeket a jogszabályban meghatározott határidőn belül kell elintéznie. Ha a közigazgatási hatóság e kötelezettségének nem tesz eleget, mulasztást követ el. A törvényjavaslat megfelelő intézkedésekkel biztosítani kívánja, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörébe és illetékességébe tartozó ügyeket elintézze. Ennek érdekében, ha a közigazgatási hatóság határidőben nem jár el, a felügyeleti szervnek intézkednie kell a mulasztás megszüntetése érdekében. A határidő kitűzésével adott utasításon túlmenően a törvényjavaslat szankciókat biztosít a teljesítés elmaradása esetére (kötelező a fegyelmi eljárás kezdeményezése). A kötelező fegyelmi eljárás nem jelenti a fegyelmi büntetés kiszabását, de - figyelemmel a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény vonatkozó rendelkezéseire - a jogviszony vétkes megszegése miatt a fegyelmi eljárást le kell folytatni. Ha a mulasztás megszüntetésére irányuló első intézkedés nem jár eredménnyel, akkor a felügyeleti szerv - az ügyfél érdekében jogosult egy azonos hatáskörű szerv kijelölésére. A törvényjavaslat szerint, ha nincs felügyeleti szerv, vagy önkormányzati hatósági ügyben az eljáró szerv a közigazgatási hivatal felszólításának nem tesz eleget, a fél kérelmére a bíróság kötelezi a hatóságot az eljárás lefolytatására. Adatigazolással, hatósági nyilvántartás vezetésével és hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos ügyekben - azok jellegére tekintettel - mindenképpen a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező közigazgatási hatóságnak kell eljárnia, ilyen esetben a fegyelmi eljárás szankciójával kell kikényszeríteni a mulasztás megszüntetését. A mulasztással kapcsolatos rendelkezéseket az eljárás egészében (első- másodfok, szakhatósági eljárás) alkalmazni kell.

A 21. §-hoz

A törvényjavaslat meghatározza, hogy az azonos hatáskörrel rendelkező szervek közül melyiknek kell eljárnia (illetékesség). Az illetékességi okok alapján dönthető el, hogy az azonos hatáskörrel rendelkező szervek közül melyik jogosult eljárni. Az illetékességi okok sokszínűségére tekintettel csak az általános okokat nevesíti a törvényjavaslat. Lehetőséget biztosít arra, hogy jogszabály egyéb illetékességi okokat is meghatározzon. Az olyan ügyfél jogainak védelme érdekében, aki külföldön tartózkodik, vagy tartózkodási helye nem ismert, speciális szabályokat fogalmaz meg (utolsó ismert lakóhely szerint illetékes közigazgatási szerv, ismert lakóhely hiányában a fővárosban eljárásra jogosult hatóság). A törvényjavaslat fenntartja a megelőzés intézményét. A megelőzés szabályai alapján az ügyfél és az eljáró közigazgatási hatóság számára egyértelműen megállapítható, hogy az ügyben (például több, különböző lakcímű ügyfél esetén) az a szerv jár el, amelynél az eljárás előbb indult. Ha a közigazgatási hatóság azt állapítja meg, hogy az ügyben megelőzés alapján másik közigazgatási hatóság már eljárt, akkor meg kell szüntetnie a már megkezdett eljárást, vissza kell vonnia határozatát, és intézkedéséről értesítenie kell az ügyfelet, valamint a korábban eljárt közigazgatási hatóságot.

A törvényjavaslat lehetőséget biztosít arra, hogy kiemelt jelentőségű vagy különleges szakértelmet igénylő ügyekben törvény vagy kormányrendelet kijelölje azt az egyébként hatáskörrel rendelkező hatóságot, amelyik az ügyfajtában kizárólagos illetékességgel az ország egész területén eljárhat. Ezzel elérhető, hogy bizonyos ügyfajtákban benyújtott kérelmek egységes szempontok alapján, ésszerű határidőn belül kerüljenek elbírálásra, illetve a különleges szakértelem a kijelölt hatósághoz koncentrálható. Annak érdekében, hogy a jogszabállyal kijelölt hatóság az ügy eldöntése szempontjából jelentőséggel bíró helyi körülményeket a döntéshozatal előtt megismerje, a törvényjavaslat előírja, hogy ki kell kérni annak a hatáskörrel bíró hatóságnak az üggyel kapcsolatos véleményét, amelyik a kijelölés hiányában illetékes lenne. A vélemény azonban nem köti a döntési jogkörrel rendelkező hatóságot, az abban szereplő tények, körülmények a tényállás tisztázását hivatottak elősegíteni és ezeket a hatóság a bizonyítékokra vonatkozó szabályok szerint bizonyos korlátozással mérlegelheti. Nem hagyhatók figyelmen kívül azonban a helyi szabályozási kompetenciába tartozó jogi normák rendelkezései (pl: településrendezési terv).

A 22. §-hoz

A joghatóságra, a hatáskörre és az illetékességre vonatkozó szabályok betartása a jogbiztonság és a törvényesség garanciája.

Erre tekintettel a törvényjavaslat szerint az eljáró közigazgatási hatóság köteles az eljárás minden szakaszában folyamatosan vizsgálni azt, hogy az ügy intézésére rendelkezik-e joghatósággal, hatáskörrel és illetékességgel. Ha megállapítja a joghatóság vagy a hatáskör hiányát, illetve azt, hogy az ügyben nem illetékes, akkor az ügyet az ügyfél egyidejű értesítése mellett haladéktalanul átteszi az ügy intézésére jogosultsággal rendelkező szervhez.

A joghatósági, hatásköri és illetékességi szabályokra tekintet nélkül köteles megtenni a közigazgatási hatóság azokat az intézkedéseket, amelyek megtételének hiánya életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet kialakulásával járna. A megtett intézkedésről az intézkedés indokának részletes kifejtésével a hatóság értesíti az eljárásra egyébként illetékes közigazgatási hatóságot. Az intézkedés szükségességét az illetékes közigazgatási hatóság felülvizsgálja, a felülvizsgálatnál nem érvényesül a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog védelme. A hatáskör és illetékesség hiányában azonnali intézkedés keretében hozott hatósági döntést a hatáskör hiányára tekintettel azonban nem lehet automatikusan, az általános semmisségi szabály alapján megsemmisíteni.

A 23-24. §-hoz

Ha több közigazgatási hatóság állapítja meg hatáskörét vagy illetékességét (pozitív hatásköri összeütközés), vagy több közigazgatási hatóság állapítja meg hatáskörének vagy illetékességének hiányát (negatív hatásköri összeütközés), illetve ha a megelőzés alapján nem lehet eldönteni, hogy melyik szerv illetékes az eljárásra, a közigazgatási hatóságoknak meg kell kísérelniük annak eldöntését, hogy melyik szerv rendelkezik hatáskörrel vagy illetékességgel az ügy intézésére. Ha a közigazgatási hatóságok nyolc napon belül nem tudnak erről dönteni, illetékességi összeütközés esetén a legközelebbi közös felügyeleti szerv, ennek hiányában a megyei közigazgatási hatóság vezetője jelöli ki az eljáró hatóságot. Hatásköri összeütközés esetén a Fővárosi Ítélőtábla dönt.

A 25. §-hoz

A törvényjavaslat szerint a közigazgatási hatóság az illetékességi területén jár el. Az eljárás gyorsítása, egyszerűsítése érdekében törvény és kormányrendelet lehetővé teheti azt, hogy a közigazgatási szerv az illetékességi területén kívül is végezhessen eljárási cselekményt. A törvényjavaslat biztosítja ugyanakkor a fővárosi kerületi közigazgatási hatóságok és a megyei jogú város kerületi hivatala vezetőjének, hogy a főváros, illetve a megyei jogú város egész területén végezhessen eljárási cselekményt.

A 26. §-hoz

A törvényjavaslat újrafogalmazza az Áe. szerinti megkeresés jogintézményét és elnevezését belföldi jogsegélyre módosítja, figyelemmel annak tartalmára. A törvényjavaslat szerint az eljárást folytató közigazgatási hatóság az illetékességi területén kívüli valamely eljárási cselekmény elvégzéséhez jogsegélyt kérhet bármely hatóságtól. A megkeresés valamely eljárási cselekmény elvégzésére, valamely irat, bizonyíték vagy adat, illetve valamely olyan speciális ismeret átadására irányulhat, amellyel az eljáró közigazgatási hatóság nem rendelkezik, és az ügy elbírálásához ezekre szükség van. Meghatározza a törvényjavaslat, hogy a jogsegély útján kért meghatározott eljárási cselekmény elvégzését az azonos hatáskörű hatóságtól, ennek hiányában az illetékes jegyzőtől lehet kérni. A törvényjavaslat az adatvédelmi szabályokra tekintettel előírja, hogy a kérelemben meg kell jelölni azt a törvényt, amely alapján a személyes adat kérése történik, ennek hiányában csatolni kell az ügyfél kérelmét vagy hozzájárulását az adatkéréshez. A megkeresett hatóság az adatkérésnek, bizonyíték rendelkezésre bocsátásának nyolc napon belül, míg meghatározott cselekmény elvégzésének tizenöt napon belül köteles eleget tenni. A megkeresett szerv az eljárási költségek megtérítésére igényt tarthat. Ha a megkeresett szerv a jogsegély nyújtására nem jogosult, a megkeresést haladéktalanul meg kell küldeni a megkeresés teljesítésére jogosult hatóságnak.

A 27-28. §-hoz

A törvényjavaslat szerint a nemzetközi jogsegélykérelmek a 26. §-ra vonatkozó szabályok szerint intézhetők, ha a Magyar Köztársaságnak valamely állammal közigazgatási jogsegélyegyezménye van, vagy a kérdésben az államok között viszonossági gyakorlat áll fenn. A törvényjavaslat meghatározza, hogy mely esetekben tagadható meg a külföldi jogsegélykérelem teljesítése. A megkeresés megtagadásáról és annak okáról a külföldi felet haladéktalanul tájékoztatni kell. A törvényjavaslat szerint a nemzetközi kapcsolatok fejlődésére tekintettel a megkereséssel kapcsolatos ügyintézés során az érintett szervezetek közvetlenül érintkeznek egymással. Ha a magyar közigazgatási hatóság nem tudja, hogy mely külföldi hatósághoz kell továbbítani a megkeresést, a kérelmet a Külügyminisztérium és a külföldi állam külügyekben illetékes minisztériuma útján kell eljuttatni a külföldi hatósághoz. A viszonosság fennállásának kérdése tekintetében a Külügyminisztériumnak az érintett minisztériummal egyetértésben kialakított állásfoglalása az irányadó.

III. fejezet

Az elsőfokú eljárás

A 29. §-hoz

A törvényjavaslat az eljárás megindítására vonatkozó fő szabályt változatlanul vette át az Áe.-ből. E szabály szerint az eljárás kérelemre, vagy hivatalból indulhat. Az ügyfajtára vonatkozó különös eljárási szabály határozza meg, hogy a konkrét ügyben ki kezdeményezheti az eljárást. Ha az ügyfél kezdeményezi az eljárást, ezt legtöbbször kérelem benyújtásával teszi, de megindítható az eljárás bejelentéssel, nyilatkozattal, ha az ügyfél jogszabályban előírt kötelezettségét teljesíti. A törvényjavaslat ugyanakkor részletesen szabályozza, hogy - összhangban a hivatalbóli eljárás elvével - a közigazgatási hatóság mikor köteles hivatalból megindítani az eljárást.

Az eljárási jogok tényleges érvényesülése szempontjából alapvető feltétel, hogy az ügyfél tudjon róla, hogy őt érintő eljárás folyik valamelyik közigazgatási hatóságnál. Az Áe. ugyanis hiába biztosít már az elsőfokú eljárás keretében számos jogot az ügyfelek számára, ezekkel nem tudnak élni, ha csak az elsőfokú határozat kézbesítésekor értesülnek az eljárásról. Az ilyen helyzet nem csupán az ügyfél jogait csorbítja, hanem szükségtelenül növeli a jogorvoslatok számát, és késlelteti az ügy végleges lezárását. Jelenleg az ügyfélnek az eljárás megindításáról való értesítése csak "jogszabályban meghatározott esetben" kötelező. Ha tehát a különös eljárási szabályok ezt nem írják elő - márpedig jelenleg ez a tényleges helyzet -, akkor ez a jogintézmény csupán papíron létezik, ami egy jogállamban megengedhetetlen. Ezért a törvényjavaslat a szabályozást nem bízza a különös eljárási normákra, hanem - mivel garanciális szabályról van szó - maga rendelkezik az értesítési kötelezettségről. Ennek keretében is különösen fontos a hirdetményi úton vagy a közhírré tétel útján történő értesítés a nagyszámú ügyfelet érintő eljárásokban.

Az ügyfél értesítését előíró kötelezettségnek lehetnek azonban korlátai. Nem kizárt ugyanis hogy az ügyfél bizonyítékokat semmisít vagy változtat meg, illetve más módon igyekszik befolyásolni az eljárás kimenetelét, vagy az adott ügy nem igényel hosszadalmas, minden részletre kiterjedő bizonyítási eljárást, így az gyorsan, az ügyfél eljárási jogainak sérelme nélkül lezárható.

A 30. §-hoz

E rendelkezés egésze a közigazgatási hatóságok munkaterhét kívánja csökkenteni.

A jogalkalmazás gyakorlatában nem ismeretlen, hogy az ügyfél olyan kérelmet nyújt be, melynek teljesítése lehetetlen, az nem tekinthető közigazgatási ügynek, vagy az igény elkésett. Ezekben az esetekben a törvényjavaslat lehetővé teszi a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítását. Ebben a körben új rendelkezésnek számít a res iudicata bevezetése a közigazgatási eljárásban: annak kimondása, hogy érdemben elbírált ügyben változatlan tényállás mellett nem lehet ugyanazon jog érvényesítése iránt újabb eljárást indítani. Ha azonban mégis érkezik ilyen kérelem, az érdemi vizsgálat nélküli elutasítható.

A 31. §-hoz

A törvényjavaslat az Áe.-ben foglaltaknál részletesebben szabályozza az eljárás megszüntetésének eseteit. Ennek oka részben az új jogintézmények bevezetése (joghatóság, res indicata, jogutódlás), részben a jogalkalmazás során kialakult gyakorlat (hiánypótlás elmaradása, kérelem visszavonása).

A 32. §-hoz

A közigazgatási ügyben eljáró hatóság feladata, hogy az ügy eldöntéséhez szükséges adatokat összegyűjtse, a bizonyítékokat számbavegye, az ügy körülményeinek gondos mérlegelésével megalapozott döntést hozzon. Ezt a kötelezettségét bizonyos esetekben az ügyfajta elintézésére nyitva álló határidőn belül azért nem tudja teljesíteni, mert a döntés hatáskörén kívül eső más kérdések tisztázása nélkül nem hozható meg. A hatályos Áe. jelenleg csak egy ilyen esetet ismer (más szerv hatáskörébe tartozó előzetes kérdés eldöntése), a jogalkalmazási gyakorlat azonban más esetek szabályozási szükségességére is rámutatott. A törvényjavaslat ezért az eljárás felfüggesztésének Áe. szerinti szabályait kiegészítésekkel veszi át. Ezek alapján az eljárás felfüggesztésének lehet helye az ügyfél indokolt kérelmére, továbbá az eljárásbeli jogutódlás kérdésének eldöntéséig, vagy jogszabály ilyen irányú rendelkezése szerint a szakértői vélemény megérkezéséig. Az ügyfél eljárást felfüggesztő kérelme azonban csak akkor teljesíthető, ha az nem a döntéshozatal vagy a végrehajtás késleltetésére irányul.

A 33. §-hoz

Az Áe.-nek az ügyintézési határidőre vonatkozó rendelkezései beváltak. Az a szabályozás, hogy az eljárási törvény csupán egy általános ügyintézési határidőt állapít meg, amelytől azonban felfelé és lefelé egyaránt lehetőség van az eltérésre, kellően rugalmas, részben az egyes eljárásfajták sajátosságainak érvényre juttatásához, részben pedig ahhoz, hogy gyorsan reagálni lehessen például egy technikai fejlesztésre vagy eljárásjogi egyszerűsítésre, amely módot ad az ügyintézési határidő rövidítésére. Az ebben rejlő lehetőségeket döntően a törvényjavaslat elfogadása után, a különös eljárási normák átfogó felülvizsgálata során lehet kihasználni. A kiskorú ügyfelek esetében azonban a törvényjavaslat határoz meg a harminc napnál lényegesen rövidebb, tizenöt napos ügyintézési határidőt. Ma már a korszerű technikai eszközök módot nyújtanak bizonyos körben - így elsősorban a hatósági igazolványok kiadásánál, de az egyszerűbb engedélyezési ügyekben is - akár az azonnali ügyintézés bevezetésére. Ez a lehetőség azonban nem valamennyi ügytípusban adott. A bonyolultabb, főként több szakhatóság részvételével folyó vagy jelentős számú ügyfelet érintő ügyekben továbbra is jóval nagyobb, bizonyos ügyfajtákban harminc napot meghaladó a kellően megalapozott, felelősségteljes döntés meghozatalának időszükséglete.

A 34-35. §-hoz

A törvényjavaslat - mint úgyszólván valamennyi eljárási jogintézménynél - a kérelemre vonatkozó szabályok megállapításánál is az ügyfél eljárásjogi helyzetének megkönnyítésére, a kérelem útjának lerövidítésére törekedett. Teljesen életszerű, hogy a kérelem előterjesztésénél is helye lehet az elektronikus út igénybevételének, illetőleg azonnali intézkedést igénylő ügyben a kérelmet távbeszélő útján is elő lehet terjeszteni. Az is magától értetődő, hogy katasztrófahelyzetben háttérbe szorul az írásbeliség, s a hatóság és az ügyfelek közötti kapcsolat a lehető legegyszerűbb és leggyorsabb úton bonyolódik le. A gyorsaság és az egyszerűség nem válhat visszaélések forrásává, nem vezethet oda, hogy bárki jogosulatlanul használja mások személyes adatait. Ezt a veszélyt csökkenti az ügyfélazonosítás rendje, amely ahhoz igazodik, hogy az ügyfél és a hatóság közötti kapcsolat és érintkezés írásban, elektronikus úton vagy más módon történik. Az azonosítást szolgálják a jogszabályokban rendszeresített személyazonosító kódok, melyek igénybevételére a hatóságot jogszabály jogosíthatja fel.

A 36-37. §-hoz

Az ügy természete megkívánhatja, hogy az ügyfél bizonyos mellékleteket - például bizonyítékokat, műszaki vagy egyéb terveket - csatoljon kérelméhez. Fontos korlátozás azonban, hogy mellékletként nem lehet szakhatósági hozzájárulás csatolását kérni; vagyis a hatóság a reá háruló eljárási terheket nem háríthatja át az ügyfelekre. E korlátozás "címzettjei" nem csupán a jogalkalmazó szervek, hanem legalább ilyen mértékben a különös eljárási szabályok kidolgozói és kibocsátói. Az ügyfelek eljárási terheit rendkívül nagy mértékben csökkenti a törvényjavaslatnak az az új rendelkezése, amely szerint az ügyféltől nem kérhető olyan adat igazolása, amelyet valamely közigazgatási hatóság jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell. Ügyelni kell azonban arra, hogy ez az adatkezelésre vonatkozó szabályok maradéktalan megtartásával történjék. Ezért mondja ki a törvényjavaslat: ha az ügyfél kéri, hogy az eljáró szerv valamelyik másik közigazgatási hatóságtól szerezze be az ügyfél által megjelölt adatra vonatkozó igazolást, a kérelemnek ez a része az adatkezeléshez, illetőleg adattovábbításhoz való hozzájárulásnak minősül.

Gyakori eset, hogy az ügyfél által benyújtott kérelem hiányos: nem tartalmaz valamely fontos adatot vagy mellékletet. Ezért a törvényjavaslat - a jogalkalmazó szervek régi óhajának eleget téve - szabályozza a hiánypótlásra való felhívást. Ezzel kapcsolatos az a fontos részhatáridő, hogy az eljáró közigazgatási hatóság a kérelem beérkezését követően haladéktalanul köteles ellenőrizni, hogy a kérelem megfelel-e a jogszabályi előírásoknak. Amennyiben hiányosságot tapasztal, úgy a hiánypótlási felhívás kibocsátásának határideje a kérelem beérkezésétől számított 8. nap.

A 38. §-hoz

E szerint a természetes személy ügyfél a kérelmét a hatáskörrel rendelkező illetékes hatóságnál vagy ha jogszabály nem zárja ki lakcíme, munkahelye szerinti székhelyű azonos hatáskörű hatóságnál, ennek hiányában a jegyzőnél is előterjesztheti. Ha a kérelem nem az eljárásra hatáskörrel rendelkező, illetékes hatósághoz érkezett, a kérelmet az általános szabályok szerint e szervhez haladéktalanul át kell tenni.

Az elektronikus kapcsolatfelvétel sajátossága, hogy az ügyfél nem kerül személyes kapcsolatba a hatósággal. Az ügyfél első azonosítása, ha nem rendelkezik elektronikus aláírással, az okmányirodában történhet meg, ahol az elektronikus kapcsolat létrehozásához szükséges azonosító kódot kap. Az informatikai hálózat fejlődésével nem kizárt hogy a lehetséges ügyfél azonosítására, illetve a kód képzésére más hatóság is képessé válik, így ezeknek a hatóságoknak a kijelölését a törvényjavaslat a Kormányra bízza. Az elektronikus ügyintézés keretszabályait a törvényjavaslat X. fejezete tartalmazza.

A 39-40. §-hoz

A hatósági eljárás nem nélkülözheti az írásbeliséget, hiszen az a bizonyítás, a visszakereshetőség alapja. Az egyes eljárási cselekményeknél szóban elhangzó közlés, vagy az ott észlelt tények, körülmények hiteles dokumentálása nélkülözhetetlen. A törvényjavaslat meghatározza a jegyzőkönyv kötelező tartalmi elemeit, a jegyzőkönyv alapjául szolgáló hangfelvétellel kapcsolatos szabályokat, valamint a jegyzőkönyv kezelésének módját azokban az esetekben, ha a tanú személyes adatainak zártan történő kezelését rendelték el.

A hivatalos feljegyzés az eljárási cselekmények írásban történő rögzítésének formája. Minden olyan esetben készíthető, amikor a törvényjavaslat nem jegyzőkönyv felvételét teszi kötelezővé.

Az ügyfél a hatósági eljárásban személyesen, vagy ha jogszabály nem írja elő az ügyfél személyes közreműködését, képviselője útján járhat el. A képviselő az egyes eljárási cselekményeket az ügyfél helyett végzi. A képviselő általában az ügyfél törvényes képviselője, meghatalmazottja lehet, kivételes esetben az ügygondnok jár el képviselőként.

A képviselet tekintetében a legfontosabb változás, hogy a törvényjavaslat már nem csak az ügyfelet helyettesítő képviseletről rendelkezik, hanem lehetővé teszi az ügyféllel együtt eljáró képviselő tevékenységét is.

A 41. §-hoz

E § új jogintézményt vezet be a közigazgatási eljárásjogba. Világjelenség ugyanis, hogy növekszik a sok ügyfél részvételével folyó eljárások száma. Ennek egyik oka a technikai fejlődés: az utak, autópályák, repülőterek építése. A másik ok, hogy egy demokratikus államban megnövekszik az állampolgárok közéleti aktivitása: egyre többen kívánnak beleszólni valamilyen módon a lakóhelyük vagy tágabb környezetük helyzetét formáló döntésekbe.

Magyarországon is egyértelműen megnövekedett a lakosság aggodalma és közéleti aktivitása olyan esetekben, amikor valamely tervezett beruházás potenciális környezeti veszélyforrás, vagy bizonyos területen előre prognosztizálható módon ténylegesen is hátrányos hatást gyakorol az épített vagy természeti környezetre. Az ügyfelek természetes igénye, hogy közérthető és megalapozott tájékoztatást kapjanak a tervekről, különös tekintettel az esetleges káros hatások minimalizálására irányuló intézkedésekről, módjuk legyen még a döntés meghozatala előtt észrevételeiket és javaslataikat megtenni, ha vannak alternatív megoldások, azokat is ismertessék velük, tájékoztassák őket mind eljárási jogaikról, mind anyagi jogi igényeikről.

A törvényjavaslat a hatósági közvetítő kirendelésétől és tevékenységétől várja a vázolt célkitűzések megvalósulását. A mediátor intézménye más jogterületeken már a magyar jogban is meghonosodott, bár szélesebb körű hazai tapasztalatok még nem állnak rendelkezésre. A hatósági közvetítő a közigazgatási hatósági ügyek sajátosságaihoz igazodó mediátor.

A 42-43. §-hoz

A kizárás az ügy elfogulatlan intézéséhez fűződő érdek biztosítéka. A kizárásra vonatkozó szabályokat a törvényjavaslat a jogalkalmazási tapasztalatok figyelembevételével - továbbfejleszti. A hatályos szabályozáshoz képest új rendelkezés, hogy a kizárás tárgyában döntésre jogosult vezető arról is határoz: meg kell-e ismételni azokat az eljárási cselekményeket, amelyekben a kizárt ügyintéző járt el. A törvényjavaslat - ott, ahol ez életszerű - bizonyos körben maga adja meg a felmentést a vezető kizártsága esetére. Teljesen indokolatlan lenne például, hogy a felettes szerv jelöljön ki ügyintézőt a jegyző gyermekének anyakönyvezéséhez, a jegyzőt - a többi helyi lakossal együtt - alanyi jogon megillető parkolási engedély kiadásához, vagy az általa fizetendő, a jogszabályban megállapított összegű adó kivetéséhez. Célszerűnek látszott azt is lehetővé tenni, hogy a közigazgatási hatóság vezetője indokolt esetben az egész szervre vonatkozóan bejelenthesse az elfogultságot. Kimarad viszont a szabályozásból az Áe. 19. §-ának (8) bekezdése, az önkormányzati tulajdonú lakások kiürítésére irányuló eljárást lefolytató jegyző kijelölése, amelynek - mint egyetlen ügyfajtára vonatkozó különös rendelkezésnek - nincs helye az általános szabályok között.

A 44-45. §-hoz

A szakhatósági modellt - mint a több engedélyező hatóság részvételével folyó összevont eljárás keretét - nem az Áe. vezette be, a törvény csupán az általános érvényű szabályozás szintjére emelte a műszaki igazgatás körében már jól bevált eljárási jogintézményt. Ennek az a lényege, hogy az ügyfél csupán egyetlen közigazgatási hatósággal kerül eljárási kapcsolatba, s az hivatalból szerzi be a társhatóságok állásfoglalását. Az eljárás végeredményeként - ha a kérelem teljesíthető - csupán egyetlen határozatot hoznak, de az annyiféle engedélynek számít, mint ahány hatóság részt vett az eljárásban. Az a közigazgatási hatóság, amellyel az ügyfél kapcsolatba kerül, koordinátori szerepet tölt be az eljárásban, de egyébként mellérendeltségi viszonyban áll a szakhatóságokkal, s kötve van azok állásfoglalásához. Ekként a szakhatósági közreműködés nem érinti a szakosított engedélyező hatóságok hatáskörét, nem csorbítja önálló döntési jogukat, ugyanakkor a szakhatósági modell nagymértékben csökkenti az ügyfél eljárási terheit.

A törvényjavaslat - anélkül, hogy a modell lényegét megváltoztatta volna - részletesen szabályozza a szakhatósági közreműködéssel folyó eljárás rendjét. Elmaradt azonban az a rendelkezés, amelynek értelmében, ha a szakhatóság a megszabott határidőn belül nem válaszol a hozzá intézett megkeresésre, hozzájárulását megadottnak kell tekinteni. Ez a szabály eredetileg az eljárás egyszerűsítését és meggyorsítását kívánta elősegíteni. A szakmai bonyodalmak elkerülésének érdeke arra késztette a koordinátori feladatokat ellátó szerveket, hogy ne alkalmazzák "a hallgatás egyenlő belegyezés" elvét, hanem mindig várják be a szakhatóságok írásbeli válaszát, még akkor is, ha az - esetleg többszöri sürgetés nyomán - csupán a határidőn túl érkezik hozzájuk. Az a szakhatóságok vezetőit terhelő felelősség, hogy ilyen határidő-túllépések minél ritkábban forduljanak elő. A koordinációért felelős szervek azonban nem vállalhatják át annak a jogkövetkezményeit, hogy a szabályosnak tűnő engedély alapján felépített létesítményt utólag jelentősen át kell alakítani, mivel az engedély nem tartalmazta valamely szakhatóság feltételeit vagy előírásait.

További fontos változás a törvényjavaslatban, hogy a szakhatóságot a koordinátori feladatokat ellátó hatóság keresi meg a szakhatósági állásfoglalás beszerzése érdekében. Nem ritka ugyanis ma a hatályos jogi szabályozásban, hogy az ügyfél kötelezettségévé teszik a hatósági eljárás lefolytatásához szükséges további hatósági engedélyek beszerzését.

A hatályos Áe. nem rendelkezik azokról az esetekről, amikor a szakhatóságok egymásnak ellentmondó feltételeket szabnak a szakhatósági engedélyben. Ez azzal a következménnyel járhat, hogy az ügyfél csak a jogorvoslati fórumok igénybevételével élve juthat el az ellentmondások feloldásához. Ennek kiküszöbölésére a törvényjavaslat előírja a hatóság és a szakhatóságok közötti egyeztetési kötelezettséget az álláspontok tisztázására.

A 46-49. §-hoz

Az Áe. az eljárás meggyorsítása érdekében - az ügyfél megfelelő azonosítása mellett - lehetővé tette a távbeszélő útján történő idézést, s ahhoz az írásbeli idézéssel azonos jogkövetkezményeket kapcsolt. Ezeket a szabályokat a törvényjavaslat is átveszi és kiegészíti az elektronikus úton történő idézéssel. Kimaradt a törvényjavaslatból az a hatályos szabály, amelynek értelmében a fegyveres erők és rendészeti szervek tagját az illetékes parancsnokság útján kell idézni. Az idézésre ugyanis gyakran olyan magánügyben kerül sor, amely jellegénél fogva éppúgy nem tartozik a parancsnokságra, mint ahogyan a többi munkáltatónak sem kell feltétlenül tudnia, hogy valamely alkalmazottját milyen ügyben és milyen minőségben idézte meg valamelyik hatóság. Ugyancsak kimaradtak a bírságra vonatkozó utalások, mivel az eljárás során kiszabható bírságra irányadó rendelkezés a 61. §-ban lelhető fel. Az idézésnél természetesen célszerű figyelembe venni a megidézett elfoglaltságát, így figyelemmel kell lenni arra, hogy a megjelenésre kötelezés időpontja a megidézettet a munkájában lehetőleg ne akadályozza.

Az értesítés jogintézményét szabályozó rendelkezés lényege, hogy az ügyfél bizonyos eljárási cselekményekről időben értesüljön, így élni tudjon az eljárásban őt megillető jogokkal. Az értesítésben megjelölt eljárási cselekmény elmulasztása nem von maga után szankciót, hiszen az értesítés csak az ügyfél tájékoztatására szolgál. Ha a hatóság szükségesnek tartja az ügyfél jelenlétét, az eljárási cselekményre megidézi. Azt az ügyfelet azonban, akinek a kérelmére az eljárás megindult, csak értesíteni lehet az egyes eljárási cselekmények időpontjáról.

Az 50. §-hoz

A közigazgatási hatóság feladatkörében végzett tevékenysége során, olyan döntéseket hoz, amely jogokat illetve kötelezettségeket állapít meg. A megalapozott döntés érdekében köteles tisztázni a tényállást, lehetőség szerint felkutatni minden bizonyítékot, megállapítani az üggyel összefüggésbe hozható körülményeket és értékelni az üggyel összefüggésbe hozható tényeket. Ha a közigazgatási hatóság a tényállás tisztázási kötelezettségét nem teljesíti, az eljárásában hozott döntés törvénysértő. A szabad bizonyítási rendszer alapján bármi felhasználható az ügy eldöntése szempontjából lényeges tények bizonyítására. A törvényjavaslat alapvetően az Áe. szabályait tartja meg, de hangsúlyosabban tartalmazza a szabad bizonyítás elvét, illetőleg meghatározza annak a közigazgatási eljárásban megengedett jogi korlátait.

Az 51. §-hoz

A törvényjavaslat átvette az Áe.-ből azt a mondatot, amely szerint "az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során írásban vagy szóban nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozattételt megtagadja." Ha azonban figyelembe vesszük a közigazgatási eljárások sokféleségét, azonnal nyilvánvalóvá válik: a nyilatkozattétel megtagadásának joga - kivételt nem tűrő szabályként - kizárólag a véleményt, észrevételt, értékítéletet tartalmazó nyilatkozatokra vonatkoztatható, nem pedig az ügyfél bármiféle nyilatkozatára. Az ügyfél maga dönti el például, hogy tesz-e észrevételt a tanú vallomására vagy a szakértő véleményére; ez csupán jog, de nem kötelesség is egyben. Az ilyen tartalmú nyilatkozat mellőzése vagy megtagadása tehát szankciót nem vonhat maga után, mindössze annyi lehet a jogkövetkezménye, hogy a közigazgatási hatóság a rendelkezésre álló adatok alapján dönt vagy az eljárást megszünteti.

Vannak azonban egészen más jogi jellegű, ha úgy tetszik: "tényfeltáró" jellegű nyilatkozatok is. Ezekre már nem feltétlenül vonatkoztatható a nyilatkozattétel megtagadásának joga, minthogy esetenként - helyzeténél fogva - egyedül az ügyfél szolgáltathat adatokat valamely hatósági döntés meghozatalához. Elegendő e tekintetben például a vámáru-nyilatkozatra utalni. Közigazgatási jogunkban jelentős számmal vannak kötelező érvényű jogszabályi előírások a tényfeltáró nyilatkozatokra nézve. E rendelkezésekre tekintettel a törvényjavaslat a nyilatkozattétel megtagadásának jogát csupán fő szabályként tartotta fenn. Kiegészítette azonban azzal: "törvény vagy kormányrendelet kötelezővé teheti, hogy az ügyfél a hivatalból folytatott eljárásban a hatóság erre irányuló felhívására közölje az érdemi döntéshez szükséges adatokat, és jogkövetkezményt állapíthat meg az adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztása vagy valótlan adatok közlése esetére". A jogszabályon alapuló adatszolgáltatást nem lehet megtagadni az üzleti titokra való hivatkozással.

A törvényjavaslat egyértelműen kimondja azt is: az ügyfelet mind a nyilatkozattételnél, mind az adatközlésnél igazmondási kötelezettség terheli. A közigazgatási eljárásban tehát nem érvényesül "a több magában foglalja a kevesebbet" elv, legalábbis abban a formában, hogy aki jogosult a nyilatkozattétel megtagadására, az azt is megteheti, hogy nyilatkozik ugyan, de ennek során nem ragaszkodik az igazsághoz.

Az 52. §-hoz

Az iratok szerepe a közigazgatási eljárásban meghatározó, ez a leggyakrabban használt bizonyítási eszköz. Az ügyfelek rendszerint már az eljárás megindításánál a közigazgatási hatóság rendelkezésére bocsátják az álltaluk relevánsnak tekintett iratokat, de a hatóság is felhívhatja az ügyfelet az ügy eldöntéséhez nélkülözhetetlen iratok benyújtására, illetve annak beszerzése iránt saját maga is intézkedhet. Ha a közigazgatási hatóság más szervet keres meg iratok rendelkezésre bocsátása érdekében, azt a belföldi jogsegély keretein belül teszi meg.

A külföldön kiállított közokirathoz illetve a külföldön hitelesített magán okirathoz a törvény bizonyító erőt akkor kapcsol, ha az rendelkezik a kiállítás helye szerinti államban működő Magyar külképviselet felülhitelesítésével. Az egyes ügyfajtákra vonatkozó jogi szabályozás a diplomáciai felülhitelesítés tekintetében más rendelkezést is tartalmazhat.

A hatályos szabályozáshoz hasonlóan a törvényjavaslat lehetőséget biztosít arra, hogy az aránytalanul nehezen beszerezhető irat helyett, az ügyfél jegyzőkönyvbe foglalt szóbeli, vagy írásbeli nyilatkozatot tegyen.

Az 53-57. §-hoz

A bizonyítási eljárás során a hatóság gyakran hallgat meg az ügyre vonatkozó valamely tényt ismerő személyeket. A tanúzási kötelezettségnek abszolút és relatív akadályai lehetnek. Abszolút tanúmeghallgatási akadály esetén akkor sem hallgatható meg tanúként az érintett személy, ha tanúvallomást kíván tenni. Relatív tanúzási akadály esetén a az ügyre vonatkozó tényeket, körülményeket ismerő személy maga dönti el, hogy kíván-e tanúskodni, ő erre nem kötelezhető és passzív magatartása nem szankcionálható. Ha azonban úgy dönt, hogy tanúvallomást tesz, rá éppúgy vonatkozik az igazmondási kötelezettség, mint a relatív tanúzási akadállyal nem érintett tanúkra. A tanúzás szabályai között azonban megjelenik a tanú védelmének egy speciális rendelkezése. Mivel a közigazgatási ügyek között is akadnak olyanok, amelyekben nem lehet kizárni, hogy a tanút tanúvallomása miatt valamilyen joghátrány éri (elbocsátják az állásából, zaklatják, tettlegesen bántalmazzák), a törvényjavaslat ennek valószínűsége esetén lehetővé teszi, hogy a közigazgatási hatóság vezetője a tanú személyes adatainak zártan kezeléséről rendelkezzen. Az ilyen döntés automatikusan azt is magával hozza, hogy az ekként védett tanú meghallgatásánál az ügyfél, illetőleg képviselője nem lehet jelen.

A helyszíni szemle lefolytatását tudatosan akadályozó, a hatóság eljáró ügyintézőjét megfélemlíteni szándékozó ügyfél rezisztenciájának megszüntetése érdekében a javaslat lehetővé teszi a rendőrség helyszíni szemlénél történő jelenlétét. Szigorú feltételek fennállása esetén a szemle erőszakos behatolással történő foganatosítását is lehetővé teszi. Ehhez azonban - az alapvető jogokra való tekintettel - előírja az ügyész előzetes jóváhagyásának megszerzését, valamint hatósági tanú közreműködését.

Az Áe.-nek a bizonyítási eljárás akadályozásához fűződő jogkövetkezményekkel kapcsolatos rendelkezései régen elavultak, gyakorlatilag kiszolgáltatják az eljáró szervet az ügyfél vagy az eljárás egyéb résztvevőinek, akik - ha akarják - meg tudják bénítani a közigazgatás munkáját, képesek megakadályozni a döntéshozatalt. Bizonyos ügyekben azonnali intézkedésre van szükség, amit szemle vagy hatósági ellenőrzés alapoz meg. Mindezekre figyelemmel a törvényjavaslat meghatározott körben és megfelelő garanciák beépítése mellett lehetővé teszi a bizonyítási eljárás akadályozása esetén a rendőrség közreműködésének igénybevételét.

Az 58-59. §-hoz

A törvényjavaslat e rendelkezések szövegének kidolgozásánál is messzemenően támaszkodott az Áe. szabályaira, ugyanakkor azokat több ponton továbbfejlesztette. Így például nyilvánvalóvá tette, hogy - a tanúvallomás tételétől eltérően - a szakértői közreműködés a kellő szakértelemmel rendelkező magánszemélynek nem kötelessége, arra tehát szankció alkalmazásával nem kényszeríthető. Még a szakértői névjegyzékben szereplő, hivatásos szakértő is megtagadhatja a szakértői közreműködést, ha a kirendelését megelőzően más állami szervektől olyan megbízásokat kapott, amelyek hosszabb időre lekötik teljes kapacitását. (Mivel közigazgatási ügyekben fontos szempont a minél rövidebb időn belüli döntéshozatal, a közigazgatás nem ér rá kivárni, amíg a kirendelt szakértő eleget tesz korábbi, más irányú kötelezettségeinek.) Ha a szakértői közreműködés vállalása nem is, az teljes joggal elvárható a szakértőtől, hogy rövid időn belül éljen akadályközléssel, illetőleg ha vállalta a szakértői közreműködést, azt végezze is el a megszabott határidőn belül.

Fő szabályként a szakvélemény nem köti az eljáró szervet: ha aggályai támadnak - vagy valamelyik ügyfél kezdeményezi -, jogosult másik szakértő kirendelésére. (Ez a szabad bizonyítási rendszerből következik.) Kivételként azonban előfordulhat, hogy olyankor, ha az adott ügykategóriában egészen speciális vagy kiemelkedő szakismeretre van szükség a megalapozott döntéshez, magas szintű jogszabály előírja: a közigazgatási hatóság kötve van egy, a jogalkotó által megjelölt szerv (rendszerint tudományos testület) szakvéleményéhez. Ez leginkább az egészségügyi igazgatás körében fordul elő, és azzal áll összefüggésben, hogy bizonyos ügykategóriákban egy szakmai szempontból helytelen döntésnek beláthatatlan káros következményei lehetnek.

A törvényjavaslat nem vette át azt a - sok esetben igazságtalan - rendelkezést, hogy amennyiben az ügyfél kezdeményezte a szakértő (második szakértő) kirendelését, a szakértői díj megfizetésére akkor is az ügyfél köteles, ha végül is a közigazgatási hatóság az ügyfél kezdeményezésére kirendelt szakértő álláspontját fogadta el döntésének alapjául. Mivel a törvényjavaslat rendelkezett az eljárási költségek viselésének általános szabályairól, az ilyen esetekben is ezeket a szabályokat kell alkalmazni.

A 60. §-hoz

A tolmácsra vonatkozó rendelkezések lényegében megfelelnek az eddigi szabályozásnak. Az ellenérdekű ügyfeleket és az eljárás egyéb résztvevőinek érdekeit, valamit a tényállás valósághű feltárásához fűződő érdekeket is védeni kívánja az új szabályozás. Különösen a munkaügyi ellenőrzés során gyakori, hogy a hatóság képviselői a helyszínen kénytelenek a magyar és valamely idegen nyelvet egyaránt beszélő személyt keresni, ellenkező eseten előzetes tényállás-tisztázást nem képesek végezni. A hasonló esetek kezelésére a törvényjavaslat szerint tolmácsként lehet elfogadni azokat a személyeket, akiket meghatározott esetekben a hatóság a helyszíni kommunikáció érdekében igénybe vesz.

A 61. §-hoz

Az eljárási törvény a kiszabható bírság felső határát eljárási jogintézményenként eltérően állapította meg, ráadásul bizonyos esetekben ez a felső határ 1957 óta nem változott. Ezért a törvényjavaslat - a Pp.-hez hasonlóan - nem szétszórt részletszabályokban, hanem egyetlen helyen, de átfogó módon foglalkozik az eljárási bírsággal, s annak felső határát számottevő mértékben emeli. Mivel felső határról van szó, ez a jelentős emelés nem azt jelenti, hogy mindig a maximális tételű bírság kiszabására kerül sor. Épp ezért a törvényjavaslat - figyelemmel az Alkotmánybíróság által megfogalmazott követelményre - szabályozza azokat a mérlegelési szempontokat is, amelyeket a közigazgatási hatóságnak a konkrét ügyben vizsgálnia kell a kiszabásra kerülő bírság összegének megállapításánál.

A 62-65. §-hoz

A tárgyalást, az egyezségi kísérletet és a határidő számítását az Áe. rendelkezéséhez hasonlóan szabályozza a törvényjavaslat, azonban kiegészíti az elektronikus dokumentum előterjesztési idejére vonatkozó rendelkezéssel.

A közigazgatási hatósági eljárásban a résztvevők együttes meghallgatása tárgyaláson történik. A hatóság akkor tart tárgyalást, ha a tényállás tisztázásához, illetve az egyezségi kísérlet lefolytatásához arra szükség van, vagy ha azt jogszabály egyébként előírja. A közigazgatási hatóság a tárgyalásra az eljárás résztvevőit megidézi, de azt az ügyfelet akinek kérelmére az eljárás indult csak értesíti a tárgyalás időpontjáról. Aki a tárgyaláson az idézés ellenére nem jelenik meg, az eljárási bírsággal sújtható. A tárgyaláson résztvevőket jogaikról és kötelezettségeikről minden esetben tájékoztatni kell. A tárgyaláson az ügyfél a meghallgatott tanúhoz, szakértőhöz ellenérdekű ügyfélhez kérdéseket intézhet és indítványozhatja más tanú meghallgatását vagy még addig fel nem tárt más bizonyíték beszerzését.

A törvényjavaslat egyik alapelve, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlása során a szakszerűségre és a gyorsaságra törekszik és előmozdítja az ügyféli jogok érvényesülését. Ezen alapelvek tükröződnek az ellenérdekű ügyfelek részvételével folyó eljárásban, ahol a közigazgatási hatóságnak az ügyfelek megegyezését kell előmozdítania, ha az ügy jellege ezt megengedi, továbbá ha azt jogszabály kötelezővé teszi. A hatósági eljárás egyezséggel való lezárása mind az ügyfeleknek, mind a hatóságnak kedvező. Az egyezséget a közigazgatási hatóság határozatba foglalja, ha az megfelel a jogszabályokban foglalt feltételeknek, nem sérti mások jogát, jogos érdekét, vagy a közérdeket, és kiterjed a teljesítési határidőre és az eljárási költség viselésére.

A 66-67. §-hoz

Az eljárási szabályok között lényeges szerepet játszanak a határidők, melyek betartása az eljárás ésszerű határidőn belül történő lezárásának záloga. A határidők elmulasztása azonban nem minden esetben róható fel a kötelezettségét nem teljesítőnek. Annak érdekében, hogy az önhibán kívül bekövetkezett mulasztáshoz hátrányos következmények ne kapcsolódjanak, a mulasztó igazolási kérelmet nyújthat be a hatósághoz. A törvényjavaslat a jogalkalmazó szervek kérésének tesz eleget, amikor a jelenleginél részletesebben és differenciáltabban szabályozza a teendőket, ha a közigazgatási hatóság helyt ad az igazolási kérelemnek. Bár a közigazgatási hatóságok tőlük telhetően az ügyféli kör reális és pontos meghatározására törekszenek, mégis nem egyszer előfordul, hogy utólag, esetenként a létesítmény felépülése után jelentkeznek olyan érintettek, akik ténylegesen nem vettek részt az eljárásban. Tetézi az ebből eredő gondokat, hogy a bírósági gyakorlat hajlamos liberálisabban meghúzni az ügyfelek körének határait, mint ahogyan ezt a közigazgatás teszi. Mindez azonban nem fordulhat elő, ha kezdettől fogva mindenki értesülhet az eljárásról, aki - bármilyen közvetett módon is - szóba kerülhet potenciális ügyfélként. A törvényjavaslat ezért kizárja a fellebbezési határidő elmulasztására vonatkozó igazolási kérelem benyújtását arra hivatkozással, hogy az ügyfél azért nem értesült az eljárás megindításáról, illetve azért nem élt fellebbezéssel, mert az eljárás megindításáról szóló értesítés, illetve a határozat közlése nem postai kézbesítés útján történt.

A 68-69. §-hoz

Az iratokba való betekintés kapcsán ismét felmerülnek a többször érintett titokvédelmi szempontok. Az egyes ügyekben gyakran két ellentétes jog ütközik egymással: az (egyik) ügyfélnek a jogorvoslathoz való alapvető joga, amely indokolttá teszi a tényállás és a bizonyítékok minél teljesebb körű megismerését, továbbá az ellenérdekű ügyfélnek vagy az eljárás egyéb résztvevőjének az a joga, hogy a törvény által védettnek nyilvánított titka (például magán-, üzleti vagy banktitka) ne juthasson mások tudomására. E kétféle jogot nem lehet absztrakt módon rangsorolni, hanem mindig a konkrét ügyben kell eldöntenie a közigazgatási hatóságnak: kinek a számára és mely iratokba (iratrészekbe) enged betekintést. Tekintettel arra, hogy az iratbetekintési jog korlátozása az ügyfél alapvető eljárási jogait érinti, azzal szemben jogorvoslatnak van helye.

A 70. §-hoz

A törvényjavaslat új jogintézményként és egyben garanciális szabályként vezeti be, hogy az ügyfelet értesíteni kell a bizonyítási eljárás befejezéséről, és eléje kell tárni az összes bizonyítékot annak érdekében, hogy élni tudjon eljárási jogaival, ha őt az eljárás megindításáról a törvényjavaslatban foglalt okokból nem értesítették. A bizonyítékoknak az ügyfél elé tárása során konkrétan meg kell határozni azokat a bizonyítékokat, amelyekre a hatóság a tényállást alapozza. Arra azonban az ügyfél nem tarthat igényt, hogy a bizonyítékok megjelölésén túlmenően a közigazgatási hatóságnak a bizonyítékokra alapozott következtetéseiről, jogi álláspontjáról és tervezett döntésének tartalmáról is előzetes tájékoztatást kapjon.

Annak érdekében, hogy a bizonyítékoknak az ügyfél elé tárása ne késleltesse számottevően az érdemi döntés meghozatalát, a törvényjavaslat lehetővé teszi, hogy az ügyfélnek a bizonyítási eljárás befejezéséről történő értesítése távbeszélőn vagy elektronikus úton történjék, továbbá a hatóság értesítésében meghatározott határnap ügyfél általi elmulasztása ne lehessen akadálya a hatósági döntés meghozatalának.

IV. fejezet

A hatóság döntései

A 71-74. §-hoz

A döntés a közigazgatási hatósági eljárás központi eleme. Az eljárások jelentős része a döntés meghozatalára (és érvényesítésére) irányul.

A törvényjavaslat elnevezésben is különbséget tesz az érdemi és eljárási kérdésekben hozott döntések között. Az előbbieket határozatnak, az utóbbiakat végzésnek nevezi el. Ezáltal is kifejezésre juttatja a kétféle döntés közötti eltéréseket.

A törvényjavaslat fenntartja a ráutaló magatartással hozott döntést (a kérelmezett jog gyakorlása, ha a hatóság határidőben nem nyilatkozik), amelynek csak jogszabályban meghatározott esetben van helye. Ekkor is szükség van azonban a közigazgatási hatóság eljárásban való cselekvő közreműködésére, a megszerzett jogot hatósági záradék formájában rá kell vezetni a kérelemre.

A nyugellátások és a családtámogatási ellátások növelésének mértékét jogszabály állapítja meg. Az ellátások összegének emelése több millió embert érint. Ezekben az ügytípusokban eljáró szerveket megoldhatatlan feladat elé állítaná az érintettek személyes értesítésének kötelezettsége az eljárás megindításáról, illetve külön határozat meghozatala a pénzbeli ellátás emeléséről. A törvényjavaslat ezekben az ügyekben lehetővé teszi a határozathozatal mellőzését.

A törvényjavaslatban differenciált rendelkezések találhatók a döntések tartalmát illetően. A közös (a határozatra és végzésre egyaránt vonatkozó) követelmények meghatározása után a végzésre vonatkozó eltérő szabályok találhatók meg a törvényjavaslatban. A határozat indokolásával szemben új követelmény, hogy a mérlegelési jogkörben hozott határozatban a mérlegelésben szerepet játszó szempontokat és tényeket is fel kell tüntetni. A gyakorlati tapasztalatok hasznosításán alapul az a bővítmény, amely szerint a határozatnak tartalmaznia kell az eljárt szakhatóság megnevezését, és a szakhatóság egyedi előírását, állásfoglalásának indokolását is. Ezzel egyértelművé válik, hogy melyik hatóság milyen indokokkal tett kikötéseket, és így az esetleges fellebbezési eljárás, illetve közigazgatási per során a vitatott kérdésben állásfoglalásra jogosult hatóság egyértelműen azonosítható, az indokok ismerete pedig a megalapozott döntéshozatalt segítheti elő.

Ha több ügyfél vesz részt az eljárásban, a jogorvoslathoz való jogra tekintettel biztosítani kell a titokvédelemre és a tanú védelmére vonatkozó jogszabályok érvényesítését. Ebből következően az indokolásban csupán utalni kell arra, hogy az eljáró közigazgatási hatóság figyelembe vette a törvény által védett, titoknak minősülő adatokat vagy tényeket, illetőleg mellőzi a tanú személyes adatainak a közlését.

Előfordulhatnak esetek, amikor a határozat indokolásának pontos, szakszerű írásba foglalása a határozathozatalt késlelteti, és ezáltal életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet alakul ki. Ilyen esetekben, a törvényben meghatározott körben célszerű a határozat időleges mellőzését lehetővé tenni. Az indokolás öt napon belüli pótlása az ügyfélnek sem a jogorvoslathoz való jogát nem korlátozza, sem a jogorvoslat benyújtására nyitva álló határidőt nem rövidíti le.

A 75. §-hoz:

Az egyezség ma is létező jogintézmény a hatályos szabályozásban (Áe. 38. §). Az ellenérdekű ügyfelek között jöhet létre, és a megkövetelt feltételek fennállása esetén az egyezséget a közigazgatási hatóság jóváhagyja és határozatba foglalja. A későbbi jogviták megelőzését hivatott szolgálni az a rendelkezés, amely szerint ellenérdekű ügyfelek között az egyezség csak akkor hagyható jóvá, ha az ügyfelek a teljesítési határidőre és a költségviselésre nézve is megegyeztek.

A 76-77. §-hoz

A törvényjavaslat - több külföldi ország eljárási törvényéhez hasonlóan - önálló cím keretében foglalkozik a hatósági szerződéssel. A törvényjavaslat ugyanis erősíteni kívánja azt a szemléletet, hogy a közigazgatás dolga - a szó legnemesebb értelmében - az ügyfelek kiszolgálása, akár akként, hogy hatósági igazolványokkal látja el őket, akár úgy, hogy döntést hoz közigazgatási ügyeikben, így például hatósági engedélyt ad ki a számukra. A közigazgatási hatóság tehát többnyire nem ellenfélként kerül kapcsolatba az ügyfelekkel, s célja nem a közhatalmi eszközök minél szélesebb körű alkalmazása, sokkal inkább az, hogy - amennyiben az ügy jellege ezt megengedi - az ügyféllel egyfajta partneri viszonyt kialakítva törekedjék valamely közérdekű cél elérésére vagy valamely magáncélnak a közérdekkel való összhangba hozatalára.

A demokratikus jogállam közigazgatásának egyik jellemzője, hogy a közigazgatási hatóságok történetileg kialakult pozíciójában változás következik be. A hatósági igazgatásban ez abban nyilvánul meg, hogy a közhatalmi fellépés már nem kizárólagos. Egyes területeken a hatóság és az ügyfél intenzívebb együttműködése váltja fel. A külföldi tapasztalatok azt bizonyítják, hogy egyes hatósági feladatok ellátása alapvetően mellérendeltségi viszony keretében is eredményesen megvalósítható. Ennek egyik formája a közigazgatási hatóság és az ügyfél által kötött hatósági szerződés, amely pótolja a közigazgatási hatóság határozatát. A hatósági szerződés meghonosítása különösen az építésügyi igazgatásban, településrendezési és környezetvédelmi ügyekben lehet eredményes.

A törvényjavaslat megfelelő garanciákat tartalmaz a szerződéskötésre és a szerződésben foglaltak érvényesítésére nézve. (A szerződés csak írásban köthető, és csak akkor, ha az ügy jellege azt nem zárja ki, jogszabály a szerződés kötéséhez kötelező feltételeket határozhat meg, például a szakhatósági hozzájárulás kötelező jellege, harmadik személy jogának és jogos érdekének védelme, a felügyeleti szerv hozzájárulásának kiköthetősége stb.) A szerződő felek szempontjából garanciális jelentősége van annak a rendelkezésnek, amely szerint a szerződésbe foglaltak megszegése esetén a szerződés jogerős és végrehajtható határozatnak minősül.

A 78-81. §-hoz

A törvényjavaslat ezen §-ai szabályozzák a közigazgatási döntés közlésével kapcsolatos garanciális jellegű kérdéseket, meghatározva azok körét, akikkel a határozatot, illetve a végzést közölni kell, továbbá a közlési módokat, valamint az egyes közlési módokhoz tartozó speciális rendelkezéseket.

A törvényjavaslat az Alkotmánybíróság 46/2003. (X. 16.) AB határozata alapján és a hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó szabályokat tartalmazó egyes törvények módosításáról szóló törvényjavaslat rendelkezéseivel összhangban szabályozza a hivatalos irat postai kézbesítéséhez fűződő vélelem megdöntésének lehetőségét. Bár a kézbesítési vélelem jogintézményének kialakítása azt a célt szolgálta, hogy az eljárást ne lehessen időben elhúzni, illetve a döntéshozatalt, valamint az ehhez kapcsolódó végrehajtási kötelezettséget meghiúsítani, a jogintézmény ma már bizonyos esetekben az alkotmányos jogok érvényesítésének gátjává vált. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a természetes személy ügyfél sok esetben azért nem tudja átvenni a számára postai úton megküldött iratot, mert hosszabb-rövidebb ideig nem tartózkodik lakóhelyén.

A kézbesítési vélelem a hatályos szabályozás szerint akkor áll be, ha az irat kézbesítésére a postai szolgáltató két eredménytelen kísérletet tett, vagy az irat átvételét a címzett, vagy meghatalmazottja kifejezetten megtagadja. Az utóbbi esetben kézbesítési vélelem megdöntése iránti kérelem nem terjeszthető elő, míg az előbbi esetben a természetes személy ügyfél ezt megteheti. A nem természetes személy ügyfelek esetében a kézbesítési vélelem elfogadásának feltétele annak bizonyítása, hogy a kézbesítés nem szabályszerűen történt. A nem természetes személy ügyfelek esetében, ugyanis elvárható, hogy folyamatosan gondoskodjanak a címükre érkező hivatalos iratok átvételéről.

A kézbesítési vélelem megdöntése iránti kérelmet a kézbesítési vélelem beálltától történő tudomásszerzéstől számított tizenöt napon belül, de legkésőbb hat hónapon belül lehet előterjeszteni. Ha a hatóság a kérelemnek helyt ad, az ügyfelet eljárásjogi szempontból olyan helyzetbe kell hozni, mintha a hivatalos iratot a kézbesítés során átvette volna.

V. fejezet

Hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás

A 82-86. §-hoz

Az Áe.-nek a hatósági bizonyítványra, igazolványra és nyilvántartásra vonatkozó rendelkezései túlnyomórészt beváltak, s csupán néhány helyen szorulnak kiegészítésre az időközben szerzett jogalkalmazási tapasztalatok figyelembevételével.

Az Áe. nem rendelkezik külön a hatósági bizonyítvány elleni jogorvoslat lehetőségéről, csupán arra utal, hogy a hatósági bizonyítványt határozatnak kell tekinteni. Ebből következik, hogy azt, akinek kérésére a hatósági bizonyítványt kiadták, a határozatok ellen igénybe vehető jogorvoslati lehetőségek illetik meg. A hatósági bizonyítvány kiadására irányuló eljárás általában egyszerű rutinügynek számít, amelyben nincs ellenérdekű ügyfél. Azonban a hatósági bizonyítványok jelentős részét abból a célból kérik, hogy valamilyen - többnyire ugyancsak közigazgatási - eljárásban bizonyítékként használják fel. Ebben a második eljárásban már lehet olyan ellenérdekű ügyfél, aki észleli, hogy a hatósági bizonyítvány tartalma valótlan, s érdeke is fűződik az említett hiba korrigálásához. Bonyolult és hosszadalmas eljáráshoz vezetne, ha ilyenkor az ellenérdekű félnek a hatósági bizonyítványt kiadó szervhez kellene fellebbezést benyújtania. Egyrészt már letelt a fellebbezési határidő, ezért a fellebbezéséhez igazolási kérelmet is kellene mellékelnie. Másrészt fennáll annak a veszélye, hogy mire megtörténik az igazolási kérelem, majd ezt követően a fellebbezés elbírálása, a másodikként indult közigazgatási ügyben érdemi határozatot hoznak, méghozzá annak a rendelkezésnek az alapján, amely szerint "a hatósági bizonyítvány tartalmát - az ellenkező bizonyításáig - mindenki köteles elfogadni". Ebből eredően az ellenérdekű ügyfélnek - amennyiben a hatósági bizonyítvány elleni fellebbezése sikerrel járt - a második közigazgatási ügyben is igazolási kérelmet, valamint jogorvoslati kérelmet kellene benyújtania. Ezért a törvényjavaslat egyszerűbb eljárási módot vezet be, amikor kimondja: a hatósági bizonyítvány ellen az ellenérdekű ügyfél nem élhet fellebbezéssel, azonban a hatósági bizonyítvány felhasználási célja szerinti eljárásban bizonyíthatja, hogy a hatósági bizonyítvány tartalma valótlan. Ezen túlmenően a törvényjavaslat arról is rendelkezik, hogy az említett bizonyítás sikere esetén hogyan történik a "visszacsatolás" a hatósági bizonyítványt kiállító közigazgatási hatósághoz, illetőleg mi a teendő akkor, ha az utóbb említett szerv észleli a hatósági bizonyítvány hibás voltát.

Nemcsak a hatósági bizonyítvánnyal, hanem a hatósági igazolvánnyal kapcsolatban is merülhetnek fel problémák, amelyek megoldási módját az Áe. nem rendezi. Ezért a törvényjavaslat kimondja: ha a hatósági igazolvány ellenőrzésére jogosult hatóság vagy hivatalos személy megállapítja, hogy a hatósági igazolvány vagy az abba tett bejegyzés valótlan, a hatósági igazolványt bevonja.

VI. fejezet

Hatósági ellenőrzés

A 87-94. §-hoz

A jogszabályokban foglalt előírások hatályosulásának kérdése minden jogalkalmazói tevékenységnek, így a közigazgatási hatóságok jogalkalmazó tevékenységének is kiemelkedő fontosságú területét képezi. Ugyanez vonatkozik a jogszabályok alapján a közigazgatási hatóság által hozott döntésekre is, különös tekintettel az adott ügy érdemében hozott közigazgatási határozatra. A törvényjavaslatnak ez a fejezete a közigazgatási jogszabályok hatályosulásának fontos eszközét, a hatósági ellenőrzés jogintézményét tárgyalja. A törvényjavaslat szóban forgó §-ai tartalmazzák azokat a részletes szabályokat, amelyeket a közigazgatási hatóságnak érvényre kell juttatnia a hatósági ellenőrzés esetében.

A törvényjavaslat az ellenőrzés lényegét úgy határozza meg, hogy a közigazgatási hatóság az ellenőrzés keretében a jogszabályban, illetve a közigazgatási határozatban foglaltak teljesülését vizsgálja.

Az ellenőrzés esetében elsősorban az ügyfelet védő garanciális eszközöket szükséges megjeleníteni. Ennek érdekében a törvényjavaslat szabályozza a közigazgatási hatóság előzetes értesítési kötelezettségét, e kötelezettség mellőzésének feltételeit, az ellenőrzés méltányos és az ügyfél kíméletével történő lefolytatását, az ellenőrzés lefolytatásának formai vonatkozásait (lehetséges időpontok, megbízólevél stb.), a közigazgatási hatóság egyes ellenőrzési részjogosítványait (iratbetekintési jog, felvilágosításkérési jog, lefoglalás), valamint az ügyfelet a hatósági ellenőrzés során megillető jogosultságokat.

VII. fejezet

Jogorvoslatok

A 95-97. §-hoz

A jogorvoslati rendszer szabályozása - hasonlóan az Áe.-hez - a törvényjavaslat egyik legfontosabb tárgyköre. Jelentősége abból ered, hogy

- az eljárások túlnyomó része közigazgatási határozattal és nem bírósági döntéssel zárul, emiatt nem érvényesül a bírósági határozathoz kapcsolódó anyagi jogerő (a határozat megváltoztathatatlansága), ugyanakkor a jogbiztonságot - ésszerű korlátok között - mégis garantálni kell, mert alkotmányellenes helyzet állna elő, ha a közigazgatási döntést az azt meghozó szerv vagy felettes szerve hivatalból vagy kérelemre bármikor és bármely okból megváltoztathatná;

- az ügyek többségében nincsenek ellenérdekű ügyfelek, ezért nem lehet arra számítani, hogy az ellenérdekű ügyfél jogorvoslati kérelme nyomán fény derül arra is, ha a közigazgatási hatóság olyan döntést hozott, amely az ügyfél számára kedvező, de - például külső befolyás vagy bűncselekmény hatására - súlyosan sérti a közérdeket, illetőleg törvénysértő;

- számos olyan közigazgatási ügy van, amelyben a határozat szakmai vagy humanitárius mérlegelésen alapul, ezért a felülvizsgálat sem szűkülhet le pusztán a formális jogszerűség vizsgálatára, hanem szükség van olyan jogorvoslati fórumra, amelynek joga van a hozott döntés és az azt megelőző eljárás teljes körű és komplex - célszerűségi, méltányossági, szakmai és törvényességi - felülvizsgálatára, s erre felkészültségénél fogva alkalmas is.

A törvényjavaslat - az Áe.-hez viszonyítva teljes körűbben - a vázolt okokra tekintettel olyan jogorvoslati rendszerről beszél, amely egyfelől az ügyfél (az eljárás más résztvevője) rendelkezésére álló jogorvoslati eszközöket, másfelől a hivatalból (saját vagy kívülről érkező kezdeményezésre) alkalmazható döntés-felülvizsgálati módokat foglalja magában. Csak az ilyen összetett jogorvoslati rendszer képes egyszerre szolgálni az ügyfél jogorvoslathoz való alkotmányos alapjogát és a jogbiztonságot, másfelől lehetővé tenni a korrupció feltárását és a téves jogszabály-értelmezésből vagy más okból eredő hibás döntések korrigálását. A törvényjavaslatnak ez a része határozza meg egyfelől a jogorvoslatok alapvető közös szabályait, másfelől pedig felvázolja a jogorvoslati rendszer szerkezeti felépítését.

A törvényjavaslat a közigazgatási határozat esetében általánossá, míg a közigazgatási végzés esetében csak akkor teszi lehetővé az önálló jogorvoslatot, ha azt törvény megengedi. Ugyancsak e § határozza meg a kérelemre induló jogorvoslati eljárások esetében a kérelem benyújtására feljogosított személyi kört.

A törvényjavaslat az egyes jogorvoslati fajtákat nevesíti, meghatározza azt, hogy mely jogorvoslati fajta indulhat kérelemre, illetőleg hivatalból vagy mindkettő alapján. Ennek során a törvényjavaslat - szemben az Áe. megoldásával, amely mintegy ömlesztve szabályozza az egyes jogorvoslati formákat - e kettős rendszer jegyében végzi a jogorvoslatokkal kapcsolatos szabályozást, élesen megkülönböztetve és önálló alfejezetbe foglalva egyfelől az ügyfél kérelme alapján induló jogorvoslati eljárásokat, másfelől a hivatalból lefolytatható döntés-felülvizsgálati eljárásokat.

A 98. §-hoz

E § lényegében az Áe.-vel megegyező szabályozási logikára felépítve rakja le az alapvető ügyféli jogorvoslati formával, a fellebbezéssel összefüggő rendelkezéseket, azaz a fellebbezés jogintézményének lényegét az új szabályozás nem változtatja meg. Változások a törvényjavaslat más részeiben bekövetkezett újításokból fakadnak; egyfelől a közigazgatási döntés kettősségének (határozat és végzés) tükröződéseképpen, másfelől pedig - figyelemmel a költségtényezők jelentőségének megnövekedett voltára - az eljárási költség kérdésében hozott végzéssel kapcsolatban, amely döntési formát bírságot kirovó végzéssel egy jogorvoslati szintre emeli a törvényjavaslat, megengedve az önálló fellebbezés benyújtását. A hatóság döntésének mielőbbi realizálását kívánja elősegíteni az a szabály, mely szerint az eljárás egyéb résztvevője (tanú, a szakértő, a szemletárgy birtokosa stb.) által a határozat rá vonatkozó része ellen benyújtott fellebbezés nem érinti a határozatnak az ügy érdemében hozott részét, így az, ha az ellen nem érkezik fellebbezés, jogerőre emelkedhet.

A 99. §-hoz

A törvényjavaslat ezen §-a a jelenlegi Áe. szabályozással megegyező normatartalmat hordoz azzal a különbséggel, hogy a tizenöt napos fellebbezési határidő alóli kivételt meghatározni jogosult jogszabályok körét a törvényre és a kormányrendeletre szűkíti. A fellebbezésre jogosult a jogszabályban meghatározott fellebbezési határidőn belül vissza nem vonható írásos nyilatkozattal lemondhat. A lemondó nyilatkozat alapján a határozat jogerőssé és végrehajthatóvá válik. Több ügyfél részvételével folyó eljárásban az említett jogkövetkezmény csak abban az esetben áll be, ha valamennyi ügyfél ilyen nyilatkozatot tett.

A 100. §-hoz

A törvényjavaslat a fellebbezés kizárásának eseteit veszi számba. Nincs helye fellebbezésnek, ha az ügyben valamely törvény közvetlen bírósági eljárást tesz lehetővé (például birtokvédelmi ügyekben, tőkepiaci felügyelet körében), ha a végzést másodfokon eljáró hatóság hozta, ha a határozat az ügyfelek között létrejött egyezséget hagyja jóvá, illetve a méltányossági döntések esetében, továbbá akkor, ha a másodfokon eljáró hatóság az első fokon eljáró hatóságot új eljárásra utasítja.

A 101-102. §-hoz

A törvényjavaslat ezen §-a a fellebbezésnek a végrehajtásra vonatkozó halasztó hatályával, illetőleg az azonnali végrehajtás jogintézményével kapcsolatos rendelkezéseket tartalmazza a hatályos Áe.-vel megegyező módon. A közigazgatási hatóság elsőfokú döntése ellen benyújtott fellebbezésnek a végrehajtásra halasztó hatálya van, kivéve, ha azt azonnal végrehajthatóvá nyilvánították. A végrehajtásra halasztó hatály azonban csak akkor áll be, ha a fellebbezést határidőben nyújtották be. A törvényjavaslat meghatározza azokat az eseteket, amikor a határozat azonnal végrehajthatóvá nyilvánítható. A fellebbezést annál a hatóságnál kell benyújtani, amelyik az elsőfokú döntést hozta. A gyakorlatban számos olyan eset fordult elő, amikor az ügyfél abban bízva, hogy a fellebbezési eljárást felgyorsítja, a másodfokú közigazgatási hatósághoz nyújtotta be fellebbezési kérelmét. Ez várhatóan a jövőben is előfordul, ezért a törvényjavaslat úgy rendelkezik, hogy nem utasítható el a fellebbezési kérelem abból az okból, hogy az ügyfél a fellebbezési határidőn belül, de nem az elsőfokú döntést hozó hatóságnál nyújtja be a fellebbezését.

A 103. §-hoz

Az Áe. a határozat módosítását, illetőleg visszavonását egyazon § keretében rendezi, függetlenül attól, hogy arra az ügyfél kérelme alapján vagy pedig hivatalból kerül sor. E felfogással szakítva a törvényjavaslat megkülönbözteti és önálló §-ban szerepelteti a közigazgatási döntések fellebbezés eredményeként történő módosítását, illetve visszavonását. Ezekben az esetekben az elsőfokú döntést hozó közigazgatási hatóság a fellebbezést - a fő szabálytól eltérően - nem terjeszti fel a fellebbezés elbírálására jogosult szervhez. Ennélfogva a fellebbezést nem a fellebbezési eljárásra irányadó szabályok szerint intézik el, hanem helyette (mintegy a fellebbezési eljárást pótolva, s ezáltal a fellebbezés elbírálására jogosult szervet is tehermentesítve) az elsőfokon eljárt közigazgatási hatóság saját hatáskörében hozza meg új döntését. E döntésének alapja a hatályos Áe.-vel megegyezően vagy a jogsértés megállapítása, vagy - az ellenérdekű ügyfelek részvételével folyó eljárás kivételével - az ügyfél kérelmében foglaltakkal való egyetértés.

A 104-105. §-hoz

A törvényjavaslat ezen §-a a fellebbezés rendes menetét szabályozza, tehát azt az esetkört, amikor az elsőfokú határozatot hozó szerv nem élt a fellebbezés nyomán a döntés megváltoztatásának lehetőségével. A fellebbezés alapján a fellebbezés elbírálására jogosult másodfokú közigazgatási hatóság az elsőfokú döntést és az elsőfokú eljárást megvizsgálja, melynek során nincs kötve a fellebbezésben foglaltakhoz. A törvényjavaslat egyes eljárások gyorsítása érdekében törvényi, illetve kormányrendeleti szintű szabályozás számára megnyitja azt a lehetőséget, hogy egyes ügyfajták esetében részjogerő beálltát állapíthasson meg, ha csak a határozat egyes rendelkezéseivel szemben nyújtottak be fellebbezést. A másodfokon eljáró szerv eljárásában azt vizsgálja, hogy az elsőfokú eljárásban megtartotta-e az eljárásjogi és anyagi jogi szabályokat. A vizsgálat eredményétől függően a másodfokon eljáró szerv a döntést helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti.

A 106-108. §-hoz

A törvényjavaslat szóban forgó §-ai a fellebbezés elbírálásra jogosult szervek körét határozzák meg, nem követve tehát az Áe. jelenlegi gyakorlatát, amely e kérdést nem a fejezet keretében, hanem a záró rendelkezésekben található törvényhelyre utalva rendezi.

A törvényjavaslat alapelvet fogalmaz meg azáltal, hogy kimondja: a fellebbezési hatáskört, illetve szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy minden fellebbezési ügyben legyen az elbírálásra jogosult pártatlan szerv, illetve a hatáskört megállapító jogszabályban az első és másodfokon eljáró hatóságot meg kell jelölni.

A 107. §-hoz

Az olyan elsőfokon eljárt közigazgatási hatóságok esetében határozza meg a fellebbezési fórumrendszert, amelyeknél - az elsőfokon eljárt szerv speciális jogállása, sajátosságai következtében - nincsen hierarchikus felügyeleti szerv, azaz a fellebbezési jogkör telepítése nem magától értetődő. Így a szóban forgó § a helyi önkormányzat, a köztestületek, valamint a magánszféra (gazdálkodó szervezet, egyéni vállalkozó) adott ügytípusban jogalkalmazásra feljogosított szervei által elsőfokon elbírált hatósági ügyekben benyújtott fellebbezések elbírálására jogosult szerveket nevesíti.

A 109-111. §-hoz

A törvényjavaslatnak ez a része az ügyféli kezdeményezésre induló jogorvoslati formák közül a bírósági felülvizsgálati eljárással, más szóval a közigazgatási perrel foglalkozik. Az új szabályozás részben megtartja a hatályos Áe. bevált rendelkezéseit (például keresetlevél benyújtására a jövőben is csupán jogszabálysértésre hivatkozással kerülhet sor, a fellebbezési jog ki nem merítése ezentúl is a bírósági felülvizsgálatból való kizárást eredményezi), ugyanakkor részben eltér a hatályos szabályozási irányoktól, megoldásoktól. A bírósági felülvizsgálati eljárás jogintézményének új elemei a következők:

− A törvényjavaslat értelmében a jövőben a keresetlevél benyújtása a közigazgatási határozat végrehajtása tekintetében nem jár automatikus halasztó hatállyal. A végrehajtás felfüggesztéséhez ugyanis - az ügyfél kifejezetten erre irányuló, és a keresetlevelébe foglalt kérése alapján - szükséges a bíróság felfüggesztő határozata.

− Az Áe. jelenlegi állapotához képest a törvényjavaslat el kívánja érni a közigazgatási ügyekben a bírósági út igénybevételének teljességét. Ennek céljából a törvényjavaslat az Áe.-hez képest nem tartalmazza azokat az esetköröket, amelyeknél nincs helye a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának. Ezen túlmenően - ugyanebből a célkitűzésből kiindulva - a törvényjavaslat mellőzi az Áe. 72. §-a (4) bekezdésének a) pontjában szereplő további kivételekre szóló keretfelhatalmazást is.

A 112-113. §-hoz

A törvényjavaslat egy, a közigazgatási eljárásban eddig ismeretlen új jogorvoslati forma, az ügyfél kérelmére induló újrafelvételi eljárás bevezetését indítványozza. Ennek alkalmazására akkor kerülhet sor, ha

- a hozott döntés közigazgatási szakban emelkedett jogerőre (azaz nincs a bíróságnak az ügyben érdemi határozata; ebben az esetben ugyanis nem a közigazgatási újrafelvételi eljárás, hanem a Pp.-ben szabályozott perújítás áll az ügyfél rendelkezésére), és

- az ügyfélnek csak a határozat jogerőre emelkedése után jutott tudomására valamely, a határozat meghozatala előtt már meglevő és az ügy elbírálása szempontjából lényeges tény, adat vagy bizonyíték.

Mindezeken túl az újrafelvétel jogintézményénél is fontos szempont a jogbiztonság előtérbe helyezése. Ezért a törvényjavaslat nem biztosít parttalan lehetőséget a felmerülő releváns új tények felhasználásának, adatoknak vagy más bizonyítékoknak, ekképpen figyelembevételükre - összhangban a közigazgatási eljárásjog más területein megvalósuló szabályozásokkal - csak meghatározott időtartamon (a határozat jogerőre emelkedésétől számított hat hónapon) belül nyílik lehetőség. Ugyancsak érvényre kell juttatni ezen új jogorvoslati forma esetében is a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmét.

A törvényjavaslat ugyanitt tartalmazza a szintén új jogintézményt, a méltányossági eljárást. Ennek csak akkor lehet helye, ha a döntés végrehajtása (teljesítése) a kötelezettre a döntés meghozatalát követően bekövetkezett okból igen súlyos hátrányt okoz. A méltányosság gyakorlásának egyéb törvényi feltételeit a javaslat taxatíve felsorolja.

A 114. §-hoz

A hivatalból lefolytatható eljárások köréből a korábbi saját döntés módosítására, illetve visszavonására irányuló eljárást szabályozza a törvényjavaslat ezen §-a. A közigazgatási hatóság a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelme nélkül a határozatát hivatalból folytatott eljárásba a döntés meghozatalától számított egy éven belül módosíthatja, vagy visszavonhatja. Ennek feltétele, hogy előzetesen megállapítsa a jogszabálysértés tényét. A döntés módosításának és visszavonásának korlátját jelenti, ha a döntést fellebbezési eljárásban felülvizsgálták, illetve az ügyben a közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálata megtörtént.

A 115. §-hoz

A törvényjavaslat 115. §-a a hivatalból lefolytatható eljárások köréből a felügyeleti eljárás jogintézményét szabályozza. A felügyeleti eljárás körében a felügyeleti szerv hivatalból vizsgálja az ügyben eljáró közigazgatási hatóság eljárását és döntését. Ha ebben a hivatalból folytatott eljárásban jogszabálysértést tapasztal, intézkedik a jogszabálysértő mulasztás megszüntetésére, illetve a jogszabálysértő döntések módosítására, megsemmisítésére. A döntés felügyeleti eljárás keretében történő megváltoztatásának, illetve megsemmisíthetőségének korlátait az Áe. szabályozásához hasonlóan állapítja meg a törvényjavaslat. Felügyeleti eljárás keretében e szabályok szerint, nem orvosolható a hibás döntés, ha azt közigazgatási ügyben eljáró bíróság már elbírálta, ha a semmisségi ok hiányában jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene, vagy ha azt jogszabály kizárja. További korlátozás a felügyeleti eljárással szemben, hogy meghatározott idő elteltével sem élhet a felügyeleti szerv a döntés megváltoztatásának és megsemmisítésének jogával a jogbiztonság alkotmányos követelményére tekintettel.

A 116. §-hoz

Szemben az Áe.-ben alkalmazott terminológiával, a törvényjavaslat a hierarchia-ízű felettes szerv megnevezés helyett a valós tartalomnak jóval inkább megfelelő felügyeleti szerv megnevezést használja. E § határolja be pontosan, hogy mely szervek minősülnek a hivatalból lefolytatható eljárások körében felügyeleti szervnek; visszautaló szabállyal a törvényjavaslat 107-108. §-ában meghatározott szerveket tekinti ilyennek, részben pedig a szükségszerű eltéréseket e §-on belül rendezi.

A 117. §-hoz

A törvényjavaslat e § keretében korrigálja azt a kodifikációs hibát, amely az Áe. - 1999. évi XLV. törvénnyel beiktatott - 71/A. §-ában lelhető fel. E rendelkezés arról szól, hogy amennyiben az Alkotmánybírósághoz intézett alkotmányjogi panasz eredményre vezet, hogyan lehet orvosolni az ügyfél jogsérelmét. Az alkotmányjogi panasz alapján lefolytatott eljárás gyakran azzal a végkövetkeztetéssel zárul, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezésnek több lehetséges értelmezése van, s ezek közül egy vagy több alkotmányellenes. Ilyen esetekben az Alkotmánybíróság a hatályos jog kíméletével jár el: vélelmezi, hogy a jogalkotó szerv az alaptörvénnyel összhangban álló jogszabályt kívánt kibocsátani, ezért nem nyilvánítja alkotmányellenessé, és nem semmisíti meg a sérelmezett rendelkezést, hanem megállapítja annak alkotmányos értelmezését, s a szükséghez képest kimondja, hogy a panaszos ügyében is ezt az értelmezést kell alkalmazni. Ezt a jogtechnikai megoldást tehát a konkrét jogsérelem orvoslása szempontjából egyenértékűnek kell tekinteni az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály megsemmisítésével.

A 118-120. §-hoz

A törvényjavaslat szakít az Áe. azon felfogásával, amely az ügyészi óvás jogintézményét "ügyészi intézkedések" címszó alatt mindössze egyetlen utaló szabállyal rendezte el, mondván, hogy e kérdéskörben a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló törvény (1972. évi V. törvény) az irányadó. Az ügyészi óvással kapcsolatosan mindenképpen célszerű a korábbi szabályozási technikához való közelítés, azaz a törvényjavaslat magában foglalja az ügyészi óvásra vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket, miközben az utaló szabályt is megtartja.

A 121. §-hoz

A törvényjavaslat szabályozza a semmisség jogintézményét, amelynek következtében a közigazgatási hatóság határozatát - feltéve, hogy annak jogerőre emelkedésétől számítva még nem telt el három év - a jogorvoslati eljárásban a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokra tekintet nélkül kell megsemmisíteni. A kötelezettséget, joghátrányt megállapító döntés esetén a megsemmisítésre nyitva álló határidő öt évre emelkedik, míg időkorlát nélkül semmisíthető meg az a hatósági döntés, aminek tartalmát bűncselekmény befolyásolta, feltéve, hogy az jóhiszeműen szerzett jogot nem érint.

A semmisség a törvényesség és a jogbiztonság alapvető alkotmányos követelményeit összebékíteni hivatott jogintézmény. Szabályozásánál a törvényjavaslat az Áe.-hez képest további változást tartalmaz: a törvényjavaslat - támaszkodva a közigazgatás-tudomány eredményeire, illetőleg a külföldi eljárási törvényekből levonható szabályozási tapasztalatokra - átformálja a semmisséghez vezető okok körét, s az Áe.-ben alkalmazottól részben eltérő taxációt tartalmaz.

A 122-123. §-hoz

A törvényjavaslat ezen §-ai a közigazgatási hatóság döntésével kapcsolatos, egyszerűbb megítélés alá eső jogorvoslati módozatokat szabályozzák, így a valamely elírási vagy számítási hiba korrekciójára szolgáló kijavítást, illetőleg kicserélést. A kijavításhoz, illetve a kicseréléshez képest már komolyabb korrekciónak minősül a kiegészítés, melynek esetében az eredeti határozathoz, illetőleg végzéshez képest érdemi tartalmi változás áll be. Erre tekintettel a törvényjavaslat a kiegészítésnél a hivatalból lefolytatható jogorvoslati eljárásoknál megszokott feltételekhez (időbeli korlát, a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme) köti a kiegészítés jogintézményének alkalmazhatóságát.

VIII. fejezet

Végrehajtás

A 124. §-hoz

A közigazgatási végrehajtás a közigazgatási eljárás azon viszonylag önálló szakasza, amelyben az arra feljogosított szervek a jogszabályban meghatározott eljárási cselekmények foganatosításával gondoskodnak a végrehajtható határozatban megállapított kötelezettségek megvalósításáról. A közigazgatási határozattal megállapított pénzfizetési vagy egyéb magatartásra irányuló kötelezettség hatósági kényszercselekmény útján történő realizálása a kötelezett vagyoni jogainak vagy személyes szabadságának korlátozásában nyilvánul meg. A közigazgatási végrehajtásban a személyes szabadság korlátozására is szükség lehet, ha a kötelezettség teljesítését a kötelezett ellenállása akadályozza, vagy olyan kötelezettségnek nem tesz eleget, amelyet személyesen csak ő tehet meg. A személy elleni, különösen a fizikai ellenállás leküzdésére szolgáló kényszercselekmény alkalmazása azonban különleges felkészültséget és felelősséget igénylő rendészeti feladat, ezért erre - a végrehajtást foganatosító hatóság megkeresésére - kizárólag a rendőrség jogosult. A közigazgatási határozat végrehajtásához azonban nincs szükség a rendőrségi eszköztár teljes felvonultatására, ezért a javaslat a jogszabályhely megjelölésével tételesen meghatározza, hogy a közigazgatási végrehajtásban közreműködő rendőr a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényben szabályozott intézkedések és kényszerítő eszközök közül melyeket alkalmazhatja.

A 125. §-hoz

Az ügyfelet terhelő kötelezettséget nem csupán a közigazgatási szervnek az ügy érdemében hozott határozata állapíthat meg. Erre tekintettel a törvényjavaslat meghatározza azokat a további területeket is, amelyekben a végrehajtás szabályait kell alkalmazni. Ilyenek lehetnek a végzések, a jóváhagyott egyezségek, a hatósági szerződések, valamint a külföldi határozatok.

A 126. §-hoz

A törvényjavaslat rendezi a végrehajtási szabályoknak az eljárásjog egészében elfoglalt helyét, kimondva, hogy a törvény rendelkezéseit a végrehajtási eljárásban is alkalmazni kell a végrehajtásról szóló fejezetben foglalt eltérésekkel. A megelőző eljárási szakaszokhoz képest a legfontosabb eltérés abban áll, hogy az ügy érdemében hozott határozat jogerőssé vált, és az abban megállapított kötelezettség tovább már nem vitatható. Ebből következően az érdemi döntéshez kapcsolódó rendes jogorvoslati eszközök a végrehajtási eljárásban hozott végzésekkel szemben - a törvényjavaslatban tételesen meghatározott kivételektől eltekintve - már nem vehetők igénybe.

A 127. §-hoz

A törvényjavaslat szóban forgó §-a a közigazgatási határozat végrehajthatóságának konjunktív feltételeit állapítja meg. Tartalmi követelmény, hogy a határozat kötelezettséget állapítson meg. Nincs helye végrehajtásnak, ha a hatóság engedélyt ad ki, mert az abban foglalt jogosultság gyakorlására az ügyfél nem kényszeríthető. Fogalmilag kizárt a végrehajtás az ún. ténymegállapító (deklaratív) határozatok és a regisztratív döntések körében. A végrehajtás szempontjából a kötelezettségek sorában sajátos helyet foglal el a meghatározott magatartástól való tartózkodásra irányuló tilalom, vagy valamely cselekmény, helyzet eltűrésére irányuló - ugyancsak passzivitásban megnyilvánuló - kötelezettség, amelynek kikényszerítésére kizárólag bírságolás útján nyílik lehetőség.

További általános, de nem kivétel nélküli feltétel a határozat jogerőre emelkedése. Kivételesen lehetőség van a végrehajtásra a jogerő bevárása előtt is, ha a hatóság a törvényben meghatározott feltételek bekövetkezése esetén a határozat azonnali végrehajtását rendeli el, vagy a végrehajtási cselekményre biztosítási intézkedésként került sor.

Sajátos, a végrehajtási jogtól rendszertanilag idegen szabályt iktat be a fejezetbe a (2) bekezdésben foglalt, ügyféli érdekeket szem előtt tartó rendelkezés, amely - fordított módon - a hatóságot kötelezi az ügyfelet jogosító határozati rendelkezés fellebbezési jogra tekintet nélküli "végrehajtására". A rendelkezés fejezetben történő elhelyezésére kizárólag a jogerő bevárása előtti teljesítés miatt került sor, a társadalombiztosítási szervek gyakorlatában felmerülő probléma kiküszöbölése érdekében.

A hatóság jogerős végzésével jóváhagyott egyezségben, valamint a hatósági szerződésben vállalt kötelezettség teljesítésének elmulasztása azzal a joghatással jár, hogy azt a jogerős kötelező határozatban megállapított kötelezettség módjára végrehajthatóvá válik. Ha tehát a határidő elmúlását követően a hatóság az önkéntes teljesítés hiányát állapítja meg, az általános szabályok szerint intézkedik a végrehajtás elrendelésére.

A 128. §-hoz

A jogerő eljárásjogi értelemben azt fejezi ki, hogy a határozat a továbbiakban nem vitatható, megváltoztatására a rendes jogorvoslati eszközök útján többé nincs lehetőség. Jogerőre emelkedik és végrehajtható az elsőfokú határozat, ha ellene a törvényes határidőn belül nem nyújtottak be fellebbezést, vagy ha fellebbeztek ugyan, de azt a másodfokú határozat jogerőre emelkedése előtt visszavonták, továbbá ha a fellebbezésről lemondtak vagy a fellebbezés kizárt.

A jelzett esetektől függően a jogerőre emelkedés időpontja eltérően alakul. A közlés napjával emelkedik jogerőre az elsőfokú határozat, ha a fellebbezésről az érdemi határozat meghozatala előtt lemondtak, vagy azt a törvény kizárja, így a közlés napjától jogerős a másodfokú határozat is. Ha az első fokú határozat ellen fellebbezésnek van helye és a jogosult e jogával nem él, a döntés a fellebbezési határidő utolsó napját követő napon emelkedik jogerőre. A fellebbezési jogról történő lemondás hatósággal való közlésének napján áll be a jogerő, ha a lemondásra a döntés közlését követően, de a fellebbezési határidő lejárta előtt került sor. A fellebbezés másodfokú határozat jogerőre emelkedése előtti visszavonása esetén az első fokú határozat a visszavonásról szóló jognyilatkozat hatósággal történő közlésének napján válik jogerőssé.

A 129. §-hoz

Az eljárás hivatalból történő megindítására az anyagi jogszabályokban kifejezésre juttatott közérdek érvényesítése céljából kerül sor. A jogszabályi előírások gyors és eredményes érvényesítése megkívánja, hogy az első fokon eljáró közigazgatási szerv a hivatalból indított eljárásban megállapított kötelezettség határidőben történő teljesítését hivatalból vizsgálja, továbbá a teljesítés érdekében szükséges intézkedéseket a lehető legrövidebb időn belül foganatosítsa. Erre figyelemmel a törvényjavaslat előírja, hogy ha a teljesítés a hatóság rendelkezésére álló adatokból nem állapítható meg, a határidő lejártát követő tizenöt napon belül hatósági ellenőrzést kell tartani. A végrehajtás csak akkor rendelhető el, ha a hatóság megbizonyosodott a teljesítés elmulasztásáról.

A 130. §-hoz

Ha az első fokon eljáró közigazgatási hatóság az ügyfél késedelmét állapítja meg, hivatalból indult eljárás esetén, öt napon belül hivatalból intézkedik a végrehajtás elrendeléséről. Kérelemre indult eljárásban a jogosult az első fokon eljáró hatóságnál kezdeményezheti a végrehajtás megindítását, amelynek elrendelésére ebben az esetben is öt nap áll a hatóság rendelkezésére. A végrehajtást végzéssel kell elrendelni, kivéve, ha a hatóság a döntés fellebbezésre tekintet nélküli végrehajtását rendelte el. Ebben az esetben a végrehajtás elrendelése külön aktust nem igényel, arról a döntést tartalmazó határozatban vagy végzésben kell rendelkezni.

A végrehajtás elrendelésének célja, hogy az foganatosítható legyen és erről mind a végrehajtást foganatosító szerv, mind a kötelezett, illetve a végrehajtást kérő időben értesüljön, tekintve, hogy a végrehajtás foganatosításához külön alakszerű végzésre nincs szükség. Ezért a törvényjavaslat meghatározza, hogy a végrehajtás elrendeléséről szóló végzést kikkel kell közölni.

A hatósági szerződés civil jogi és közjogi elemeket vegyítő természete jut kifejezésre abban a szabályban, amely lehetőséget biztosít a szerződésben vállalt kötelezettség végrehajtását elrendelő végzés bírósági felülvizsgálatára. Ennek oka az, hogy a végrehajtás elrendelésére az ügyfél szerződésszegése ad alapot. Ha e kérdésben vita van a szerződő felek között, annak eldöntését nem szerencsés az egyik, mégpedig a hatalmi pozícióban lévő félre bízni. Ezért a törvényjavaslat a végrehajtás elrendelésének jogszerűségét a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság előtt vitathatóvá tette.

A törvényjavaslat meghatározza a végrehajtást elrendelő végzés speciális tartalmai elemeit, továbbá, hogy a sikeres végrehajtás érdekében a végrehajtó szolgálatot milyen információkkal és dokumentumokkal kell ellátni.

A 131. §-hoz

A hatályos Áe. a végrehajtás foganatosítására az első fokon eljáró vagy a legalsóbb fokú közigazgatási hatóságot jelöli ki. A végrehajtás költségeinek megelőlegezéséhez szükséges költségvetési fedezet, valamint a végrehajtásra szakosodott igazgatásszervezők hiánya, továbbá különösen kis településeken az igazgatási apparátus vonakodása a helyi lakossággal szembeni kényszer alkalmazásától, úgyszintén a meghatározott cselekmény ügyfél helyett történő végrehajtáshoz szükséges helyi vállalkozói, vagy a kényszer cselekményeket foganatosító rendőri kapacitás elégtelensége a közigazgatási végrehajtás eredményességét jelentősen lerontó tényezőkké váltak.

Erre tekintettel a törvényjavaslat a közigazgatási hivatalok irányítása alatt kistérségi körzetközponti illetékességgel működő, végrehajtásra szakosodott szakembereket foglalkoztató közigazgatási végrehajtó szolgálat kiépítését kezdeményezi. A végrehajtó szolgálat általános hatáskörű végrehajtást foganatosító szervként működik. A jövőben az első fokon eljáró közigazgatási hatóság végrehajtást foganatosító szervként csak akkor járhat el, ha a végrehajtás speciális szakértelmet és egyéb (pl. technikai, laboratóriumi, stb.) felkészültséget igényel, és azt törvényi vagy kormányrendeleti szintű különös eljárási szabály rendeli el. Ha a közigazgatási hatóság a határozat azonnali végrehajtását rendelte el, a halaszthatatlan végrehajtási cselekmények foganatosítása továbbra is az első fokon eljáró közigazgatási hatóság feladata marad.

Ezzel több, mint háromezer közigazgatási hatóság mentesül a végrehajtás foganatosításával járó feladatok alól, jelentős létszám és költség megtakarítást eredményezve. Az így felszabaduló költségvetési eszközök bőségesen elegendők az új végrehajtó szolgálat működtetésére. Az eredményes és hatékony végrehajtás szervezeti és jogi feltételeinek megteremtésétől a végrehajtás elmaradásából származó károk mérséklődése, a költségvetési bevételek jelentős növekedése és a jogkövető magatartás erősödése várható.

A végrehajtási szolgálat illetékességét az általános illetékességi szabályok alapján kell megállapítani. Ilyen illetékességi ok hiányában a végrehajtást elrendelő első fokú hatóság székhelye szerint illetékes végrehajtó szolgálat jár el.

Tekintettel arra, hogy a végrehajtó szolgálat 2008-ban kezdi meg működését, ezért átmeneti szabályban kell rendelkezni arról, hogy az addig terjedő időben a végrehajtást az első fokon eljáró hatóság foganatosítja.

A törvényjavaslat részletesen meghatározza továbbá, hogy a sikeres végrehajtás érdekében a végrehajtó szolgálatot milyen információkkal és dokumentumokkal kell ellátni.

A 132-137. §-hoz

A közigazgatási végrehajtás leggyakrabban pénzösszeg behajtására irányul, akár azért, mert az ügyfelet eredetileg is pénzfizetésre kötelezték, akár azért, mert a meghatározott cselekmény végrehajtása, illetőleg a meghatározott ingóság kiadása fordult át pénzkövetelésbe, vagy az ügyfelet pénzbírság kiszabásával akarják rászorítani az egyéb magatartásra irányuló kötelezettség teljesítésére. A hatályos törvényi szabályozás szerint a pénzösszeg behajtása nehézkes és hosszadalmas. Annak érdekében, hogy ez megváltozzék, a törvényjavaslat

- az idő múlásával egyre terhesebbé váló, az adóügyi igazgatásban már érvényesülő késedelmi pótlék bevezetésével a kötelezettet érdekelté teszi a mielőbbi önkéntes teljesítésben;

- a behajtási módozatok tekintetében megszünteti a hatályos szabályok alapján a természetes személyekkel és a szervezetekkel szembeni végrehajtási módok alapvetően eltérő voltát;

- az építésügyi igazgatás körében már érvényesülő szabályozás általánossá tételével - meghatározott összeghatár feletti kötelezettség esetén - biztosítási intézkedésként lehetővé teszi jelzálogjog bejegyzését a kötelezett ingatlanára;

- a jelentős költségkihatással járó cselekmények esetében az eljárási bírság jelenleg 500 000 Ft-os felső határát felülről nyitottá teszi, ha a teljesítés várható költségeinek 1 %-a ezt az összeget meghaladja. Ebben az esetben a bírság felső határát az említett költségek 1 %-ában maximálja;

- jelentős költségkihatással járó cselekmény esetében, ha a kötelezett önként nem teljesít, és a költségeket sem előlegezi meg, akkor helyette a megelőlegezett összeg után a jegybanki alapkamat meghatározott százalékában megállapított kamatteher felszámítására biztosít lehetőséget.

A törvényjavaslat a pénzfizetési kötelezettség végrehajtása terén az ügyfelet megillető bankszámla-követelésre vezetett végrehajtásnak biztosít elsőbbséget, amely azonnali beszedési megbízással történik. Ha a kötelezett bankszámláját vezető pénzügyi intézmény a beszedési megbízást az ügyfél rendelkezésére álló fedezet ellenére nem teljesíti, akkor a pénzügyi intézmény saját költségére kötelezhető a megbízás szerinti összeg kifizetésére, és ezen felül bírsággal is sújtható.

Az ügyfél eljárási terheit csökkenti és jogérvényesítési lehetőségeit bővíti, másfelől pedig a közigazgatási hatóság szolgáltató funkcióját hangsúlyozza a törvényjavaslat azon újszerű megoldása, amely a kérelemre elrendelt végrehajtást hivatalból folytatott eljárásba fordítja át. E rendelkezés szerint, ha a jogosult által benyújtott azonnali beszedési megbízás nem vezet eredményre, akkor a végrehajtást - a jogosult kérelmére - a végrehajtást foganatosító szerv folytatni köteles, mégpedig úgy, mintha a végrehajtás elrendelésére hivatalból került volna sor.

A rendszeres munkajövedelemmel, járandósággal rendelkező természetes személyek esetében a pénzfizetési kötelezettség másik - a bankszámlára vezetett végrehajtással egyenértékű - módja az említett jövedelmekből történő közvetlen letiltás. Ennél a végrehajtási módozatnál a végrehajtást foganatosító szerv végzésben hívja fel a munkáltatót, illetve a rendszeres járandóságot folyósító szervezetet, hogy a letiltott összeget a munkabérből, járandóságból vonja le, és azt a jogosult részére fizesse ki. Ha a munkáltató e kötelezettségét megszegi, a le nem vont összeg erejéig készfizető kezesként felel.

Amennyiben a pénzösszeg behajtására bármely okból nincs mód, vagy az nem vezet eredményre, esetleg nem célszerű, mert a nagy összegű kötelezettség részletekben történő teljesítése aránytalanul hosszú időt venne igénybe, a törvényjavaslat lehetőséget biztosít - egyezően a hatályos joganyaggal - e végrehajtási módozat mellett vagy helyett a kötelezett egyéb vagyontárgyainak végrehajtás alá vonására abból a célból, hogy az így lefoglalt vagyontárgy értékesítéséből származó bevételt a pénzfizetési kötelezettség teljesítésére lehessen fordítani.

A törvényjavaslat nem változtat a közigazgatási és a bírósági végrehajtás jelenlegi viszonyrendszerén. Ennek megfelelően a törvényjavaslat csupán a pénzfizetési kötelezettség bankszámlára és munkabérre vezetett végrehajtásának alapvető rendelkezéseivel egészül ki, hogy így biztosítsa a közigazgatási végrehajtás leggyakrabban alkalmazott módozatainak szerves kapcsolódását. A pénzfizetési kötelezettség végrehajtásának szabályai, továbbá az ingó- és ingatlan-végrehajtás szabályrendszere tekintetében a törvényjavaslat a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvényre történő utalással tesz eleget, elkerülve a párhuzamos szabályozást.

A 138-139. §-hoz

A teljesítési késedelem mind a polgári jogviszonyokban, mind a közigazgatás egyéb speciális területein (adójog, szabálysértési jog) a mulasztó számára hátrányos jogkövetkezményekkel jár. Ez alól az általános szabály alól ez idáig a közigazgatási hatósági eljárás jelentett kivételt, ahol a pénzfizetési kötelezettség minél későbbi időpontban történő teljesítésében a kötelezett kifejezetten érdekelt, hiszen, miközben pénze a gazdasági forgalomban vagy a bankszámlán hasznot hajt, addig a meg nem fizetett pénzösszeg reálértéke folyamatosan csökken. A határidőre történő önkéntes teljesítésben való érdekeltséget teremti meg a törvényjavaslat a késedelemhez járó pénzügyi szankció, a késedelmi pótlék intézményének bevezetésével.

A késedelmi pótlékot mind az ügy érdemében hozott határozat, mind az eljárási végzésekben megállapított, mind pedig a közigazgatási szerződésből származó pénzfizetési kötelezettségek után fel kell számítani, az esedékesség időpontjától. Késedelmi pótlék kivetésének egyedül a késedelmi pótlékkal növelt tartozás pótlék tartalma után nincs helye. A pótlék napi mértéke - az adóigazgatási eljáráshoz igazodóan - a mindenkori jegybanki alapkamat kétszeres összegének 365-öd része.

A törvényjavaslat a késedelmi pótlék és a különböző fizetési kedvezmények (mérséklés, elengedés, fizetési halasztás, részletfizetés) szabályozásával messzemenően figyelembe veszi az ügyfél késedelemre vezető magatartásának felróhatóságát, illetőleg annak hiányát, továbbá az ügyfelek teljesítőképességében meglévő különbségeket.

A 140-142. §-hoz

A törvényjavaslat a meghatározott cselekmény végrehajtásával kapcsolatos szabályozás körében a kötelezettségek sokféleségéhez igazodó differenciált végrehajtási rendszert alkalmaz. Ennek keretében több lehetőség áll a végrehajtást foganatosító szerv rendelkezésére (meghatározott cselekmény elvégeztetése, a kötelezett pénzegyenérték megfizetésére kötelezése, végrehajtási bírság kiszabása, a meghatározott cselekmény rendőrség közreműködésével történő kikényszerítése).

A kötelezett helyett történő teljesítés természetesen nem eredményezi felelősségének megszűnését. Ilyenkor a kötelezettség átalakul a teljesítés (a munkavégzés) költségeiért, illetőleg a munkavégzéssel felmerülő kárveszélyért való helytállási kötelezettséggé. Ezekben az esetekben a kötelezett az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére is kötelezhető. A meghatározott cselekmények bizonyos fajtája is helyettesíthető, ha az pénzköveteléssé alakítható át. E végrehajtási módozat alkalmazásának feltétele, hogy a kötelezettség pénzegyenértékben kifejezhető legyen, továbbá, hogy azt a jogosult kérje.

A cselekmény vagy a magatartás eljárási bírsággal történő kikényszerítésére bármikor sor kerülhet, ha a körülmények miatt az a legcélszerűbb, vagy ha sem a kötelezett, sem a cselekmény nem helyettesíthető. Az eljárási bírság ismételten kiszabható, erre a bírságot megállapító végzésben a kötelezettet figyelmeztetni kell. A bírság kivetésekor a teljesítésre újabb határidőt kell megállapítani.

A végrehajtást foganatosító szerv a végrehajtás módjáról - szükség esetén a jogosult vagy a kötelezett meghallgatása után - dönt és azt az intézkedést teszi meg, amely - az eset összes körülményét mérlegelve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.

A 143. §-hoz

A meghatározott ingóság kiadására irányuló kötelezettség végrehajtása során a meglévő vagyontárgyat természetben kell kiadni. Az ingóságot a végrehajtó szolgálat foglalja le a kötelezettől, és adja át vagy szállítja el a jogosultnak. Ennek megtagadása esetén a rendőrség közreműködését kell kérni. Ha a meghatározott vagyontárgy már nincs meg, a jogosult kérheti a pénzegyenérték megfizetését. A pénzegyenérték összegét a végrehajtó szolgálat állapítja meg. Az esetleges további végrehajtás a pénztartozás behajtására vonatkozó szabályok szerint folytatódik.

A 144-147. §-hoz

A nemzetközi kooperáció folyamatos bővülése, a migrációs tendenciák erősödése a turizmus soha nem tapasztalt lendülete, az európai integráció folyamatában az államhatárok jelképessé válása, az iskola, a munkahely és a lakóhely az Európai Unió tagállamain belüli szabad megválasztásának joga a közigazgatásra sem marad hatástalan. A magyar közigazgatási hatóságoknak fel kell készülniük arra, hogy - a külföldi hatóságokkal együttműködve - képesek legyenek a külföldi szervek döntéseinek Magyarországon történő végrehajtására, illetve a magyar hatósági döntések külföldön történő érvényesítésére. Ennek eljárásjogi alapjait teremti meg a törvényjavaslat azzal, hogy a közigazgatási végrehajtás szabályainak alkalmazását a nemzetközi jogsegély keretében kiterjeszti a külföldi és a nemzetközi hatóság közigazgatási ügyben hozott határozataira is.

A külföldi határozat végrehajtására belföldön a magyar jog, a magyar közigazgatási határozat külföldön történő végrehajtására a külföldi állam, illetve a nemzetközi szervezet joga alapján kerül sor, vagyis a közigazgatási eljárás végrehajtási szakaszában a joghatóság kölcsönös átengedése valósul meg.

Az eljárás során alkalmazandó szabályok törvényen, nemzetközi szerződésen vagy viszonosságon alapulnak. A törvényjavaslatban foglalt rendelkezések tehát szubszidiárius jellegűek, csak az említett jogforrások, illetve a kodifikált nemzetközi jogot helyettesítő viszonossági szabályok hiányában érvényesülnek.

A külföldi határozat végrehajtására irányuló megkeresések befogadására és intézésének előkészítésével járó speciális tennivalók ellátására egy központi ügyintézésre felhatalmazott egységet, célszerűen a fővárosi végrehajtó szolgálatot indokolt kijelölni. E hatóság feladata annak ellenőrzése, hogy a megkeresés megfelel-e a reá irányadó jogforrásban foglalt feltételeknek, az illetékes magyar végrehajtó szolgálathoz vagy a végrehajtás elrendelésére jogosult bírósághoz való áttétele, illetve az eljáró szerv kijelölésének kezdeményezése, ha nem állapítható meg, hogy a magyar jog szerint mely szerv rendelkezik hatáskörrel.

Ha a törvény vagy nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik, a magyar határozat külföldön történő végrehajtására hatáskörrel rendelkező külföldi szervet a végrehajtás elrendelésére jogosult közigazgatási szerv közvetlenül keresi meg. Ha a hatáskörrel rendelkező külföldi hatóság nem ismert, a Külügyminisztérium működik közre a megkeresés továbbításában, továbbá a külügyi tárca - konzuli hálózata útján - figyelemmel kíséri a végrehajtást és szükség esetén előmozdítja annak külföldön történő teljesítését.

A 148. §-hoz

A felfüggesztés elrendelésére kérelemre vagy hivatalból akkor kerülhet sor, ha a végrehajtás alapjául szolgáló határozat megtámadása, vagy újrafelvételi eljárás folytán annak megváltoztatása vagy megsemmisítése várható, illetve méltányossági eljárásban a kötelezettség elengedésére vagy enyhítésére okot adó körülmény merül fel. Felfüggesztésnek van helye akkor is, ha a végrehajtás alá vont vagyontárgyat a bírósági végrehajtás során már lefoglalták, továbbá, ha azzal kapcsolatban igényper van folyamatban. A végrehajtás felfüggesztését különös méltánylást érdemlő körülmény is indokolttá teheti. A végrehajtás felfüggesztését elrendelő végzéssel szemben fellebbezésnek van helye.

Nem mérlegelhető a végrehajtás felfüggesztése, ha azt a perben eljáró bíróság, a felettes szerv rendeli el, vagy a döntés elleni törvényességi óvásban azt az ügyész indítványozza, továbbá, ha a végrehajtás folytatása valamilyen veszélyhelyzettel fenyeget.

Fontos garanciális rendelkezés, hogy a végrehajtás felfüggesztését haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az arra okot adó körülmény megszűnt, és erről mind a kötelezettet, mind a kérelmezőt értesíteni kell. A végrehajtás felfüggesztésével a végrehajtás folyamata megszakad. Tartama alatt a végrehajtás szünetel és további végrehajtási cselekmény nem végezhető.

A 149. §-hoz

Az ügy érdemében és az eljárás során hozott határozatokban megállapított kötelezettségek teljesítésével a végrehajtási eljárás - és ezáltal a konkrét ügyben folyamatban lévő közigazgatási eljárás - külön eljárási cselekmény nélkül lezárul.

A végrehajtás megszüntetéséről akkor kell rendelkezni, ha a végrehajtási eljárást a kötelezettség teljesítése nélkül kell lezárni. Erre akkor kerülhet sor, ha a kötelezettséget megállapító határozatot visszavonták, vagy megsemmisítették, a kötelezett meghalt vagy megszűnt és a teljesítésre köteles jogutód nincs, illetve a kötelezettség tekintetében a jogutódlás kizárt. Kérelemre indult eljárásban a jogosult is kérheti a végrehajtás megszüntetését. Az eljárást meg kell szüntetni akkor is, ha a végrehajtáshoz való jog elévült, vagy, ha a végrehajtás folytatásától - az ügyfél helyzetében bekövetkezett változás miatt - további eredmény nem várható. A végrehajtást megszüntető végzéssel szemben fellebbezésnek van helye.

A 150. §-hoz

A határozattal elrendelt kötelezettség teljesítését a törvényjavaslatban meghatározott időmúlást követően végrehajtással nem lehet kikényszeríteni. Az elévülés az önkéntes teljesítés jogalapját azonban nem érinti, csak annyit jelent, hogy a kötelezettség érvényre juttatásához a továbbiakban állami kényszer már nem vehető igénybe.

A közigazgatási eljárásban a végrehajtáshoz való jog általános elévülési ideje öt év, különös eljárási jogszabály ennél rövidebb időtartamot is megállapíthat. Az elévülést bármely végrehajtási cselekmény megszakítja. Nyugszik az elévülés a végrehajtási eljárásban engedélyezett fizetési kedvezmények időtartama alatt is. A döntés jogerőre emelkedésétől számított tíz év elteltével azonban a határozat nem hajtható végre.

A 151. §-hoz

A biztosítási intézkedés célja, hogy a teljesítés veszélyeztetettsége esetén előzetesen, már a döntés jogerőre emelkedése, vagy a végrehajtás elrendelése előtt garantálja az eredményes végrehajtást azáltal, hogy megakadályozza a kötelezettség fedezetéül szolgáló meglévő pénzösszeg, vagyontárgy vagy meghatározott dolog végrehajtás előli elvonását. Ilyen intézkedésnek a határozat jogerőre emelkedése előtt akkor van helye, ha az elsőfokú döntést megfellebbezték, vagy a fellebbezésre nyitva álló határidő még nem járt le. Ha a döntés jogerőre emelkedett, biztosítási intézkedésre a teljesítési határidő lejárta előtt van lehetőség, ezt követően ugyanis már nem a követelés biztosítását, hanem a döntés végrehajtását kell elrendelni.

A 152. §-hoz

A végrehajtási eljárás során hozott közigazgatási döntések elleni fellebbezés kivételes jogorvoslati eszköz, amelyről a törvényjavaslat az egyes eljárási cselekményeknél külön rendelkezik. Ettől megkülönböztetve a végrehajtási cselekményekkel okozott jog- és érdeksérelem általános jogorvoslati eszköze a végrehajtási kifogás. A fellebbezéssel megtámadható határozatok ellen a kifogás nem vehető igénybe. Nem lehet kifogással élni a végrehajtás költségeinek viselésére, a pénzegyenérték, valamint a végrehajtási bírság megfizetésére kötelező, az ingóság pénzegyenértékét megállapító, valamint a végrehajtást felfüggesztő és megszüntető végzések ellen.

A végrehajtási eljárásban igénybe vehető mindkét jogorvoslati forma közös vonása, hogy soha sem támadhatják az érdemi határozatot vagy magát a végrehajtást, csak a végrehajtási eljárás során elkövetett mulasztásra, illetve a foganatosított eljárási cselekményekre irányulhatnak, továbbá a kérelmet elbíráló határozatok bíróság előtt nem támadhatóak meg. Eltérést jelent viszont a két jogorvoslati intézmény között, hogy a kifogásnak nincs halasztó hatálya, továbbá hogy azt mindig a végrehajtási intézkedést foganatosító hatóság bírálja el. Erre tekintettel a törvényjavaslat a kifogás tárgyában hozott határozat ellen fellebbezési jogot biztosít.

IX. fejezet

Eljárási költség

A 153. §-hoz

Az általános indokolásban már utalás történt arra, hogy a hatályos Áe. nem határozza meg az eljárási költség fogalmát, s azt, hogy mely költségek tartoznak ebbe a körbe. Ez a szabályozási hiányosság a gyakorlatban jogalkalmazási bizonytalanságot eredményez, sok esetben az ügyfelet sújtó anyagi hátránnyal jár. Ennek a jelenlegi jogbizonytalanságnak a kiküszöbölése céljából a törvényjavaslat meghatározza az eljárási költség fogalmát, és tételesen rögzíti, hogy mely költségfajták minősülnek eljárási költségnek. Ide sorolja a kérelemre induló eljárásban az eljárás lefolytatásáért fizetendő eljárási illetéket, igazgatási szolgáltatási díjat, valamint mindazokat az eljárás során felmerülő és igazolt költségeket, amelyek az ügyfél, a képviselő, a tanú, a szakértő, a tolmács részéről, illetve tevékenységükkel összefüggésben felmerülnek.

A 154-158. §-hoz

A törvényjavaslat azt a speciális és a közigazgatási eljárásokban viszonylag ritka esettel kapcsolatos költségviselést is szabályozni kívánja, amikor a közigazgatási ügy ellenérdekű ügyfelek között zajlik. E vonatkozásban a törvényjavaslat a polgári perrendtartás megoldásához hasonlatos költségviselési szabályozást alkalmaz, amelyben a közigazgatási ügyben való "nyertesség vagy vesztesség" alapozza meg a költségviselést. Azon esetekben, amikor nyertes vagy vesztes ügyfélről nem beszélhetünk, azaz közöttük egyezség születik, a költségviselés ügyében is meg kell egyezniük.

Egyéb eljárási költségnek azok a költségek minősülnek, amelyek - szemben az eljárási illetékkel és az igazgatási szolgáltatási díjjal - nem az eljárás lefolytatása fejében fizetendők, hanem az ügyfél vagy az eljárásban közreműködő más személy oldalán a közigazgatási eljárással összefüggésben keletkeznek.

Fontos, garanciális előírás a törvényjavaslatban, hogy mind az ügyfelet, mind az eljárásban részt vevő más személyt az eljárási cselekmények jóhiszemű és célszerű megvalósításának kötelezettsége terheli, s az ennek elmaradására visszavezethető költségeket az indokolatlan költséget okozó személy viseli.

Az egyéb eljárási költség vonatkozásában a törvényjavaslat magára az eljáró közigazgatási hatóságra is ró kötelezettségeket. A közigazgatási hatóság köteles költségkímélő módon és a célszerűség szem előtt tartásával eljárni. E kötelezettség megszegése esetén az indokolatlan költségek viselése a közigazgatási hatóságot terheli. A közigazgatási hatóság további kötelezettsége, hogy döntést hozzon az eljárási költség viseléséről. Ha a döntés határozattal történik, a költségviselésről szóló döntéssel szembeni jogorvoslat nem akadálya annak, hogy a határozat ügy érdemében hozott része jogerőre emelkedjen.

A 159. §-hoz

A hatósági eljárás során felmerülő - olykor igen jelentős - költségek viselésére anyagi helyzete miatt nem mindenki képes. A hatósági eljárásból azonban senki nem zárható ki, mindenkit megillet az a jog, hogy eljárást kezdeményezzen és ügyében a hatóság körültekintően járjon el. A hatóságok előtt történő jogérvényesítés garanciális jelentőségű. Az alkotmányos jogok nem sérülhetnek amiatt, mert a természetes személy ügyfél a jövedelmi, illetve vagyoni viszonyai miatt az eljárási költséget vagy annak részét nem képes viselni. A hatóság a költségmentességről az erre irányuló kérelem alapján az eljárási költség mértékére figyelemmel dönt.

X. fejezet

Elektronikus ügyintézés és hatósági szolgáltatás

A 160-169. §-hoz

A törvényjavaslatban megjelenő szabályozás a realitásokra épül: figyelembe veszi a közigazgatás szerveinek jelenlegi informatikai ellátottságát, a kormányzati informatika körében megvalósult és a közeljövőben befejeződő fejlesztéseket, számol az ügyfelek informatikai elektronikus ügyintézési felkészültségének sajátosságaival, a rendelet érvényesülését segíteni tudó, jelenleg hatályos jogszabályi környezettel. A törvényjavaslat keretet kíván adni a következő időszak változásaihoz, ennek megfelelően a részletszabályok megalkotására ad felhatalmazást kormányrendeleti, illetve bizonyos kérdésekben miniszteri rendeleti szinten.

A szabályozás az érintett szolgáltatásnyújtók együttműködését, az ügyfél ügyintézési lehetőségét a kölcsönös előnyök, információs önrendelkezés alapján kívánja elősegíteni. Az esetleges adatkezelés kizárólag a szolgáltatás igénybevevőjének beleegyezésével történik, a felhatalmazásában meghatározott terjedelemmel, feltételekkel. Az információkat kizárólag hitelesítési célból lehet felhasználni. Az ügyfelek maguk döntenek arról, hogy elektronikus közigazgatási szolgáltatásokat kívánnak-e igénybe venni. A hatóságokat - szabad döntésükön kívül - elektronikus szolgáltatások nyújtására jogszabály is kötelezheti.

A szabályozás figyelemmel van az EU az elektronikus kormányzatot érintő hatályos joganyagára, várható fejlődésére, az elektronikus kormányzati megoldásokban jelentős eredményeket elért tagállamok tapasztalataira, működő modelljeire. A törvényjavaslatban kialakított szabályozás ugyanakkor a magyar jogban ma még hiányzó, de már előkészítés alatt álló további jogintézmények (elektronikus archiválás, elektronikus ügyiratkezelés, információs önrendelkezési jog érvényesítése) megszületése után is olyan konstrukciót kínál, mely a legnagyobb számban jelentkező közigazgatási ügyek gyors elintézését biztosítani tudja.

A hatályos szabályozás szerint az ágazati minisztert illeti meg az a jog, hogy az elektronikus közigazgatási ügyintézést egy adott ügytípusra kiterjessze, illetve a feladatkörébe eső szabályozása során döntsön, mely intézmény jogosult az ágazatban elektronikus közigazgatási szolgáltatások nyújtására, üzemeltetésére. Ezt a megoldást a törvényjavaslat megfordítja, alapesetben minden hatósági eljárás intézhető elektronikusan is, csak törvény, kormányrendelet, illetve önkormányzati rendelet zárhat ki valamely ügyintézést ebből a körből. A költséghatékonyság, az erőforrásokkal való eredményes gazdálkodás támogatása érdekében a törvényjavaslat az ügyfelek hatékonyabb és egységes alapokon nyugvó kiszolgálása érdekében az igénybe vehető szolgáltatásokat, (és az azokra vonatkozó tájékoztató jellegű információt) a regisztrációt, illetve az elektronikus aláírással nem rendelkező ügyfelek kellő biztonságú kapcsolattartását a kormányzati portálon összpontosítja. A központi elektronikus szolgáltató rendszer látja el a regisztrációt, mint szolgáltatást mindazok számára, akik elektronikusan kívánják ügyeiket intézni, és így számukra szükségtelenné válik minden egyes elektronikus szolgáltatáshoz külön azonosító igénybe vétele.

Az ügyfelek ügyeik elektronikus elintézését csak előzetes regisztráció után kezdeményezhetik. Ez a hagyományos ügyintézési modellben az ügyfél személyes megjelenésével, az általa aláírt okirat, kérelem a közigazgatási szervhez való benyújtásával stb. történik meg. Az elektronikus ügyintézés azonban a felek fizikai értelemben vett távolléte mellett zajlik. A törvényjavaslat szabályozási modelljében az ügyfél-azonosításra elsődlegesen az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény szerinti legalább fokozott biztonságú aláírás szolgál. Ha az ügyfél nem rendelkezik ilyen elektronikus aláírással, számára az ügyintézés céljára egy kizárólagos használatú ügyfélkapu igénybevételére nyílik lehetőség, amelynek kulcsával (kód) kizárólag ő rendelkezik és ezt a kulcsot biztonsági igényei szerint saját maga meg is változtathatja. Ezen az ügyfélkapun keresztül az ügyintézés informatikai rendszerébe bekapcsolódhat s eljárási cselekményeket joghatályosan végezhet el. Az ügyfélkapu elfogadható biztonsággal képes garantálni, hogy az azon keresztül érkező üzenet valóban az annak feladójaként feltüntetett személytől érkezik, illetve tartalmazza az általa megadott elektronikus válaszcímet is.

Alapelv, hogy ez az azonosítási eljárás egyetlen, a hatósági eljárásban szükséges adat megadását sem pótolja, azt továbbra is az ügyfélnek az általános szabályok szerint kell megadnia. Mivel a küldő személye ismert, így az esetleges visszaélések szankcionálása megtörténhet, amennyiben a visszaélés kiderül. Külön feladatot jelent a jogi személyek elektronikus aláírás hiányában történő ügyintézése. Ezen a téren a jogalkotót az a szándék vezette, hogy e célra nem indokolt túlzottan kifinomult eljárások kidolgozása, ezek ugyanis jelentős költségigényt jelentenének a hatóságok számára. Ez az igénybevevői kör az, amely leginkább képes lehet az elektronikus aláírás mielőbbi alkalmazására. Számukra ennek költségei már ma is kezelhetőek, és a törvény hatálybalépésig terjedő időszakban várhatóan csökkenő költség mellett már vállalhatóak lesznek.

A kérelem elektronikus úton történő előterjesztése körében a törvényjavaslat nem tud, a papírlapú ügyintézés minden lehetséges vonzatát átfogó, azzal egyenértékű elektronikus eljárási rendet kialakítani. Ezekben az eljárásokban a törvényjavaslat lehetővé teszi az elektronikus űrlap rendszeresítését. Ezt, az ügyfél számára kedvező, könnyen kezelhető kérelem-benyújtási módozatot nyilvánítja főszabálynak, de lehetővé teszi, hogy jogszabály ettől eltérő megoldást (pl. a papíralapú formanyomtatvánnyal formailag és tartalmilag egyező dokumentum számítógéppel való kitöltése) alkalmazzon. A törvényjavaslat meghatározza a kérelem elküldésének, a megérkezés a hatóság részéről való visszaigazolásának módját, szabályozza azt az eljárási határidők szempontjából lényeges kérdést, hogy az elektronikus úton elküldött kérelem mikor tekintendő a közigazgatási szervhez benyújtottnak. A közigazgatási szerv visszaigazolása automatikusan, emberi beavatkozást nem igénylő módon történik: az elektronikus küldemény megérkezésének nyugtázásán túl az ügyhöz rendelt egyedi azonosító számot is tartalmazza.

A közigazgatási hatósági eljárások körébe tartozó elektronikus szolgáltatást a szolgáltató csak abban az esetben teheti az ügyfelek számára elérhetővé, ha a hatósági ügy intézésére hatáskörrel és illetékességgel rendelkezik. A törvényjavaslat a szolgáltatások nyújtásának feltételrendszerét két szempontból határozza meg: egyrészt a minden szolgáltatásra, illetve hatóságra irányadó általános jogi és technológiai feltételrendszer egységességét biztosítani kívánó szabályozási és ellenőrzési rend rögzítésével, másrészt az egyes informálódási mozzanatokra, illetve a szolgáltatásnyújtókra vonatkozó sajátos követelmények előírásával.

Az elektronikus tájékoztató szolgáltatások jelentős része nem kívánja meg az ügyfél azonosítását: ezeket bárki igénybe veheti. Az általános tájékoztatási kötelezettség keretei között a törvényjavaslat olyan kötelező tartalmi elemeket határoz meg, melyeknek akkor is meg kell jelenniük, ha a szerv elektronikus közigazgatási szolgáltatást nem tesz elérhetővé, s az így közzétett információkkal az ügyfeleknek csak ügyeik hagyományos úton történő intézésében kíván segítséget nyújtani vagy a közérdekű információkhoz való hozzáférés lehetőségét biztosítja.

XI. fejezet

Záró rendelkezések

A 170. §-hoz

E § egy régóta hiányzó hézagpótló rendelkezést foglal magában, amikor az ugyanazon jogellenes magatartás miatt alkalmazható különböző szankciófajták egymáshoz való viszonyát tisztázza. Az ugyanis, ha az ügyfél a jogerős vagy végrehajtható közigazgatási határozatban megállapított tilalmat vagy kötelezettséget megszegi, elsődlegesen a törvényjavaslatban meghatározott eljárási bírságot vonhatja maga után. Gyakori azonban, hogy ugyanez a jogellenes magatartás - esetenként attól függetlenül, hogy jogerős vagy végrehajtható közigazgatási határozatba is ütközik - más, közigazgatási vagy más jogágba tartozó szankciót is von maga után. Ennek az a magyarázata, hogy a közigazgatási határozat mindig jogszabályon alapul, ezért a határozattal ellentétes magatartás nem csupán a határozatot, hanem azt a jogszabályt is sérti, amelynek a konkrét ügyben való érvényre juttatását a határozat szolgálta. Így például egy közigazgatási határozatban is tiltott környezetszennyezés az eljárási bírságon túlmenően közigazgatási anyagi jogi szankciót (például szennyvízbírságot), illetőleg szabálysértési, büntetőjogi vagy kártérítési (esetleg munkajogi) szankciót is vonhat maga után. A jogalkalmazó szervek munkájának megkönnyítése érdekében a törvényjavaslat kimondja: az eljárási bírság megfizetése nem mentesíti az ügyfelet az olyan szankciók alól, amelyek jogellenes magatartása miatt nem a törvényjavaslat szerinti bírsággal, hanem más jogszabályi rendelkezések alapján sújthatják.

A 171. §-hoz

A törvényjavaslat meghatározza, hogy rendelkezéseit a hatálybalépéskor folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell, e főszabály alól azonban kivételeket is megállapít. A már folyamatban lévő ügyben a hatásterülethez kötődő ügyféli minőséget nem kell vizsgálni, mert az az eljárás jelentős elhúzódását jelentené. Hasonlóan nem kell alkalmazni az ügyfelek értesítésére vonatkozó szabályokat, ellenkező esetben az eljárást szinte a kezdetektől meg kell ismételni. A folyamatban lévő ügyben az ügyfél helyett történő adatbeszerzés általánosan nem írható elő, ugyanis az ügyek döntő többségében az ügyfél az eljárás megindításának időpontjáig már minden, az ügyére vonatkozó adatot beszerzett és azokat az eljáró közigazgatási hatóság rendelkezésére bocsátotta. A végrehajtó szolgálatok felállítása - figyelemmel annak személyi és technikai feltételeire, továbbá költségvetési vonzatára - hosszabb időt vesz igénybe. Erre figyelemmel rendelkezni kell arról is, hogy a szolgálatok létrehozásáig mely szerv jogosult a végrehajtás foganatosítására. Az önkormányzati hatósági ügyben eljáró elsőfokú hatóság változására tekintettel a már elsőfokon lezárt ügyek tekintetében a törvényjavaslat a bírósághoz telepíti a felügyeleti szerv jogosítványait.

A 172. §-hoz

Ez a szakasz a törvényjavaslatban előforduló, pontos meghatározásra szoruló fogalmak definícióját tartalmazza.

A 173. §-hoz

E § állapítja meg az elfogadott törvény hatálybalépésének napját, méghozzá úgy, hogy a törvény kihirdetése és hatálybalépése között elegendő felkészülési idő álljon rendelkezésre a törvény kihirdetésének napján hatályban lévő valamennyi különös eljárási norma átfogó felülvizsgálatához és a törvénnyel való összhangba hozatalához, a törvényben foglaltak maradéktalan végrehajtásához nélkülözhetetlen szervezetalakítási és szervezési intézkedések megtételéhez, a törvény alkalmazásához feltétlenül szükséges költségvetési eszközök előteremtéséhez, és a jogalkalmazó szervek munkatársainak egyfelől a törvény, másfelől a megváltozó tartalmú különös eljárási szabályok alkalmazására való felkészítéséhez.

A 174. §-hoz

Ugyancsak a törvény zökkenőmentes hatályosulása érdekében ez a § részben felhatalmazást, részben feladatot ad a Kormány, illetőleg a tárcák részére. A felhatalmazások közül különösen fontos az, amely a törvényben foglalt rendelkezéseknek az elektronikus ügyintézésben való érvényre juttatását szolgáló technikai szabályok rendeletben való megállapítására irányul. A törvényjavaslat a "hagyományos" közigazgatás eszköztárát alapul véve határozta meg az eljárási szabályokat. Annak érdekében, hogy ezek a szabályok megfelelő módon érvényre jussanak az elektronikus ügyintézésben, mintegy "le kell fordítani" őket a korszerű technika nyelvére. Így például a papíron kibocsátott határozat hitelességét egyebek között a közigazgatási hatóság bélyegzőlenyomata tanúsítja. Az elektronikus ügyintézés körében meg kell határozni a bélyegzőlenyomatnak megfelelő eszközt, amelynek segítségével ellenőrizhető, hogy a határozat valóban a megjelölt közigazgatási hatóságtól származik-e. (Elektronikus dokumentumot ugyanis bárki előállíthat.) Ugyanígy meg kell határozni, hogy az elektronikus ügyintézés körében mi tekinthető egyenértékűnek a tértivevényes ajánlott levélben történő kézbesítéssel. Figyelembe véve, hogy mind a technikai eszközök, mind pedig a programok elég gyakran változnak, a törvény pedig hosszabb időtávra szabja meg az eljárási szabályokat, a törvényben foglaltaknak az elektronikus ügyintézés keretében való érvényre juttatása legcélszerűbb módon rendeleti úton valósítható meg.

A 175. §-hoz

Az új törvény nem elszigetelten jut érvényre, hanem akként, hogy szervesen beilleszkedik a magyar jogrendszerbe, és szoros tartalmi kapcsolatban áll számos más - elsősorban szervezeti és eljárási - törvénnyel. A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó részletes szabályokat nem a törvényjavaslat, hanem a Pp. tartalmazza. Mindazonáltal ezt a jogintézményt be kell illeszteni a törvényjavaslat jogorvoslati rendszerébe, mivel annak szerves részét alkotja. Ez már csak azért is nélkülözhetetlen, mert a közigazgatásban dolgozó köztisztviselőknek vannak bizonyos tennivalóik a bírósági felülvizsgálattal kapcsolatban is, illetőleg az utóbbira vonatkozó jogi szabályozás kihat a közigazgatási határozatok végrehajtására.

A törvényjavaslat megalkotásának egyik célja a közigazgatási ügyek elbírálásának és végleges lezárásának lehetőség szerinti meggyorsítása volt. Ennek a célnak érvényesülnie kell a bírósági felülvizsgálati eljárásban is. Ezért a törvényjavaslat kapcsán két ponton látszik indokoltnak a Pp. megváltoztatása. Az egyik a keresetlevél benyújtási helyére vonatkozó rendelkezés. Ez idő szerint a Pp. az ügyfélre bízza, hogy az ügyben elsőfokon eljárt szervhez nyújtja-e be a keresetlevelet vagy közvetlenül a bírósághoz. Több szempontból is indokoltnak látszik az utóbbi lehetőség megszüntetése. Az egyik indok: a bíróság nem tud eljárni a keresetlevél alapján, hiszen az ügyre vonatkozó iratok - az ügyiratkezelési szabályok szerint - az elsőfokú hatóságnál vannak. A bíróság tehát kénytelen megkeresni az említett közigazgatási hatóságot az iratok megküldése végett. Ez teljesen felesleges időveszteséget okoz. A felülvizsgálat időtartamát mindenképpen megrövidíti, ha az ügyfél az elsőfokon eljárt szervhez nyújtja be a keresetlevelet, amely így - a közigazgatási szolgálati út megtartásával - a megtámadott határozatot hozó szerv nyilatkozatával együtt gyorsan eljut a bírósághoz. A másik indok: elsőként a közigazgatási hatóságoknak kell értesülniük a keresetlevél benyújtásáról, hiszen az ő kezükben van a végrehajtás elrendelése.

Ami a keresetlevél halasztó hatályát illeti, e tekintetben indokolt visszatérni az Áe. által 1957-ben eredetileg bevezetett szabályozási modellhez, amelynek az volt a lényege, hogy a másodfokú határozat jogerős és végrehajtható, a keresetlevélnek nincs automatikus halasztó hatálya, a bíróság a végrehajtást csak erre irányuló kérelem alapján és a törvényben meghatározott okból függesztheti fel. E szabályozási modell alapján annak, aki a bírósághoz kívánt fordulni, elemi érdeke fűződött a keresetlevél mielőbbi benyújtásához. A hatályos Áe. úgy rendelkezik, hogy a másodfokú jogerős határozat végrehajtható, kivéve, ha a bírósági felülvizsgálata kérhető. A jogerőnek és a végrehajthatóságnak ez a mesterkélt szétválasztása oda vezet, hogy nem is annyira a keresetlevélnek, mint önmagában véve a bírósági felülvizsgálat potenciális lehetőségének van halasztó hatálya, amely akkor is érvényre jut, ha senkinek nincs szándékában a bírósághoz fordulni. A másodfokú határozat közlése után az olyan ügyekben, amelyekben elvileg lehet ellenérdekű ügyfél, mindenképpen ki kell várni a keresetindításra nyitva álló határidőt. Ezen idő alatt teljes a bizonytalanság: az ügyfél nem élhet a jogerős határozatban biztosított jogaival, a közigazgatási hatóság pedig nem rendelhet el végrehajtást. Közigazgatási ügyekben az ilyen hosszú "üresjárat" elviselhetetlen.

A 176. §-hoz

Az Ütv-vel kapcsolatos módosítások többsége az ügyészi jogok érintése nélkül a törvényjavaslatban foglaltakkal való tartalmi és terminológiai összhang megteremtésére irányul. Két módosítás igényel külön indokolást.

A semmisség szabályozása egyfajta kompromisszum az elmélet és a gyakorlat között. Elméletileg a semmis határozat olyan súlyos fogyatékosságban szenved, hogy emiatt semmiféle joghatás nem fűződik hozzá, s e fogyatékosságát az időmúlás képtelen orvosolni. Másfelől viszont a jogállam olyan alkotmányos alapérték, amelynek egyik legfontosabb eleme a jogbiztonság. Ez megköveteli, hogy az állam ne tarthassa az időkorlát nélkül bizonytalanságban az ügyfeleket, hanem - a rendelkezésére álló eszközök útján - minél előbb derítse ki, ha szervei semmis határozatot hoztak. A kompromisszum abban ölt testet, hogy három éven túl semmiségi ok fennállása esetén sem lehet hozzányúlni a határozathoz a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelmét okozva ezáltal. Jelenleg ez alól az ügyészi óvás jelent kivételt, mivel annak nyomán - a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogra való tekintet nélkül - bármifajta időbeli korlátozás nélkül hatályon kívül lehet helyezni a semmis határozatot, bár az ügyészi gyakorlat is tekintettel van a jogbiztonságra, és nem él a jelenleg még számára nyitva álló lehetőséggel.

A 177. §-hoz

A törvényjavaslat költségviselést szabályozó fejezetének rendelkezéseivel összhangban az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény egyes rendelkezéseit módosítja. A módosítással egyértelművé válik, hogy az illetékfizetési kötelezettség akkor is terheli az ügyfelet, ha a kérelmet visszavonta, illetve a kérelemnek a közigazgatási hatóság részben ad helyt, továbbá meghatározza, hogy a már befizetett illetéket mely esetben kell visszafizetni az ügyfél részére.

A 178. §-hoz

A jövőt illetően az általános és különös eljárási normák közötti összhang folyamatos megőrzése szempontjából különösen fontos a Közigazgatási Eljárási Szakértő Bizottság tevékenysége, amely szerv létrehozását az 1005/2003. (I. 30.) Korm. határozat rendelte el. Mivel a bizottság munkájához nélkülözhetetlen a kormányzati és más központi közigazgatási szervek állományába tartozó közigazgatási eljárásjogászok tevékeny részvétele, indokoltnak látszott feloldani a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 21. §-ának (3) bekezdésében meghatározott tilalmat e bizottság tevékenységében való részvétel tekintetében.

A 179-189. §-hoz

A törvényjavaslat elfogadása esetén egyes, más törvényekbe foglalt szabályok módosítása, illetve egyes rendelkezések hatályon kívül helyezése is szükségessé válik. Ezek a szakaszok a módosuló és a hatályukat vesztő jogszabályokat és jogszabályi rendelkezéseket sorolják fel.