1005/2003. (I. 30.) Korm. határozat

a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójáról

A Kormány

1. a további munka alapjául elfogadja a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény 2 számú melléklet szerinti szabályozási koncepcióját (a továbbiakban: koncepció), valamint a törvénytervezet előkészítésével kapcsolatos feladatok 1. számú melléklet szerinti ütemtervét;

2. a közigazgatási hatósági eljárások korszerű és hatékony rendszerének kialakítása érdekében az alábbi prioritások érvényesítését tartja szükségesnek:

a) a szabályozási modell tekintetében fenn kell tartani a közigazgatási eljárásfajták három kategóriába sorolását (általános szabályok, szubszidiárius szabályok, kivett eljárások), amelyen belül az általános szabályozásé az elsődleges szerep;

b) el kell érni, hogy a törvény hatálya alól kivett eljárásokban is érvényesüljenek a törvény alapvető, garanciális jelentőségű rendelkezései;

c) kiemelt figyelmet kell fordítani az ügyfelek terheinek csökkentésére és az ügyféli jogok garanciális szabályainak fejlesztésére;

d) törekedni kell a lakosságot tömegesen érintő, speciális szakértelmet nem igénylő közigazgatási hatósági ügyek ügyintézési határidejének lényeges csökkentésére;

e) jelentősen fokozni kell a jogorvoslati rendszer és végrehajtási eljárás hatékonyságát;

f) ki kell alakítani a közigazgatási hatóságok nemzetközi együttműködésének eljárásjogi és - jogsegélyegyezményekre épülő - nemzetközi jogi feltételeit;

g) meg kell teremteni az elektronikus ügyintézés fokozatos bevezetésének eljárásjogi, adatbiztonsági, továbbá a szükséges fejlesztésekkel az információ-technológiai és számítástechnikai feltételeit.

3. a koncepció alapján kidolgozott törvénytervezetet az új jogintézmények bevezetéséhez szükséges forrásigény felméréséről szóló kiegészítéssel megtárgyalja;

Felelős: belügyminiszter

igazságügy-miniszter

Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter

pénzügyminiszter

Határidő: 2003. május 16.

4. elrendeli a koncepcióban foglaltakra és az ítélőtáblák létrehozására figyelemmel - az Országos Igazságszolgáltatási Tanács bevonásával - a közigazgatási bíráskodás hatékonyságának növelését és szakmai színvonalának emelését szolgáló szervezeti és eljárási törvények módosításának kidolgozását és a Kormány elé terjesztését.

Felelős: igazságügy-miniszter

Határidő: 2003. november 15.

A miniszterelnök helyett:

Dr. Kiss Elemér s. k.

a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter

1. számú melléklet az 1005/2003. (I. 30.) Korm. határozathoz

Ütemterv a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójával összefüggő feladatok elvégzéséről

1. A minisztériumok és az országos hatáskörű szervek összegyűjtik azokat a jogszabályokat, amelyek alapján első- vagy másodfokú hatósági hatáskörben járnak el, és a jogszabályok jegyzékét - a jelen kormányhatározat közzétételét követő 30 napon belül - eljuttatják a belügyminiszterhez.

2. A külügyminiszter megvizsgálja a közigazgatási jogsegély tárgyában létrejött többoldalú nemzetközi egyezményekhez való csatlakozás lehetőségét és feltételeit, és a vizsgálat eredményéről 2003. február 15-ig tájékoztatja a belügyminisztert.

3. A minisztériumok és az országos hatáskörű szervek összegyűjtik és szabályozási szintenként jegyzékbe foglalják az irányítási jogkörükbe tartozó igazgatási területek különös eljárási szabályait, majd 2003. szeptember 30-ig megvizsgálják ezek összhangját a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályaival, továbbá javaslatot tesznek az ügyintézési határidők csökkentésére. Ezzel egyidejűleg elvégzik az érintett jogszabályok Kormány által meghatározott szempontok szerinti deregulációs célú felülvizsgálatát.

4. A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény kidolgozásáért felelős miniszterek a törvény kihirdetése után koordinációs feladatokat látnak el a különös eljárási szabályok felülvizsgálatánál. A miniszterek és az országos hatáskörű szervek vezetői a törvény kihirdetését követő 60 napon belül megküldik a belügyminiszternek a tevékenységi körükbe tartozó törvényi és kormányrendeleti szintű különös eljárási szabályok módosítására irányuló - szerkesztett és indokolással ellátott - javaslataikat, továbbá a miniszteri rendeleti szintű eljárási szabályok módosítására vonatkozó szakmai javaslatokról szóló tájékoztatást.

5. A koordinációért felelős miniszterek 2003. április 1-jéig létrehozzák a Közigazgatási Eljárási Szakértő Bizottságot és annak bevonásával megvizsgálják a 4. pontban meghatározott módosítási javaslatok, valamint az új eljárási törvény összhangját, majd a szükséges módosító rendelkezéseket egy-egy törvény-, illetve kormányrendelet-tervezetbe foglalva - az új eljárási törvény kihirdetésétől számított 150 napon belül - a Kormány elé terjesztik.

6. A helyi önkormányzatok a törvény hatálybalépésének napjáig gondoskodnak az új eljárási törvény és az önkormányzati rendeletbe foglalt különös eljárási szabályok összhangjának megteremtéséről.

7. Fel kell készülni az új eljárási törvény alkalmazásában érintettek oktatására, valamint a lakosság széles körű tájékoztatására.

2. számú melléklet az 1005/2003. (I. 30.) Korm. határozathoz

A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény (Ket.) szabályozási koncepciója

1. A szabályozás jelentősége, sajátosságai és alapvető célja

1.1. A jogi szabályozás társadalompolitikai jelentősége alapvetően három okra vezethető vissza.

a) Az első és legfontosabb a közigazgatási szervek hatáskörébe tartozó ügyek nagy tömege évi sokmilliós nagyságrendje. Ez abból ered, hogy a közigazgatás látja el az állampolgárokat hatósági igazolványokkal, kiadja a különböző hatósági engedélyeket, kötelezettségeket állapít meg, jogvitákat bírál el, egy sor különböző hatósági nyilvántartást vezet és széles körben végez hatósági ellenőrzést. Amíg tehát sok ember élete folyamán még tanúként sem fordul meg a bíróságon, addig a közigazgatással való kapcsolat elkerülhetetlen, hiszen a közigazgatási szervek tevékenysége átszövi mindennapi életünket. Alapvető fontosságú tehát, hogy a közigazgatás gyors, egyszerű, az állampolgárok számára is áttekinthető eljárás keretében, ugyanakkor a törvények következetes megtartásával és a különféle szakmai szempontok érvényre juttatásával járjon el.

b) A közigazgatás széles körben lát el látszólag egyszerű rutinügyeket. Nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni, hogy például a kábítószerek terjedése megnöveli az olyan rutineljárások jelentőségét, mint amilyen az utasforgalom keretében tartott vámellenőrzés. Ugyanakkor közigazgatási hatáskörbe tartoznak kiemelkedő jelentőségű ügyek is, amelyek nem pusztán az esetenként több milliárdos beruházási összeg miatt fontosak, hanem amiatt is, mert gyakran állampolgárok nagy tömegeit érintik (pl. repülőtér építés engedélyezése). Az ilyen ügyek esetenként egy vagy több település - nem ritkán az egész ország - közvéleményét foglalkoztatják, indulatokat keltenek, s egymással ellentétes érdekek egyeztetését és az optimális megoldási mód kiválasztását igénylik. Elengedhetetlen tehát, hogy az említett ügyekben a lakosság érintett csoportja hiteles tájékoztatást kapjon, módja legyen akár közvetlenül, akár társadalmi szervezetei vagy önszerveződő csoportjai útján részt venni az eljárásban, megismerje eljárási jogait, a hatóság pedig - szükség esetén szakhatóságok bevonásával, illetőleg más szakértői bázisra támaszkodva - a különböző érdekek feltárása és mérlegelése, valamint a reálisan várható összes követelmény figyelembevétele után döntsön.

c) Vannak olyan közigazgatási ügyek - például a közegészségügy, az állategészségügy, a pénzintézeti tevékenység körében -, amelyek az emberi élet védelmére, a tömeges egészségkárosodás veszélyének elhárítására vagy más, kiemelkedően fontos érdekre való tekintettel azonnali és hatékony intézkedést követelnek a közigazgatástól. Bár ilyen helyzetben a vázolt körülmények folytán a gyorsaság az alapvető szempont, ez nem vezethet az érintettek teljes kiszolgáltatottságához, így például a jogorvoslati jogtól való megfosztásához.

1.2. A modern államok jogrendszerében általában három "nagy" eljárásjog létezik: a büntető, a polgári és a közigazgatási eljárásjog. Az első két jogterületen a büntető és a polgári anyagi jog kodifikációjával szinte párhuzamosan az eljárásjogok egyetlen törvénybe foglalására is sor került. Ezzel ellentétben a közigazgatás területén, ahol - figyelemmel arra is, hogy az anyagi jogi szabályok egyetlen törvénybe foglalása nem lehetséges - sokáig az volt az uralkodó felfogás, hogy a közigazgatási eljárásjog az egyes eljárásfajták eltérő sajátosságai miatt eleve alkalmatlan az átfogó szabályozásra, hagyni kell tehát az "ahány eljárásfajta, annyiféle eljárási szabályozás" elv érvényre jutását, s nem kell semmiféle egységesítésre törekedni.

Azonban a XX. század húszas évtizedétől kezdődően

- jórészt az osztrák eljárási törvény hatására - kibontakozott a közigazgatási eljárásjogban egyfajta egységesítési törekvés, amely a polgári és a büntető eljárási törvényektől eltérően nem tűzte célul a kódex jellegű, tehát valamennyi eljárási rendelkezést egy törvénybe foglaló jogi szabályozás kialakítását, hanem eleve tudomásul vette az egyes eljárásfajták között ténylegesen meglévő - indokolt mértékű - különbségeket és ezzel együtt a nem szükségképpen törvénybe foglalt különös eljárási rendelkezések létjogosultságát.

Ugyanakkor el kívánta érni, hogy a közigazgatási eljárásjog két részből - az általános és a különös szabályokból - álló normaanyaga egységes rendszert alkosson, amelyen belül érvényre jutnak bizonyos garanciális szabályok, s a különös eljárási szabályok csak ott és annyiban térnek el az általános szabályoktól, ahol és amennyiben ezt az adott eljárásfajta sajátosságai feltétlenül megkövetelik.

Ma már szinte jogállami követelménynek tekinthető a közigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény létezése, ugyanakkor az egyes országokban a fenti elvek érvényre juttatása egymástól különböző szabályozási modellek segítségével történik.

1.3. A koncepció alapkérdése, hogy milyen legyen az új törvény rendelkezéseinek "irányultsága": a törvény rendelkezései "ügyfélbarát" vagy "hatóságbarát" jellegűek legyenek-e. Erre a kérdésre csak bizonyos megszorításokkal lehet egymondatos választ adni. A nehézséget az okozza, hogy a közigazgatás egyszerre jelenti az ügyfelek kiszolgálását e szó legnemesebb értelmében, illetőleg a jogszabályokban meghatározott állami akarat érvényre juttatását, ha kell, az ügyfelek akarata ellenében is, szükség esetén kényszerintézkedések és szankciók alkalmazásával.

Alapvetően tehát a törvénynek arra kell törekednie, hogy ahol csak lehet megkönnyítse az ügyfelek dolgát, még annak árán is, hogy bizonyos eljárási terheket levesz az ügyfél válláról, és azokat a hatóságra hárítja át. Erre tipikus példa az úgynevezett szakhatósági modell. Az ügyfél eljárási terheinek részleges áthárítását az teszi lehetővé, hogy a közigazgatás széles körű információs bázisra támaszkodhat, illetőleg a különböző közigazgatási szervek között rendszeres munkakapcsolat áll fenn, amelynek révén képesek az ügyfelek tehermentesítésére.

Közvetett módon azonban akkor is "ügyfélbarát" a közigazgatás, amikor az érintett ügyfélnek nem tetsző döntést hoz: szankcióval sújtja az eljárást indokolatlanul késleltető vagy a jogerős döntésben foglalt kötelezettségét nem teljesítő ügyfelet. Közérdek fűződik ugyanis ahhoz, hogy a közigazgatási eljárások minél gyorsabban lezáruljanak, illetőleg a jogerős határozat teljesedésbe menjen. Egy üzem működésének környezetvédelmi okokból történő felfüggesztése jelentős hátrányt okozhat ugyan az üzem tulajdonosának, ugyanakkor súlyos környezeti ártalmaktól védi meg a környék lakosságát.

2. Az átfogó felülvizsgálat és az új törvény megalkotásának indokai

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Et.) 1981. évi I. törvénnyel megreformált változata (Áe.) nem minden ízében elavult. Épp ellenkezőleg: szép számmal vannak olyan rendelkezései, amelyek az évtizedek során mélyen beivódtak a közigazgatási jogalkalmazás gyakorlatába. Ezért az új törvény megalkotását nem a minden áron való változtatás szándéka, hanem a "megőrizve meghaladás" elve hatja át. Számos olyan szempont van ugyanis, amely külön-külön legfeljebb egyes rendelkezések módosítását támasztja alá, ám ezek a maguk összességében már megalapozzák a Ket. megalkotását. A legfőbb szempontok az alábbiak:

a) az Áe.-nek vannak eredendő fogyatékosságai. Ezek részben már az Áe. megalkotásakor nyilvánvalóak voltak (ilyen pl. a semmisségi okok tarthatatlanul szűk körre való leszorítása), részben pedig a huzamos idejű jogalkalmazás nyomán derült fény rájuk (így pl. az Áe. széles körben határoz meg ügyféli jogokat, csupán nem ad garanciát arra, hogy azokkal az ügyfelek ténylegesen is élni tudjanak);

b) további fogyatékosságok a részleges módosítások során abból keletkeztek, hogy nem gondolták végig a változtatás összes következményét. Eredetileg például az Et. jogorvoslati rendszerében nem volt szükség külön újrafelvételi kérelemre (a perújítás megfelelőjére), mivel a másodfokú határozat ellen igénybe vehető panasz (utóbb felülvizsgálati kérelem) elnevezésű jogorvoslati fajtának olyan hosszú volt az előterjesztési határideje, hogy ez a jogorvoslati fajta betölthette az újrafelvételi kérelem szerepét is. Amikor azonban a bírói kontroll nagyarányú kiterjesztése nyomán kiiktatták a jogorvoslatok közül a felülvizsgálati kérelmet, ezáltal űr keletkezett a jogorvoslati rendszeren belül;

c) a rendszerváltozás kapcsán átalakult az egész államszervezet. A változások a központi szerveket épp úgy érintették, mint a helyi-területi szerveket. Ezért átfogóan felül kell vizsgálni az egész jogorvoslati fórumrendszert;

d) nem hagyható figyelmen kívül az ország nyitottá válása sem. Ebből eredően nem csupán a külföldi turistaforgalom növekedett többszörösére, hanem megnövekedett azoknak a nem magyar állampolgároknak a száma is, akik - ingatlantulajdonosként, munkavállalóként, menekültként stb. - hosszabb-rövidebb időt hazánkban töltenek, s ennek során kapcsolatba kerülnek a magyar hatóságokkal is. Figyelmet érdemel az említetteken kívül a külföldi - közöttük multinacionális - cégek jelenléte is. A megváltozott körülmények között az Áe. nyelvhasználatra vonatkozó rendelkezése már régen nem hatályosul, s jelenlegi formájában valójában tarthatatlan. A vázolt körülményekből adódóan különös jelentőséggel bír továbbá a nemzetközi jogsegély kérdéseinek körültekintő rendezése;

e) tekintettel kell lenni arra is, hogy mélyreható változások következtek be a tulajdoni viszonyokban és a gazdasági életben. Amíg korábban az állam egyszerre volt a közhatalom letéteményese és a legnagyobb tulajdonos, addig a rendszerváltás nyomán az állam tulajdonosi szerepe lényegesen szűkebb körre szorult, s a többszázezer gazdálkodó szervezet és magánvállalkozó tevékenységét az állam a jogi szabályozás eszközeivel, illetőleg a hatósági jogalkalmazó tevékenység révén befolyásolja, illetőleg tartja törvényes keretek között;

f) a közigazgatási ügyek elbírálásánál alapvető követelmény a gyorsaság, amely azonban nem szoríthatja háttérbe a szakmai megalapozottságot. Mindkét szempontot figyelembe véve sem indokolt azonban a végleges döntés meghozatalának évekig történő elhúzódása, amit a külföldi befektetők sem tolerálnak. Indokolt tehát mérlegelni: fenntartandó-e a bírósági keresetindítás automatikus halasztó hatálya, nem kellene-e visszatérni az Et. eredeti szabályozási modelljéhez, amit az jellemzett, hogy erre irányuló kérelem alapján a bíróság döntött az egyébként jogerős és végrehajtható határozat végrehajtásának felfüggesztéséről;

g) a megszerzett szabadság gyakran szabadosságba csapott át: egyesek a törvények fölött állónak képzelik magukat. Ennek egyik megnyilvánulási formája, hogy - nem egyszer őrző-védő szolgálatot is felhasználva - be sem engedik területükre a konkrét ügyben a tényállás tisztázását vagy a hatósági ellenőrzést végző köztisztviselőket, s ezáltal gyakorlatilag megbénítják a hatósági munkát. A rendőri közreműködésre tehát nem csupán a végrehajtási eljárásban van szükség, hanem más eljárási cselekményeknél is;

h) nem megnyugtató a végrehajtás hatékonysága sem: a döntések egy része papíron marad, avagy hosszú évek múlva realizálódik. Ez egyrészt megingatja az állami szervekbe - közvetve a jogállamiságba - vetett bizalmat az állampolgárok körében, másrészt olyan látszatot kelt, mintha hátrányos jogkövetkezmények nélkül szembe lehetne szegülni a hatósági döntésekben megjelenített állami akarattal;

i) átfogó felülvizsgálatra szorul az eljárás során különböző okokból kiszabható bírságok mértéke. Egyes bírságok felső határa ugyanis olyan alacsony, hogy a bírságtól semmiféle ösztönző vagy visszatartó hatás nem várható;

j) ugyancsak átfogó felülvizsgálat szükséges az eljárási költségek szabályozása területén, amely szabályozási tárgykör az Áe. talán legelhanyagoltabb része. Ennek következtében a hatályos szabályozás igencsak elnagyolt, jellemzően az évtizedekkel ezelőtti, a természetes személy ügyfelekre alapozott szabályozás él tovább, figyelmen kívül hagyva a hatósági ügyintézés tartalmát is befolyásoló, a társadalmi-gazdasági életben bekövetkezett nagy horderejű változásokat. A szabályozás során tételesen meg kell állapítani, hogy mely költségek tartoznak az eljárási költségek fogalmi körébe, és differenciált költségviselési szabályokat szükséges megalkotni;

k) a titok megőrzésének a rendszerváltozás után kialakult rendszerével (államtitok, szolgálati titok, magántitok, üzleti titok, banktitok, adótitok) összhangba kell hozni az eljárási rendelkezéseket, különös tekintettel az iratokba való betekintés szabályozására;

l) nagymértékben fejlődött a közigazgatás számítástechnikai bázisa. Ez egyfelől lehetőséget nyújt az ügyfelek eljárási terheinek jelentős könnyítésére, másfelől segíti a hatóságok hivatalbóli eljárás-indítását is. Vannak más korszerű technikai eszközök is, amelyek alkalmazását indokolt lehetővé tenni a közigazgatás és az ügyfelek közötti kapcsolatrendszerben. Mindezt, valamint az elektronikus aláírás közigazgatási eljárásban történő alkalmazhatóságát a jogi szabályozásnál feltétlenül figyelembe kell venni;

m) végül, de nem utolsó sorban az Európai Unióhoz való csatlakozási szándék is - noha e tekintetben az országnak nincs kifejezett jogharmonizációs kötelezettsége - indokolttá teszi a magyar szabályozás közelítését a nyugat-európai eljárási törvényekhez, amelyek több vonatkozásban a miénknél korszerűbb, a jogállami követelményeket jobban kielégítő szabályozási megoldásokat alkalmaznak. A csatlakozási követelmények között szerepel a közigazgatási, hatékonyságának, jogszerűségének javítása. A szabályozás korszerűsítésekor ezért tekintettel kell lenni a nemzetközi kötelezettségvállalások és a közösségi jog elvárásaira.

3. A magyar szabályozási modell

3.1. Hazánkban elsőként az Et. lépett fel azzal az igénnyel, hogy rendet teremt a különböző eljárási szabályok szinte átláthatatlan dzsungelében. Ennek érdekében az Et. a különös eljárási normákat három kategóriába sorolta:

a) az Et. hatálya alól kivett eljárásokra vonatkozó rendelkezések (eredetileg egy eljárásfajta tartozott ide),

b) az olyan eljárásfajtákra irányadó szabályok, amelyekre az Et. összes szabálya csak akkor vonatkozik, "ha jogszabály másként nem rendelkezik", azaz az e kategóriába tartozó különös eljárási normák - bármilyen helyet foglalnak is el a jogforrási hierarchiában-szabadon eltérhetnek az Et. valamennyi rendelkezésétől (eredetileg négy ilyen eljárásfajta volt),

c) az összes többi eljárásra vonatkozó szabály (ebbe a körbe tartozott a közigazgatási eljárásfajták túlnyomó többsége).

A c) pontba sorolt eljárásfajtákra nézve az Et. szabályként kötelező érvényű volt, azaz a különös eljárási normák nem térhettek el az Et. rendelkezéseitől. Ám a törvényszerkesztők még ebben a körben is rugalmasságot tanúsítottak oly módon, hogy az Et. rendelkezéseinek hozzávetőlegesen egynegyede bizonyos mozgásteret adott az eltérésre. Ennek jogtechnikai szempontból kétféle módja volt, részint az Et. egyes rendelkezései csak akkor voltak kötelező érvényűek, ha jogszabály másként nem rendelkezett, részint pedig bizonyos, az Et.-ben szabályozott jogintézmények csak akkor voltak alkalmazhatók, ha ezt jogszabály lehetővé tette, illetőleg elrendelte. Lényegében tehát az Et. még a c) pontba sorolt eljárásfajták körében sem volt abszolút mértékben kötelező érvényű, jónéhány rendelkezés esetében maga az Et. oldotta fel az eltérési tilalmat. Ez volt az "ára" annak, hogy minimális számú kivételtől eltekintve minden közigazgatási eljárásfajtára kötelező érvénnyel ki lehessen terjeszteni az Et. valóban garanciális jellegű rendelkezéseinek hatályát.

3.2. Az Et. átfogó felülvizsgálatára 1981-ben került sor. A felülvizsgálat kapcsán kiemelést érdemel, hogy az

a) nem szorítkozott pusztán az Et.-re, hanem kiterjedt az egész közigazgatási eljárásjogra. A szakértők két lépcsőben vizsgálták a különös eljárási normákat: először annak megállapítása végett, hogy azok mely pontokon térnek el az Et.-től, illetőleg, melyek azok a jogintézmények, amelyeket indokolt lenne az általános szabályozás szintjére emelni. Az Áe. elfogadása után került sor a második elemzésre, a korábbi keletű különös eljárási normáknak az Áe.-vel való összhangba hozatala céljából;

b) a felülvizsgálat érintetlenül hagyta az Et.-nek az előbbiek során vázolt szabályozási modelljét. A 3.1. b) pontba sorolt eljárásfajták ugyan változtak, de a modellt jellemző kategóriák és szabályozási módszerek nem;

c) az Et. a határozattal záruló hatósági eljárást állította középpontba, arra nézve állapított meg eljárási szabályokat. A felülvizsgálat nyomán az általános szabályozás tárgyi hatálya ezen túlmenően kiterjedt a hatósági nyilvántartásra, igazolványra és ellenőrzésre is.

Mivel a korábbi tapasztalatok azt igazolták, hogy a különös eljárási normák ott is eltértek az Et. rendelkezéseitől, ahol ezt a törvény nem tette lehetővé, az ilyen esetek ismétlődésének megelőzése érdekében került be az Áe.-be az a szabály, hogy a törvény rendelkezéseitől csak ott lehet eltérni, ahol ezt az Áe. maga teszi lehetővé.

3.3. Az Áe.-t ugyancsak többször módosították, átfogó felülvizsgálatára azonban két évtizede nem került sor. A részleges módosítások közül kettő érdemel említést, mindkettőt alkotmánybírósági határozat előzte meg: a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának csaknem általánossá tétele, illetőleg hatékony jogorvoslási lehetőség bevezetése a közigazgatás hallgatása esetére.

3.4. A különös eljárási szabályok legfrissebb elemzése azt bizonyítja, hogy az általános szabályozástól való elszakadásra irányuló törekvés a rendszerváltozást követően felerősödött. Ezt igazolja, hogy egyfelől a 3.1. b) pontban említett eljárások száma 4-ről 17-re emelkedett, de még inkább az a széles körben elterjedt gyakorlat, hogy az új törvényekbe belefoglalják azt a rendelkezést, amely kimondja, hogy a törvény által szabályozott szakterületen az Áe. rendelkezéseit az adott törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Még súlyosabb megsértése az Áe.-nek az az eset, amikor a törvény szövegébe minden felhatalmazás nélkül beépül az Áe. kötelező érvényű rendelkezéseitől eltérő szabályozás. Ebben szerepet játszott az adott tevékenységi fajta jelentőségének indokolatlan túlhangsúlyozása azáltal, hogy annak ellátása során még az Áe. sem irányadó. Ezt támasztja alá az a sajátos jelenség is, hogy az Áe.-től való eltérést megengedő kitétel olyan törvényekbe is beépült, amelyekben az Áe.-től való egyetlen eltérő rendelkezés sem található.

3.5. A különös eljárási normák és az Et., illetőleg az Áe. egymáshoz való viszonyának átfogó elemzése mind 1981-ben, mind 2001-ben azt bizonyította, hogy az Et.-ben erre nézve kialakított szabályozási modell, nevezetesen

- a közigazgatási eljárásfajták három kategóriába sorolása az általános szabályozás tárgyi hatálya szempontjából, illetőleg

- az általános szabályozás körében a garanciális szabályok - bármifajta eltérést vagy fellazítást kizáró - kötelező érvénye, ugyanakkor más kérdésekben az általános szabályozástól való eltérés lehetőségének kifejezett megengedése egyértelműen bevált, s hosszú távon alkalmas a közigazgatási eljárásjog norma-anyagának olyan rendszerbe foglalására, amelyen belül az általános szabályozásé az elsődleges szerep, ugyanakkor a rendszer eléggé rugalmas ahhoz, hogy keretei között érvényre lehessen juttatni az egyes eljárásfajták eltérő sajátosságait.

Modellváltásra tehát nem csupán nincs szükség, de az általános szabályozás elsődlegességének feladása a jogállami értékrend háttérbe szorulásához vezetne, s visszatérést jelentene a kaotikus "ősállapothoz", az "ahány eljárásfajta, annyiféle jogi szabályozás" elv érvényesüléséhez.

Indokolt tehát a szabályozási modell fenntartása és erősítése oly módon, hogy sor kerüljön

a) a 3.1. a) és b) kategóriába sorolt eljárások gondos felülvizsgálatára, az utóbbi körbe tartozó eljárások számának jelentős csökkentésére, valamint

b) az optimális arányok érvényre juttatására a Ket. szigorúan kötelező érvényű, a különös eljárási normák számára eltérést engedő, illetőleg a különös eljárási szabály felhatalmazása esetén alkalmazásra kerülő rendelkezései között. Azt pedig továbbra is korlátozás nélkül lehetővé kell tenni, hogy a különös eljárási szabály a Ket.-hez képest kiegészítő rendelkezéseket állapítson meg.

Indokolt továbbá, hogy a 3.1. b) kategóriába tartozó eljárásfajták tekintetében ne bármilyen szintű jogszabály, hanem kizárólag törvény térhessen el a Ket. kötelező érvényű szabályaitól.

3.6. A jogszabály-előkészítés és a tárcaközi egyeztetés gyakran irreálisan rövid határideje miatt a figyelem elsősorban a szabályozás anyagi jogi kérdéseire irányul, és ezek mellett teljesen háttérbe szorul, sőt esetenként el is marad az eljárásjogi összefüggések vizsgálata. Ugyanakkor a közigazgatási eljárásjog garanciális szabályainak maradéktalan érvényesülése, a Ket. rendelkezéseitől való indokolatlan eltérések és a Ket. rendelkezéseivel szembefutó szabályok kiszűrése érdekében - esetleg külön ezt a szempontot figyelemmel kísérő kontrollmechanizmus létrehozásával - hatékonyabbá kell tenni a jogszabály-előkészítés körében koordinációs szerepkörrel felruházott szervek

- a MeH és az IM - tevékenységét.

E folyamat erősítéséhez jelentős előrelépés lenne, ha nem közigazgatási szervként, hanem döntési jogkörökkel nem rendelkező "háttér-szervezetként" létrejönne a legjobb közigazgatási eljárásjogászokat tömörítő Közigazgatási Eljárási Szakértő Bizottság, amely - nem testületként eljárva, hanem gyors és rugalmas módon - akár a tárcák, akár a jogszabály-előkészítést koordináló szerv felkérése alapján kizárólag közigazgatási eljárásjogi szempontból nyilvánít véleményt a jogszabály-tervezetekről. Ez a vélemény senkire nézve sem lenne kötelező, mindazonáltal

- a jogalkotási folyamatban hasznosulva - hatékonyan meg tudná előzni az eljárásjogi anomáliák újratermelődését.

3.7. A javasolt új törvény címében a "hatósági" jelző . szerepeltetése azért indokolt, mert a közigazgatás tevékenységi körében számos, a jogi jelleg és a szabályozási mód szempontjából alapvetően különböző eljárástípus alakult ki. Ilyen például a jogalkotási (jogszabály-előkészítési) eljárás, a testületi szervek üléseinek és döntéseinek előkészítésére irányuló eljárás, az egymással alá-fölérendeltségi viszonyban álló közigazgatási szervek közötti úgynevezett belső eljárás (pl. felügyeleti vizsgálat tartása, beszámoltatás) az operatív feladatok ellátása - egyebek között a katasztrófa elhárítás és a helyreállítás - során a mellérendeltségi viszonyban álló közigazgatási szervek együttműködése, avagy az állam tulajdonosi jogkörén alapuló intézményirányítási eljárás. A törvény tehát nem irányul az összes közigazgatási eljárás típus szabályozására, hanem kizárólag az egyedi ügyekben közhatalmat gyakorló szervek és az eljárás más résztvevői közötti eljárási kapcsolatok rendjét határozza meg

4. Alapvető rendelkezések

4.1. Jelenleg ezt a címet viseli az Áe. I. fejezete. Indokolt ennek a szerkezeti tagolásnak a fenntartása, azaz a Ket.-nek is legyen ilyen című fejezete, amely nem az eljárás egyes szakaszaira, illetőleg típusaira vonatkozó rendelkezéseket, hanem valamennyi eljárási szakra és típusra irányadó, kiemelkedően fontos szabályokat foglalja magába. Ugyanakkor a kodifikáció során a jelenlegi I. fejezetet részben meg kell tisztítani, részben tartalmilag is meg kell változtatni.

4.2. Fenntartandó az is, hogy a Ket. határozzon meg eljárási alapelveket, ezek ugyanis segítséget adnak a jogszabály értelmezéshez, illetőleg a különös eljárási szabályok megalkotásához. A jelenlegi alapelvek azonban felülvizsgálatra szorulnak.

4.3. E fejezet körében a legjelentősebb változtatásra a nyelvhasználat szabályozásánál van szükség. Az Áe. hatályos szövege alapelvi szinten deklarálja, hogy "az államigazgatási eljárásban anyanyelvét szóban és írásban mindenki használhatja". E rendelkezés már 1957-ben is elhibázott volt, de az adott történelmi periódusban elfogadott volt, hogy a jogszabályok a deklaráció szintjén biztosítanak ugyan különböző alapvető jogokat, ám ezek tényleges érvényesülése nem volt számon kérhető. Mindez azonban egy demokratikus jogállamban megengedhetetlen. Indokolt tehát az idézett szövegrész törlése az alapelvek közül és helyébe célirányosan differenciált szabályozást állítani, amely általános szabályként azt mondaná ki, hogy a közigazgatás hivatalos nyelve a magyar. Ehhez képest:

a) a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó magyar állampolgárok (és szervezeteik) - az ország egész területén - mind szóban, mind írásban használhatnák anyanyelvüket, s ez esetben a nem magyar nyelvű kérelmet az ügyfél által használt nyelvre is lefordított határozattal kellene elbírálni;

b) a kisebbségi települési önkormányzat maga határozhatja meg hivatali szervezetének hivatalos nyelvét, ám ha ez nem a magyar, a magyar nyelvű ügyfeleket értelemszerűen épp úgy megilletné az anyanyelv használatának joga, mint máshol a kisebbséghez tartozókat;

c) ha magyar hatóság nem magyar állampolgár és a magyar nyelvet nem ismerő személy ügyében annak magyarországi tartózkodása alatt hivatalból indít azonnali intézkedéssel járó eljárást, a hatóság hivatalból köteles gondoskodni róla, hogy az ügyfelet ne érje hátrány a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt. E szabály értelemszerűen irányadó arra az esetre is, ha az említett személy azonnali jogvédelemért fordul a magyar hatósághoz. A közigazgatási szerv lehetőségeinek határai között az eddigi felsorolásban nem szereplő ügyben is köteles a tőle elvárható segítséget megadni a magyarul nem tudó ügyfél számára, amennyiben ez nem hátráltatja számottevően az eljárást és az ügyfél vállalja az ebből eredő többletköltség megfizetését.

4.4. A Ket. hatálya kapcsán feltétlenül dönteni kell az "önkormányzati hatósági ügy", mint sajátos ügykategória sorsáról. Ezt a fogalmat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) vezette be, a törvényalkotó szándéka szerint az önkormányzati autonómia érvényre juttatása céljából. Elvileg az Áe. hatálya kiterjed erre az ügykategóriára is, amely azonban több vonatkozásban is kilóg az Áe. szabályozási rendszeréből. A problematikus eltérések a következők:

a) önkormányzati hatósági ügyben a jegyző nem járhat el elsőfokú hatóságként, így az önkormányzati ügy valójában olyan hatósági ügy, amelyben a hatáskör gyakorlója nem lehet erre felkészült szakember, csak laikus (testület). Ezzel pedig az eredeti törvényalkotói szándék a visszájára fordult, mert ilyen megszorítás mellett jogi vagy igazgatásszervezői felkészültséget igénylő ügyet eleve nem lehet ebbe a kategóriába sorolni;

b) a hatáskör címzettje az önkormányzati testület, amely belátása szerint dönthet arról, hogy maga gyakorolja-e a hatáskört, avagy e jogot átruházza a bizottságára, illetőleg a polgármesterre. Ennek azután az a következménye, hogy az utóbbi esetben van helye fellebbezésnek, az előbbi esetben viszont nincs. Nehezen egyeztethető össze a jogorvoslathoz való joggal, hogy ugyanolyan jogi természetű ügyekben az egyik településen lehet fellebbezni, a másik településen nem. Előzetesen már e helyen is jelezni szükséges, hogy a határozat bírósági felülvizsgálata nem csereszabatos a fellebbezéssel.

A vázolt visszás helyzet megoldásánál az Ötv. helyi önkormányzati autonómia-felfogásának tiszteletben tartásával indokolt eljárni. Ennek megfelelően az alábbi megoldási módok vehetők számításba:

1. megszűnik - a sem elméletileg, sem gyakorlatilag nem indokolható - különbségtétel a hatósági ügyeken belül, azaz minden a Ket. tárgyi hatálya alá tartozó ügyet egységesen hatósági ügynek tekintünk. (A mai logikát tekintve ugyanis ha van államigazgatási hatósági ügy és helyi önkormányzati hatósági ügy, akkor ilyen alapon kellene lenni köztestületi hatósági ügynek is.) Ezzel összefüggésben nyilvánvalóan szükséges a jegyző szerepének egyértelmű tisztázása is. Ennek a felfogásnak nem mond ellent, ha ugyanakkor egyes, a helyi önkormányzat által gyakorolt hatósági jogkörök esetében törvény megteremti a horizontális fellebbezés lehetőségét;

2. amennyiben az előző pontban vázolt radikális megoldás valamilyen ok folytán nem kivitelezhető, indokolt a mai államigazgatási hatósági ügykörbe tartozó hatósági jogkörök egy része, éspedig az egyértelműen helyi közügynek minősülő ügyek (pl. építési ügyek) esetében az önkormányzati önállóság hangsúlyosabb megjelenítése. Ezt az ügyek közigazgatási jogorvoslati szakaszában, a horizontális fellebbezés térnyerésével lehet megoldani;

3. az előző megoldások kivitelezhetőségének hiányában, a jelenlegi helyzet fenntartása mellett az önkormányzati önállóság fokozott megjelenítése oly módon lenne elérhető, hogy az önkormányzati hatósági jogkörök esetében az Ötv. kötelezővé tenné az adott jogkör átruházását valamely önkormányzati szervre (pl. polgármester vagy bizottság), s ekképpen lehetővé válna a közigazgatási fellebbezési jogkör helyi önkormányzati érdekkörben tartása.

5. Joghatóság, hatáskör, illetékesség

Az Áe. II. fejezete túlnyomórészt a gyakorlatban bevált rendelkezéseket tartalmaz, ezért a fejezet nem szorul alapvető változtatásra.

5.1. Szükséges azonban a jelenlegi fogalompár (hatáskör, illetékesség) egy harmadikkal való kiegészítése. A közigazgatás-tudomány ugyanis nem két, hanem három fogalommal dolgozik, és első helyre a joghatóságot teszi. Míg a hatáskör vizsgálata arra ad választ, hogy az adott ügyben milyen típusú és milyen szintű szerv jogosult dönteni, addig a joghatóság az ügyek országok közötti megosztásával kapcsolatos fogalom, s meglététől függ, hogy magyar hatóság eljárhat-e valamely ügyben. A joghatóság nem egyszer az állampolgárság függvénye: ha az ügyfél magyar állampolgár, megállapítható a magyar közigazgatás joghatósága, ellenkező esetben nem. Ugyanígy befolyásolhatja a joghatóságot például, hogy a tevékenység végzésének helyszíne melyik állam területéhez tartozik. A jelentős számú, tartós jelleggel Magyarországon tartózkodó nem magyar állampolgár, illetőleg a külföldi jogi személyek magyarországi tevékenysége, valamint Európai Uniós csatlakozásunk indokolttá teszi a hármas fogalomrendszer bevezetését.

5.2. Megérett az idő arra, hogy a hatásköri viták elbírálása az Alkotmánybíróságtól átkerüljön a közigazgatási ügyekben eljáró rendes bírósághoz. Az európai államokban mindenütt van bizonyos munkamegosztás az alkotmánybíróság és a közigazgatási bíróság között, odáig menően, hogy egyes országokban az alkotmánybíróság még a közigazgatás normatív aktusainak kontrolljával sem foglalkozik, konkrét jogvitákkal pedig még kevésbé.

5.3. Elsősorban az ügyfelek érdekeinek védelme, de tágabb összefüggésben a jogbiztonság érdekében további jogi garanciát igényel a hatásköri összeütközések negatív formájának megfelelő törvényi kezelése. Ezekben az esetekben ugyanis az eljárás egyáltalán nem indul meg, illetőleg nem folyik, és a "szokásos" bírósági eljárás lefolytatása mellett nincsen garancia ezen nem kívánatos helyzet mielőbbi megszüntetésére. Erre tekintettel megfontolandó a negatív hatásköri kollíziók nem peres eljárásban való eldöntése, illetve további, a gyors döntéshozatalt segítő előírások (pl. tárgyaláson kívüli eljárás, a jogorvoslat kizárása) beépítése az új törvénybe.

5.4. Átfogó felülvizsgálatot érdemel az Áe. megkereséssel kapcsolatos jelenlegi szabályozása is, különös tekintettel a külföldről érkező vagy oda irányuló megkeresésekre. Mindez indokolttá teszi a belföldi jogsegély, illetőleg a nemzetközi jogsegély intézményeinek részletes és a kor követelményeinek megfelelő szabályozását.

6. Az elsőfokú eljárás

Az Áe. III. fejezete számos jól bevált rendelkezést tartalmaz, ugyanakkor az alábbi kérdésekben kiegészítésre, illetőleg továbbfejlesztésre szorul.

6.1. Az Áe. számos eljárási jogot biztosít az ügyfél számára, amelyek gyakorlása révén az ügyfél hatást tud gyakorolni az érdemi döntés tartalmára (az iratokba való betekintés joga, nyilatkozattételi jog, részvétel a helyszíni szemlén stb.). Ám az ügyfél az eljárások túlnyomó részében - az ő kérelme alapján indult eljárások kivételével - amiatt nem képes gyakorolni törvényes jogait, mert egyszerűen nem értesül az eljárás megindításáról. Az Áe. értelmében "jogszabályban meghatározott esetben az eljárás megindításáról az ügyfelet értesíteni kell". Látszólag ez optimális szabályozási mód, mivel így lehetőség van az ügykategóriák szerinti differenciálásra. Sajnálatos módon azonban az említett rendelkezés a gyakorlatban "megbukott", mivel az egyes ügykategóriákra vonatkozó különös eljárási szabályok úgyszólván sohasem írtak elő értesítési kötelezettséget, ezért e jogintézmény a gyakorlatban nem érvényesült.

Mivel fontos garanciális rendelkezésről van szó, indokolt a szabályozást megfordítani: a Ket. főszabályként azt mondja ki, hogy amennyiben törvény másként nem rendelkezik, az ügyfelet (ellenérdekű ügyfelet) - a Ket.-ben meghatározott kivételekkel - értesíteni kell az eljárás megindulásáról.

Ez azonban még nem elégíti ki a jogállami minimum követelményét. Vannak ugyanis bonyolultabb ügyek, amelyekben a bizonyítási eljárás hosszabb időt vesz igénybe. Az ilyen ügyekben joggal elvárható a közigazgatási szervtől, hogy a tényállástisztázás befejezésekor erről tájékoztassa az ügyfelet, és ezáltal még az érdemi döntés meghozatala előtt nyújtson módot a bizonyítási eljárás teljes anyagának megismerésére, illetőleg az esetleges észrevételek, bizonyítási indítványok megtételére. Különös eljárási szabályok helyett e garanciális szabályt is a Ket.-ben indokolt megfogalmazni.

6.2. Korunk sajátossága, hogy egyre több a nagyszámú ügyfelet érintő ügy, különösen a létesítmény-engedélyezés körében. Mivel e tárgykörben európa tanácsi ajánlás is született, nem érhetjük be annyival, hogy "a jogszabályban meghatározott esetben a nagyszámú érdekeltet érintő eljárás megindítását közhírré kell tenni". Az ilyen ügyekre ugyanis az jellemző, hogy gyakran nyugtalansággal töltik el az érintett lakosságot, mivel a polgárok megfelelő szakértelem hiányában nem tudják reálisan megítélni az őket, illetőleg az ingatlanukat érő hatásokat. Európában különböző megoldásokat alkalmaznak annak érdekében, hogy a lakosság érintett csoportja hiteles tájékoztatást kapjon, és élni tudjon eljárási jogaival.

Megoldási mód, hogy az eljáró hatóság az ilyen ügyekben hatósági közvetítőt rendel ki. A hatósági közvetítő - aki lehetőség szerint a helyi lakosság bizalmát élvező, köztiszteletben álló szakember - az ügygondnoktól eltérően nem jár el a lakosság helyett, feladata inkább az, hogy sajátos közvetítő szerepkört töltsön be a beruházó, a lakosság és a hatóság között. Ennek érdekében mindhárom fél részvételével lakossági fórumokat szervez, ahol a lakosság hiteles és közérthető tájékoztatást kap a tervezett létesítményről és annak hatásairól, szükség esetén szórólapokat készíttet és gondoskodik terjesztésükről, rendszeres időközökben fogadóórát tart, tájékoztatja a polgárokat az őket megillető jogokról, s összesíti a beérkezett lakossági észrevételeket.

6.3. Az Áe.-nak a kizárásra vonatkozó rendelkezései kiegészítésre szorulnak. Egyfelől indokolt a jogintézmény kiterjesztése a hozzátartozók ügyében való eljárás tilalmával. Másfelől viszont célszerű volna a vezetők kizárására vonatkozó rendelkezés hatálya alól kiemelni az olyan, a mechanikus jogalkalmazás körébe tartozó "rutin ügyeket" (pl. a vezető személyi igazolványának kiállítása), melyben hatósági mérlegelésnek nincs helye.

6.4. A többfajta engedélyezési eljárás összevonásán alapuló szakhatósági modell - amelyen belül minden szakhatóság megőrzi döntési önállóságát - maximális mértékben "ügyfélbarát" jogintézmény, így feltétlenül fenntartandó, és megvédendő. A védelemre azért van szükség, mert egyre több különös eljárási norma mellőzi ezt a modellt, és az ügyfélre hárítja a szakhatósági hozzájárulás megszerzésének eljárási terhét. Elvileg az ilyen szabályokat a jogszabálytervezetek egyeztetése során ki kellene szűrni, ám a meglévő szűrőmechanizmus e tekintetben sem működik eredményesen. Ezért a Ket.-ben célszerű kimondani: jogszabály nem írhatja elő, hogy az ügyfél a kérelméhez csatolja valamilyen másik hatóság engedélyét vagy hozzájárulását.

A gyakorlatban nem vált be az a szabály, amely szerint, ha a szakhatóság az előírt határidőn belül nem nyilatkozik, hozzájárulását megadottnak kell tekinteni. E rendelkezés célja az volt, hogy a szakhatóságokat rászorítsa a határidő megtartására. A tapasztalat azonban az, hogy az ügyben érdemi döntésre jogosult közigazgatási szerv nem vállalja a hallgatás egyenlő beleegyezés elv alkalmazását, mivel az beláthatatlan következményekkel járhat. Helyette mindenképpen bevárja a szakhatóság állásfoglalását, ami az eljárás elhúzódásához vezet. Célszerű tehát azt előírni, hogy határidő túllépés esetén a döntésre jogosult közigazgatási szerv a mulasztást elkövető szakhatóság felettes szervéhez köteles fordulni.

A gyakorlatban előforduló helytelen jogértelmezés felszámolása érdekében célszerű expressis verbis kimondani a szabályozásban, hogy a döntést hozó hatóság kötve van a szakhatóság hatáskörének keretei között kiadott állásfoglalásához, valamint azt is, hogy a szakhatóság eljárására az általános szabályok az irányadóak.

6.5. Az Áe. 16. §-ának (2) bekezdésében meghatározott tilalom egyértelműen az ügyfél eljárási terheinek csökkentésére irányult. Már az Et. 1981. évi átfogó felülvizsgálata során sem így fogalmazódott meg azonban a tudományos javaslat, hanem akként, hogy ne lehessen az ügyféltől olyan adat igazolását kérni, amelyet - nem az eljáró szerv, hanem az ország területén bármely közigazgatási szerv - jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell. (Az ügyfél csak az igazolás beszerzéséhez szükséges adatokat közölje, míg az igazolás megszerzéséről az eljáró szerv gondoskodik.) Két évtizeddel ezelőtt azonban a javaslat eredeti formában való megvalósításához nem állott rendelkezésre a szükséges technikai háttér, azóta ez kiépült. Hatalmas előrelépés lenne az ügyfélbarát közigazgatás létrehozása felé vezető úton, ha most sor kerülne a javaslat megvalósítására. Ehhez a különböző információs rendszerek összekapcsolásával összefüggő alkotmánybírósági aggályokat kiküszöbölő és az előkészítés alatt álló új adatvédelmi szabályozással koherens szabályozás szükséges. Ez amiatt tűnik lehetségesnek, mert nem az állam informatikai "túlhatalmának" kiépítéséről és az állampolgár kiszolgáltatottságáról van szó, hanem az ügyfél kérelmére az ügyfél eljárási terheinek részleges átvállalásáról. Alkotmányossági szempontból az igazi veszélyt nem az összekapcsolás ténye, hanem az összekapcsolt adatok alkotmányellenes célra való felhasználása hordozza.

7. A közigazgatási szerv döntései

A közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenységének produktumaival, a közigazgatási hatósági döntésekkel összefüggésben az Áe. jelenlegi szabályozásához képest az alábbi koncepcionális jellegű változtatásokat indokolt az új törvényben megvalósítani:

7.1. Az eljáró közigazgatási szerv gyakran hoz olyan, úgynevezett eljárásvezető döntéseket, mint például az ügyfél hiánypótlásra való felhívása, a helyszíni szemle időpontjának kitűzése. Az 1957 előtti magyar közigazgatásban általános volt hogy ezeket "végzés" formájában bocsátották ki, míg az ügy érdemére vonatkozó döntést "véghatározatba" foglalták, mintegy kifejezésre juttatva: az adott szinten ezzel a döntéssel befejeződött az eljárás. Az Et. megalkotóit az egyszerűsítés szándéka vezette, amikor kimondták, hogy a "közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz". E rendelkezést az Áe is átvette. A gyakorlatban azonban az egyszerűsítési szándék a visszájára fordult, hiszen az eljárásvezető döntés állhat egyetlen mondatból is. Teljességgel indokolatlan az ilyen döntéssel szemben ugyanazokat a formai és tartalmi követelményeket támasztani, mint az érdemi határozattal szemben. (Így például többnyire nem csupán a jogorvoslati figyelemfelhívás lenne elhagyható, hanem az egész indokolás is.) Célszerű ezért visszatérni a "végzés" és a "határozat" kettősségéhez, ami természetesen nem csupán elnevezésbeli, hanem tartalmi különbségtételt is jelent.

7.2. A demokratikus jogállamok közigazgatásában általánosnak mondható, hogy a hatóság nem minden esetben a hatalom pozíciójából tárgyal az ügyféllel, hanem azt gyakran egyenrangú partnernek tekinti, s közösen keresnek optimális megoldást a konkrét ügyben. Ennek megjelenési formája a hatósági határozatot mintegy "kiváltó" egyezség az ügyféllel, illetőleg a közigazgatási szerződés. A valóban eurokonform közigazgatást ugyanis az jellemzi, hogy nem törekszik a jogszabályokban kifejezésre juttatott közérdek kizárólag közhatalmi eszközökkel történő elérésére. A kölcsönös előnyökre épülő közigazgatási szerződés révén ugyanis gyakran többet lehet elérni, mint amennyit hatósági határozat nyomán ki lehetne kényszeríteni (pl. ha az ügyfél engedélyt kap valamely beruházásra, ugyanakkor vállalja, hogy olyan munkákat is elvégez, amelyek kiküszöbölik vagy minimálisan csökkentik a beruházásból eredően a lakosságot érő kellemetlenségeket). A közigazgatási szerződésnek csupán a formai megjelenése magánjogi, tartalma azonban túlnyomórészt közjogi, esetlegesen bizonyos magánjogi elemekkel vegyítve. A közigazgatási szerződés tehát a hatóság és az ügyfél olyan megállapodása, amely mögött csupán látens jelleggel húzódik meg az állami kényszer alkalmazásának lehetősége, a tipikus azonban a vállalt kötelezettségek önkéntes teljesítése. A megállapodás megkötésének és nem teljesítés esetén kikényszerítésének feltételeit természetesen részletesen ki kell munkálni.

7.3. Garanciális jelentőségű a döntések kézbesítésének szabályozása. Egyfelől ugyanis a közigazgatási szervnek kell igazolnia a kézbesítés szabályszerű megtörténtét, másfelől pedig egyáltalán nem mindegy, hogy az ügyfél-sejtve vagy tudva, hogy az mit tartalmaz - szándékosan nem vette át a részére küldött ajánlott levelet, illetőleg arról nem is tudott, mert például külföldi hivatalos kiküldetésben volt. Az ezzel kapcsolatos jogkövetkezmények meghatározása nem a postáról szóló jogszabályok körébe tartozik. Az pedig egyszerűen tarthatatlan, hogy az e tárgykörre vonatkozó kiegészítő szabályokat mindmáig egy 1953-ból származó, bár módosított minisztertanácsi aktus foglalja magába. Indokolt tehát a kézbesítés szabályozásának beemelése a Ket.-be, figyelemmel a postai szolgáltatásokról szóló kormányrendelet szabályaira is. Ennek során már természetesen nem csupán a postai úton történő kézbesítésre, hanem a döntés közlésének korszerű technikai eszközök segítségével való bonyolítására is gondolni kell, itt is kialakítva a sajátos garanciákat.

8. A jogorvoslás lehetőségei a közigazgatási eljárásban

8.1. A jogorvoslati alapmodell

a) A törvényi szabályozás szempontjából központi kérdés a jogorvoslati alapmodell meghatározása. Az ezzel kapcsolatos kiindulópont az, hogy a közigazgatási határozatok esetleges fogyatékosságait elsődlegesen a közigazgatási szervezeten belül kell orvosolni. Ugyanakkor a bírósági felülvizsgálat már az eddigiek során is bizonyította létjogosultságát. Jogállami követelmény, hogy az eredményorientált közigazgatás jogszabálysértőnek vélt döntésének törvényességi felülvizsgálatát független és csak a törvénynek alárendelt szervtől lehessen kérni. Ám a bírói felülvizsgálat nem válhat második fellebbezéssé, nem "csereszabatos" a fellebbezéssel, a bíróság nem veheti át a közigazgatástól a döntés minden aspektusú (törvényességi, célszerűségi, hatékonysági, méltányossági, elosztási stb. szempontú) felülvizsgálatát.

Mindezekre figyelemmel a jogorvoslati alapmodell három elemből áll:

- közigazgatási első fok,

- közigazgatási másodfok,

- közigazgatási bíróság.

Alapvető igény, hogy minden első fokú közigazgatási határozat ellen lehessen fellebbezéssel élni. (Nem feltétlenül önálló fellebbezéssel, esetenként elegendő az érdemi határozat elleni fellebbezésbe foglalt járulékos fellebbezés.)

Jogorvoslati fórumként csak olyan szerv jöhet szóba, amelynek elfogulatlansága - a konkrét ügyhöz való viszonya alapján - nem kérdőjelezhető meg. A jogorvoslati fórumnak nem szükségképpen kell magasabb területi szinten működnie, mint az első fokon eljárt szervnek: jogállami szempontból teljes értékű lehet a horizontális jogorvoslati fórumrendszer is.

A fellebbezést elbíráló szervnek nem szükségképpen kell "felettes" szervnek lennie. Új típusú fórumrendszer lehet a jogorvoslati bizottság, a közigazgatási választott bíróság vagy "quasi választott bíróság", de akár a közigazgatás szervezeti keretei között működő "quasi bíróság" is. Ezek meghonosítása nem elsősorban a Ket.-re hárul, hanem az adott közigazgatási ügyhöz kapcsolódóan kell rendezni.

b.) Alapvetően eltérő jellegükre, így különösen az ügyfél nézőpontjából való különbözőségükre tekintettel feltétlenül indokolt az új törvényben világos kodifikációs határvonalat húzni a jogorvoslás két fő fajtája, az ügyféli aktivitást feltételező kérelem alapú jogorvoslási formák, illetőleg az ügyfél passzivitása mellett vagy akár az ügyfél akarata ellenében, ex-officio indított jogorvoslási formák között. A hatályos törvényben ennek a világos elhatárolásnak a hiánya különösen a határozat visszavonása és módosítása szabályozási körében vált elméleti és gyakorlati problémák forrásává.

Minderre tekintettel a Ket.-ben külön alfejezetet kell szentelni mindazoknak a jogorvoslási módoknak, amelyekre kifejezetten az ügyfél akarata (kérelme, keresetlevele) nyomán kerül sor, így a fellebbezésnek és a bírósági felülvizsgálatnak, továbbá az újrafelvétel jogintézményének. Ugyancsak külön alfejezetet kapjanak azok a jogorvoslási eljárások, amelyekben a közigazgatási szerv vagy annak felügyeleti szerve - akár saját elhatározás alapján, akár valamely más állami szerv (Alkotmánybíróság, ügyészség) kezdeményezésére - hivatalból indítja meg a határozat felülvizsgálatát.

8.2. A fellebbezési eljárás

a) A fellebbezés kapcsán az alapvető problémát a minisztériumok első fokú határozatai ellen irányuló fellebbezések elbírálása jelenti, lévén, hogy nem tekinthető jogállami megoldásnak - bármilyen köntösbe is öltöztetjük azt - a házon belüli jogorvoslás.

E tekintetben a kiutat annak a korábbi - a közigazgatás továbbfejlesztésének irányait megszabó - kormányzati döntésnek a maradéktalan végrehajtása jelenti, amely azt irányozta elő, hogy a minisztériumok stratégiai döntéselőkészítő és döntéshozó szervek legyenek, amelyek nem gyakorolnak első fokú hatósági jogköröket, így nem szükséges fellebbezési fórumot keresni. Annak természetesen semmiféle akadálya, hogy a tárca másodfokú hatóságként funkcionáljon, amelynek döntései ellen a bírósághoz lehet fordulni.

Alapvetően más a helyzet, ha hosszabb távon számolni kell a jelenlegi vegyes rendszerrel. Ebben az esetben ugyanis meg kell találni a minisztériumok első fokú döntései ellen igénybe vehető, a jogállami követelményeknek megfelelő jogorvoslati fórumot. Erre lehet a legalkalmasabb megoldási mód, hogy részben magasan kvalifikált elméleti jogászokból, részben széles körű gyakorlati tapasztalatokkal rendelkező közigazgatási jogászokból álló fellebbezési bizottságok bírálják el a minisztériumok első fokú határozatai elleni fellebbezéseket.

b) A vázolt jogorvoslati alapmodellel, s ezen belül a fellebbezési joggal függ össze, hogy milyen széles körben legyen lehetőség az azonnali végrehajtás elrendelésére.

A gyakorlati tapasztalatok szerint e szabályozási lehetőség mérlegelésében a jogszabály-előkészítő szubjektuma túlzottan tág szerephez jut. Az azonnali végrehajtás elrendelésére irányuló törekvés problémája azonban kodifikációs eszközökkel megoldhatatlan. A közigazgatási ügyek sokrétűsége miatt - a technikai fejlődésre is tekintettel - nem képzelhető el olyan taxáció, amely mellőzhetővé tenné a bianco felhatalmazást. Kizárólag a jogszabálytervezetek egyeztetési mechanizmusának hatékonyabbá tételétől várható elmozdulás a jelenlegi helyzettől.

8.3. A bírósági felülvizsgálat

a) Az államszervezet működése szempontjából meghatározó jelentősége van a hatékony és szakszerű közigazgatási bíráskodásnak. Magyarországon a rendes bíróságoktól elkülönült, önálló közigazgatási bíróságnak fél évszázados hagyományai voltak, ezt a szervezeti formát azonban az 1945 utáni politikai berendezkedés felszámolta. A rendszerváltozást követően - egy alkotmánybírósági határozat nyomán - valóra válhatott a közigazgatási határozatok csaknem teljes körű bírósági kontrollja, a közigazgatási bíráskodás megmaradt a rendes bírósági rendszer keretei között. Nem az az alapkérdés, hogy valamely országban önálló közigazgatási bírósági vertikum működik, avagy a rendes bíróságok látják el a közigazgatási bíráskodást, hanem az, hogy érvényesülnek-e a bírói függetlenség garanciái, és adottak-e a viszonylag gyors, ugyanakkor szakszerű és magas színvonalú közigazgatási ítélkezés személyi és tárgyi feltételei. Nálunk jelenleg az utóbbiak számos kívánnivalót hagynak, ám a feltételek kialakíthatók az egységes bírósági szervezet keretei között is. Figyelembe kell venni, hogy a közigazgatási bíráskodás már ma is jelentős jogfejlesztő szerepet tölt be, alakítja a közigazgatási szervek gyakorlatát, és a bírák évente 40-50 milliárd forint sorsáról döntenek a pénzügyi perekben. Nem mindegy tehát, hogy milyen színvonalú döntések születnek és mennyi időn belül.

Az optimális megoldási mód kialakításánál az lehet a kiindulópont, hogy a közigazgatási ügyekben ítélkező bíróságok jogkérdésekben döntő, nem pedig ténybíróságok. A hatáskör telepítésénél a szakmai szempontok dominálnak, s nem az a meghatározó, hogy a bíróság székhelye minél közelebb legyen az ügyfél lakóhelyéhez, illetőleg a közigazgatási szerv székhelyéhez. Ezért átalakítható a jelenlegi rendszer úgy, hogy első fokon a régiónként szervezett közigazgatási bíróságok döntsenek, s határozatuk nyomban jogerőre emelkedjék. Ezt a megoldást az is indokolja, hogy több megyében csupán egyetlen bíró szakosodik közigazgatási perekre, ám a törvény előírja, hogy jelentősebb pénzügyi perekben három szakbíróból álló tanácsnak kell eljárnia. Ez a gyakorlatban azt eredményezi, hogy ilyen ügyekben a háromtagú tanács két tagja nem szakbíró. Ez a megoldás a jogállamiság alapvető követelményeit sérti. A munkaügyi bíróságokhoz hasonló önállósággal rendelkező, regionálisan szervezett közigazgatási bíróságokon megfelelően képzett, vizsgát tett - kizárólag közigazgatási pereket tárgyaló - bírák ítélkeznének, akiknek a közjogon belül bizonyos mértékű szakosodásra is lehetőségük volna, hiszen a közigazgatási szakterületek skálája a bányászati igazgatástól a növényvédelmi igazgatásig és a nyugdíjpénztárak állami felügyeletétől az adóügyi igazgatásig terjed, s szinte áttekinthetetlenül széles joganyagot fog át.

Megállapítható tehát, hogy a jogszabályok módosításával, valamint a személyi és tárgyi feltételek biztosításával viszonylag csekély anyagi ráfordítás mellett megteremthető a gyors és szakszerű közigazgatási bíráskodás. A személyi, szervezeti és hatásköri kérdésekben mielőbb döntést szükséges hozni, mivel az állami szervek működése, sőt az egész társadalom szempontjából is hátrányos a közigazgatási perek jelenlegi elhúzódása.

b) A bírósági felülvizsgálattal kapcsolatos, a Ket.-ben érvényesítendő változások a következők:

1. Vissza kell térni az 1957-es modellhez abban a tekintetben, hogy a keresetindításnak ne legyen a határozat végrehajtására nézve automatikus halasztó hatálya, ám a bíróság - erre irányuló kérelem alapján - legyen jogosult a végrehajtás felfüggesztésére. Ez esetben a másodfokú közigazgatási határozat valóban jogerőssé válik a közléssel.

2. Feltétlenül indokolt az Áe. 72. §-ának (4) bekezdésében foglalt tilalmi lista tételes felülvizsgálata. Tekintettel ugyanis a bírósági felülvizsgálat garanciális jellegére, meglehetősen aggályos, hogy bármely törvény, bármifajta megszorítás nélkül kizárhatja a bírósági felülvizsgálatot.

8.4. Az újrafelvételi eljárás

Új jogorvoslati formaként indokolt bevezetni az újrafelvételi kérelem jogintézményét. Ennek alkalmazására akkor kerülne sor, ha

a) a hozott döntés közigazgatási szakban emelkedett jogerőre, azaz nincs a bíróságnak az ügyben érdemi határozata - ebben az esetben ugyanis nem a közigazgatási újrafelvételi eljárás, hanem a Pp.-ben szabályozott perújítás áll az ügyfél rendelkezésére; és

b) az ügyfélnek csak a határozat jogerőre emelkedése után jutott tudomására valamely, az ügy elbírálása szempontjából lényeges tény, adat vagy bizonyíték.

Mindezeken túl az újrafelvétel jogintézményénél is fontos szempont a jogbiztonság előtérbe helyezése. Ezért nem szabad parttalan lehetőséget biztosítani a felmerülő releváns új tényeknek, adatoknak vagy más bizonyítékoknak a figyelembevételére, hanem összhangban a közigazgatási eljárásjog más területein megvalósuló szabályozásokkal csak meghatározott időtartamon - célszerűen a határozat jogerőre emelkedésétől számított egy éven - belül nyíljék lehetőség. Ugyancsak érvényre kell juttatni ezen új jogorvoslási forma esetében is a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmét.

8.5. A felülvizsgálati eljárás

Az Áe. felügyeleti intézkedésre vonatkozó rendelkezéseinek továbbfejlesztésével kapcsolatban három javaslat vethető fel.

a) Az Áe. 71. § (1) bekezdésének második mondata -- amely a szakhatóság hozzájárulásának figyelmen kívül hagyásához kapcsolódik - jelenlegi formájában eljárásjogi szempontból teljességgel alkalmatlan a kívánt cél elérésére. A probléma a semmisség jogintézményének új jogi szabályozása keretében oldható meg.

b) Az új jogi szabályozás során feltétlenül korrigálni kell azt a kodifikációs hibát, amely az 1999. évi XLV. törvénnyel az Áe.-be beiktatott 71/A. §-ban lelhető fel. E rendelkezés arról szól, hogy amennyiben az Alkotmánybírósághoz intézett alkotmányjogi panasz eredményre vezet, hogyan lehet orvosolni az ügyfél jogsérelmét. A szabály megalkotásánál azonban nem vették figyelembe az alkotmánybírósági gyakorlatot. Az alkotmányjogi panasz alapján lefolytatott eljárás ugyanis gyakran azzal a végkövetkeztetéssel zárul, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezésnek több lehetséges értelmezése van, s ezek közül egy vagy több alkotmányellenes.Ilyen esetekben az Alkotmánybíróság a hatályos jog kíméletével jár el: vélelmezi, hogy a jogalkotó szerv az alaptörvénnyel összhangban álló jogszabályt kívánt kibocsátani, ezért nem nyilvánítja alkotmányellenessé, és nem semmisíti meg a sérelmezett rendelkezést, hanem megállapítja annak alkotmányos értelmezését, s a szükséghez képest kimondja, hogy a panaszos ügyében is ezt az értelmezést kell alkalmazni. Ezt a jogtechnikai megoldást tehát a konkrét jogsérelem orvoslása szempontjából egyenértékűnek kell tekinteni az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály megsemmisítésével.

c) Végül a fórumrendszer felülvizsgálata kapcsán gondoskodni kell a felügyeleti jogkör új telepítési módjáról is. Ez a hierarchiában működő közigazgatási szerveknél nem igényel változtatást, e körben továbbra is a felügyeleti szerv (felettes szerv) gyakorolja ezen jogosítványt. Ugyanakkor a felettes szervvel nem rendelkező szervek esetében az állami törvényességi ellenőrzést, illetve törvényességi felügyeletet gyakorló szervet szükséges felhatalmazni a felügyeleti jogkör ellátására.

8.6. Az ügyészi óvás

a) Az Áe. ügyészi intézkedésekkel kapcsolatos szakasza (74. §) csupán egy, ez ügyészségi törvényre utaló szabályt tartalmaz, s mint ilyen nem szolgálja kielégítő módon az esetenként jogi végzettséggel nem rendelkező jogalkalmazók érdekeit. Ennélfogva az utaló szabályozási módszer csak a konkrét közigazgatási határozat tartalmát közvetlenül nem befolyásoló ügyészi felszólalás, illetve ügyészi figyelmeztetés eseteiben elfogadható (azonban nem a Ket. jogorvoslási fejezetében, hanem a záró rendelkezések között). A közigazgatási határozatot közvetlenül érintő ügyészi óvással kapcsolatban viszont mindenképpen célszerű a korábbi szabályozási technikához való visszatérés, azaz a vonatkozó rendelkezések belefoglalása az új törvénybe.

b) Figyelembe kell venni, hogy az ügyész elveszítette általános keresetindítási felhatalmazását, ezért nem teheti meg, hogy az ügyfelek számára nyitva álló időn belül maga nyújt be keresetet a bírósághoz. Ugyanakkor előfordulhat, hogy az ügyész csak a határozat jogerőre emelkedése után több hónappal - például az átfogó vizsgálat keretében - szerez tudomást arról, hogy a közigazgatási szerv az ügyfél javára követett el törvénysértést, s emiatt az ügyfél természetesen nem támadta meg keresettel a számára előnyös határozatot. Az ügyészi törvényességi felügyelet egyébként azokra a határozatokra is kiterjed, amelyek tekintetében a bírósági felülvizsgálatot a törvény kizárja. Az ügyészi óvás tehát bizonyos értelemben a biztonsági szelep szerepét tölti be a jogorvoslati rendszerben. Erre tekintettel:

1. fenn kell tartani azt a lehetőséget, hogy a határozat jogerőre emelkedésétől számított egy éven belül benyújtott ügyészi óvás alapján a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogra való tekintet nélkül sor kerülhessen a határozat hatályon kívül helyezésére vagy módosítására;

2. az Ütv. 15. §-ának (4) bekezdése nem tartható fenn: a Kormányt nem lehet egyedi ügyek elbírálásával terhelni, ezért az ügyészi óvás nyomán keletkezett jogviták elbírálására új megoldást kell találni.

8.7. A semmisség

A javasolt változtatások egyik legfontosabb eleme a semmisség jogintézményének normális, a közigazgatás-tudomány eredményeit és a külföldi eljárási kódexek rendelkezéseit egyaránt figyelembe vevő szabályozása. E célból a semmisségi okok taxációjának alábbi átformálása indokolt:

a) a joghatóság, hatáskör vagy illetékesség hiánya (ideértve a jogellenes hatáskörelvonást és a szakhatóság döntésének figyelmen kívül hagyását is);

b) a döntéshozóval szemben alkalmazott kényszer vagy fenyegetés, valamint a döntéshozó megtévesztése, amelyek közvetlen hatással voltak a meghozott döntésre;

c) a jogszabályban meghatározott forma mellőzése, ha ezt a jogszabály semmisségi okká nyilvánította;

d) az olyan súlyos eljárási törvénysértés, amelyet a jogszabály kifejezetten semmisségi okká minősített, (pl. a testületi szerv határozatképtelen volt a döntés meghozatalakor);

e) az olyan bűncselekmény, amely közvetlen hatással volt a meghozott döntésre, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetését jogerős bírósági ítélet megállapította, vagy az ilyen ítélet meghozatalát nem a bizonyítottság hiánya zárta ki. Elvileg a semmisség esetében nincs létjogosultsága semmiféle jogvesztő határidőnek. Egy hatósági aktus olyan súlyos jogi fogyatékosságáról van ugyanis szó, amelyet az időmúlás éppúgy képtelen orvosolni, mint ahogyan szabályként a nem tulajdonostól történő vásárlás sem keletkeztet tulajdonjogot a magánjogban. Ugyanakkor a jogbiztonsággal kapcsolatos éppoly lényeges kívánalmak ezzel a megfontolással ellentétes tartalmat hordoznak. A semmiség kérdésében tehát legfeljebb arról lehet szó, hogy két alkotmányos értéket, a jogbiztonságot és a törvényességet kell valamilyen módon - esetleg kompromisszum árán - "összebékíteni" egymással. Ezt az "összebékítést" pedig a hatályos törvényi szabályozással megegyező módon, azaz a határozat jogerőre emelkedését követő hároméves határidő érintetlenül hagyásával indokolt megvalósítani.

8.8. Jogorvoslat a közigazgatási szerv jogellenes mulasztása esetén

Elvi okokból felülvizsgálandó a közigazgatási szerv jogellenes mulasztása esetére szóló jogorvoslati szabályozás. Egy demokratikus jogállamban csupán egyféle megoldás jöhet szóba: a hatáskörrel rendelkező illetékes szerv rászorítása arra, hogy tegyen eleget meghatározott kötelezettségének. Ennek érdekében a felettes (állami törvényességi felügyeletet ellátó) szervet, illetőleg a bíróságot hatékony jogi eszközök alkalmazására kell feljogosítani (a magas összegű, ismételten kiszabható, személyre szóló bírságot és a fegyelmi eljárás kezdeményezését is ideértve, amely utóbbi esetben a törvény kötelezővé teszi a fegyelmi eljárás elrendelését). Az említett jogi eszközök alkalmazására nem csupán az ügyfél kérelmére, hanem hivatalból is lehetőséget kell adni.

9. A közigazgatási végrehajtási eljárás

9.1. A végrehajtás jogi szabályozásánál abból kell kiindulni, hogy a közigazgatás személyi állománya zömmel jogászi végzettség nélküli köztisztviselőkből áll. Emiatt a Ket. nem tudja betölteni rendeltetését, ha más törvényekre utaló szabályok halmazává válik. A Ket. jelentőségét éppen az adja, hogy a közigazgatásban dolgozók, egy törvénybe összefoglalva találják meg a munkájuk során alkalmazható általános eljárási szabályokat. Ugyanakkor általános jogszabály-szerkesztési elv, hogy a jogszabály ne inkorporálja más jogszabályok rendelkezéseit, hanem csak utaljon a megfelelő jogszabályra. A Ket. esetében azonban indokolt ettől legalábbis részben eltérni. A teljes megoldást pedig az jelentheti, hogy valamely tárca folyamatosan gondoskodik arról, hogy a végrehajtási eljárás jogalkalmazói számára rendelkezésre álljon egy olyan hivatalos összeállítás, amely naprakész állapotban tartalmazza a közigazgatási végrehajtási eljárás során alkalmazandó valamennyi hatályos jogi rendelkezést.

9.2. A hatályos jogi szabályozás nagyfokú jogbizonytalanságot teremt a tekintetben, hogy a másodfokú határozat mikor válik végrehajthatóvá. Az alapvető gondot az jelenti, hogy az Áe. szóhasználatában a "végrehajtható" kifejezésnek kettős tartalma van, ha ugyanis a határozat végrehajtható, akkor

- helye van a végrehajtás elrendelésének, illetőleg

- az ügyfél gyakorolhatja a határozatban biztosított jogát.

Abból eredően, hogy a másodfokú határozat elleni bírósági keresetindításnak ez idő szerint automatikus halasztó hatálya van a végrehajtásra, gyakran maga a hatóság sem tudja, hogy a határozat végrehajtható-e vagy sem, az (ellenérdekű) ügyfél pedig még kevésbé. Sem az Áe., sem a Pp. hatályos szabályai nem kínálnak e tekintetben megnyugtató megoldást. Ezért a bizonytalanság felszámolása érdekében ki kell mondani, hogy

a) a jogorvoslati fejezetben megfogalmazott javaslat szerint a keresetindításnak automatikus halasztó hatálya nincs, a bíróság csak kifejezetten erre irányuló kérelem alapján függesztheti fel a végrehajtást, amennyiben a rendelkezésre álló adatok alapján a határozat hatályon kívül helyezése várható;

b) a keresetlevelet csak az első fokú határozatot hozó közigazgatási szervnél lehet előterjeszteni;

c) a közigazgatási szerv a keresetindításról tájékoztatja az ellenérdekű ügyfelet, megjelölve, hogy a keresetlevél tartalmaz-e végrehajtás felfüggesztésére irányuló kérelmet.

9.3. Az Áe. szerint jogszabály eltérő rendelkezésének hiányában a határozat végrehajtását az első fokon eljárt közigazgatási szerv rendeli el. Az a rendelkezés azonban, hogy a végrehajtás foganatosítása is az esetek jelentős részében vagy ugyanerre a szervre vagy a legalsóbb fokú közigazgatási szervre hárul, a következő problémákat veti fel:

a) a községekben működő közigazgatási szervek munkatársai - főként a kisebb településeken - nem szívesen alkalmaznak kényszert vagy szankciót a helyi lakossággal szemben;

b) ugyancsak a kisebb településeken gyakran nincs is olyan vállalkozó (pl. lakatos, kőműves), amilyenre a végrehajtás során szükség lenne;

c) ahol helyben nincs rendőrőrs, gondot jelent a rendőrséggel való egyeztetés is;

d) ha a kötelezett erre történő felhívása eredménytelen marad, a végrehajtást foganatosító szerv nem tudja előlegezni a költségeket, mivel erre nincs költségvetési fedezet;

e) de talán a legnagyobb gondot mégis az jelenti, hogy ahol erre szakosodott munkatárs nincs, az orvos, tanár stb. végzettségű köztisztviselők általában idegenkednek attól, hogy fuvarozásról, szállítómunkásokról gondoskodjanak, illetőleg erőszakos behatolásnál képviseljék a hatóságot.

A kézenfekvő megoldás az lenne, ha az állam - az okmányirodák, valamint az építésügyi és gyámügyi igazgatás mintájára - végrehajtó irodákra, azaz egy kifejezetten erre szakosodott közigazgatási végrehajtó szolgálatra bízná a végrehajtást, amelyek mind a polgármesteri hivatalokat, mind pedig a dekoncentrált közigazgatási szerveket kiszolgálnák, ha egy ügy végrehajtási szakba kerül. Az irodák munkatársai kifejezetten a végrehajtásra szakosodott igazgatásszervezők lennének, akik rutinosan járnának el a pénzösszeg behajtásánál éppúgy, mint akkor, ha valamely ügyben műszaki ellenőrről, kivitelezőről vagy éppen felelős őrzésről kell gondoskodni. A begyakorlottság és a kialakult kapcsolatrendszer - a pénzintézetektől a szállítókig terjedő skálán - megkönnyítené és meggyorsítaná a végrehajtást, míg a különböző közigazgatási szervek mentesülnének a tőlük idegen és általuk nem is nagyon ismert feladatok alól. (Ezt a megoldási módot Kaposváron és környékén már kipróbálták, és bevált.)

9.4. A tipikus az, hogy a végrehajtás pénzösszeg behajtására irányul, akár azért, mert az ügyfelet eredetileg is pénzfizetésre kötelezték, akár azért, mert a meghatározott cselekmény végrehajtása, illetőleg meghatározott ingóság kiadása fordult át pénzkövetelésbe, vagy az ügyfelet pénzbírság kiszabásával akarják rászorítani a teljesítésre. Az Áe. hatályos szabályai szerint a pénzösszeg behajtása nehézkes, hosszadalmas. Annak érdekében, hogy ez megváltozzék, a jogi szabályozásban a következő módosításokra van szükség:

1. Mindenekelőtt a kötelezettet érdekeltté kell tenni a mielőbbi önkéntes teljesítésben. E célból a késedelmes teljesítéshez indokolt ugyanolyan - a kötelezettséget az idő múlásával egyre terhesebbé tévő - szankciót kapcsolni, mint amilyen az adóügyi igazgatásban érvényesül (késedelmi pótlék), mely szabályozásánál a kötelezett teljesítési hajlandóságára szükséges hangsúlyt fektetni.

2. Célszerű felülvizsgálni, hogy indokolt-e fenntartani a behajtási módozatok tekintetében az Áe. alapján jelenleg érvényesülő kötelező sorrendiséget, illetőleg a természetes és jogi személyekkel szembeni végrehajtási módok alapvetően eltérő voltát.

3. Az ingatlanlefoglalás jogintézménye mellett az építésügyi igazgatás körében már érvényesülő szabály általánossá tételével - meghatározott összeghatár feletti kötelezettségek esetén - biztosítási intézkedésként lehetővé kell tenni jelzálogjog bejegyzését a kötelezett valamely ingatlanára.

4. Jelentős költségkihatással járó meghatározott cselekmények esetében megfontolandó a végrehajtási bírság jelenleg százezer forintos felső határát akként megemelni, hogy az a várható költség törvényben meghatározott százaléka legyen.

5. Ugyancsak jelentős költségkihatással járó cselekmény esetében, ha a kötelezett önként nem teljesít, és a költségek előlegezésére irányuló kötelezettségét neki felróható okból nem teljesíti, a megelőlegezett összeg után a mindenkori jegybanki alapkamat törvényben meghatározott százaléka járjon.