373/H/1995. AB határozat

Budapest Főváros XI. Kerülete Önkormányzatának az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló 13/1994. (V. 4.) rendelete 27. § (1) bekezdése, 40. § (1) bekezdése, valamint 56. § (2) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros XI. Kerülete Önkormányzatának az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló 13/1994. (V. 4.) rendelete 27. § (1) bekezdése, 40. § (1) bekezdése, valamint 56. § (2) és (3) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kezdeményezést elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

A közigazgatási hivatal vezetője - mivel a törvényességi ellenőrzés körében kiadott felhívására a XI. kerületi önkormányzat nem intézkedett - az Alkotmánybírósághoz benyújtott kezdeményezésében Budapest Főváros XI. Kerülete Önkormányzatának az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló 13/1994. (V. 4.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 27. § (1) bekezdése, a 40. § (1) bekezdése, valamint az 56. § (2) és (3) bekezdése törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.

Az Ör. 27. § (1) bekezdését azért kifogásolta az indítványozó, mivel - álláspontja szerint - ez a rendelkezés a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 21. § (2) bekezdése sérelmével a bérbeadó hozzájárulásához kötötte a bérlő jogszerűen befogadott gyermekétől született unokája befogadását a bérlakásba.

A kezdeményezés alapján az Ör. 40. § (1) bekezdése az Lt. 33. § (1) bekezdése, valamint a 36. § (2) bekezdése összefüggéseire tekintettel törvénysértő módon zárta ki a helyiség albérletbe adásának lehetőségét.

Az Ör. 56. § (2) és (3) bekezdését azért sérelmezte az indítványozó, mivel úgy vélte, hogy ezek a rendelkezések az Lt. 20. § előírásaival ellentétesen szabályozzák a lakáshasználati díj emelésének lehetőségét.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta.

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi önkormányzat a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselőtestület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".

1. Az Lt. több tárgykörben is rendeletalkotási felhatalmazást állapít meg az önkormányzat képviselőtestülete számára. E törvény 21. § (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "önkormányzati lakás esetén, ha a befogadáshoz a bérbeadói hozzájárulás szükséges, ennek feltételeit önkormányzati rendelet határozza meg". Az Lt. 21. § (1) bekezdése alapján ugyanis "a bérlő a lakásba más személyt - a kiskorú gyermeke (az örökbe fogadott, a mostoha- és nevelt gyermeke), valamint a befogadott gyermekétől az együtt lakás ideje alatt született unokája kivételével - a bérbeadó írásbeli hozzájárulásával fogadhat be".

A hozzátartozók szűkebb körének befogadását az Lt. 21. § (2) bekezdése a bérbeadó írásbeli hozzájárulása nélkül is lehetővé teszi: "Önkormányzati lakásba a bérlő a bérbeadó írásbeli hozzájárulása nélkül is befogadhatja házastársát, gyermekét (örökbe fogadott, mostoha- és nevelt gyermekét), jogszerűen befogadott gyermekétől született unokáját, valamint szülőjét (örökbe fogadó, mostoha-és nevelőszülőjét)". Az Ör. 27. § (1) bekezdése pedig a következő rendelkezést tartalmazza: "A bérbeadó a bérlő kérelmére hozzájárulhat ahhoz, hogy a bérlő (bérlőtárs), illetve házastársa a testvérét, az élettársát, nagyszülőjét és az unokáját befogadja."

Az idézett rendelkezések összevetéséből megállapítható, hogy az Ör. kifogásolt 27. § (1) bekezdése szabályozta a bérbeadói hozzájárulással befogadható hozzátartozók körét és a bérlő (bérlőtárs) egyeneságú másodfokú leszármazója (unokája) befogadásához előírja a bérbeadó hozzájárulását. Az Lt. idézett 21. § (2) bekezdése - az együtt élő családtagok egységének védelme érdekében - nem követeli meg a bérbeadó hozzájárulását az ott említett hozzátartozói kör, így a jogszerűen befogadott gyermektől született unoka befogadásához. Az Ör. 27. § (1) bekezdése azonban nem tartalmaz ezzel ellentétes rendelkezést, mivel nem köti a bérbeadó hozzájárulásához az együttélés alatt született unoka befogadását.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 27. § (1) bekezdésének törvényellenességét nem állapította meg és ezért az erre irányuló indítványt elutasította.

2. Az Ör. 40. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "a helyiség albérletbe adásához nem lehet hozzájárulni". Az indítványozó jogi álláspontja szerint az Ör.-nek ez a rendelkezése azért törvénysértő, mert az Lt. 36. §-a alapján a helyiségek bérletére a lakásbérlet szabályait kell megfelelően alkalmazni. A lakásbérlet szabályai között a 33. § (1) bekezdése kimondja, hogy a bérlő a bérbeadó hozzájárulásával a lakás egy részét albérletbe adhatja, a (3) bekezdése pedig előírja, hogy önkormányzati lakás esetén a bérbeadói hozzájárulás feltételeit önkormányzati rendelet határozza meg. Mivel a 33. § (1) bekezdése biztosítja a bérlő számára a lakás (helyiség) albérletbe adásának jogát, az önkormányzat jogalkotási felhatalmazása csak az albérletbeadás feltételeinek meghatározására terjed ki, a hozzájárulás kogens módon való megtagadását nem mondhatja ki.

Az Lt. a helyiségbérlet szabályai körében a nem lakás céljára szolgáló helyiségek albérletéről nem rendelkezik. Így, mivel nincs olyan helyiségbérleti szabály, amelynek alapján a vitatott rendelkezés törvényessége vagy törvénysértő volta közvetlenül megítélhető lenne, az indítvány elbírálása során az Alkotmánybíróság elsőként azt a kérdést vizsgálta, hogy a nem lakás céljára szolgáló helyiségek albérletbe adására mely jogszabály rendelkezései az irányadók.

Az Lt. 36. § (1) bekezdése kimondja, hogy a helyiség "bérletének létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, valamint a bérlet megszűnésére a lakásbérlet szabályait - e törvény második részében foglalt eltérésekkel - megfelelően kell alkalmazni." E rendelkezés tehát nem minden, a lakásbérletre vonatkozó szabály megfelelő alkalmazását írja elő a helyiségek bérletére, hanem pontosan meghatározza, hogy melyek azok a lakásbérletet érintő előírások, amelyek - a helyiségbérletet illetően megállapított, eltérő rendelkezések hiányában - a helyiségek bérletére is alkalmazandók. Ezek közé tartoznak a lakásbérletnek a felek jogait és kötelezettségeit megállapító rendelkezések. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Lt. maga definiálja azt, hogy mely szabályokat tekint a felek jogait és kötelezettségeit meghatározó lakásbérleti szabályoknak. Az Lt. ugyanis külön fejezetben, "A felek jogai és kötelezettségei" cím alatt gyűjtötte össze azokat a szabályokat, amelyek a szerződés fennállása alatt a bérlő és a bérbeadó jogait és kötelezettségeit meghatározzák. A törvényhozó az albérletre vonatkozó rendelkezéseket nem a felek jogait és kötelezettségeit szabályozó fejezetben helyezte el, hanem az albérlet szabályait külön fejezet, az Lt. V. fejezete tartalmazza. Az Lt. 36. § (1) bekezdésében foglalt utaló szabály tartalmának és az albérletre vonatkozó szabályok Lt.-n belüli elhelyezésének együttes értelmezése alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az Lt. V. fejezetében foglalt rendelkezéseket a törvényhozó lakásbérleti szabályokként határozta meg, a nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérlete esetén az albérlet intézményére az Lt.-nek a lakásbérletre vonatkozó szabályai nem alkalmazhatók.

Az Lt. 1. § (3) bekezdése kimondja, hogy "az e törvényben nem szabályozott kérdésekben a Polgári Törvénykönyv (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései az irányadók". Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a nem lakás céljára szolgáló helyiségek esetén az albérletre a Ptk. rendelkezései alkalmazandók és azt vizsgálta, hogy az Ör. vitatott 40. § (1) bekezdése sérti-e a Ptk. rendelkezéseit.

A helyiségek albérletére vonatkozóan a Ptk. 426. § (1) bekezdésének a rendelkezései az irányadók, amely szerint "ingatlant vagy lakást - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a bérbeadó engedélye nélkül albérletbe vagy egyébként másnak használatába lehet adni". A Ptk. 685. § a) pontja meghatározza, hogy a Ptk., így a 426. § alkalmazásában mely jogforrásokat kell jogszabálynak tekinteni. Eszerint - a rendelkezés második fordulatában taxatíve felsorolt szabályok kivételével - jogszabály alatt a törvényt, a kormányrendeletet, és törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendeletet kell érteni.

A képviselőtestület az Lt. 36. § (2) bekezdésében felhatalmazást kapott arra, hogy rendeletében meghatározza a helyiségek bérbeadásának feltételeit. Az önkormányzat rendelkezési joga a bérbeadás feltételeinek meghatározása során ugyanolyan terjedelmű, mint bármely más, nem lakás céljára szolgáló helyiség tulajdonosáé, azzal különbséggel, hogy az önkormányzati helyiség esetén a bérbeadás feltételeit nem elegendő pusztán a szerződésben meghatározni. Az önkormányzat a bérbeadás szerződési feltételeit köteles a bérlők számára előre kiszámítható, normatív módon, önkormányzati rendeletben szabályozni. Tekintettel arra, hogy a Ptk. rendelkezései diszpozitívak, nem vitatható el a bérbeadónak az a joga, hogy a bérleti szerződésben a helyiség albérletbe adását feltételekhez kösse, vagy kizárja, így a 36. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján az önkormányzatot is megilleti az a jog, hogy rendeletében a bérbeadás feltételeinek meghatározása során rendelkezzen a helyiségek albérletbe adásának lehetőségeiről. Az önkormányzat a bérbeadás feltételeinek meghatározása során a helyi körülmények és a piaci viszonyok figyelembe vételével szabadon mérlegelheti azt, hogy miként szabályozza az önkormányzati helyiségek albérletbe adásának lehetőségét. Ha a helyi viszonyokat figyelembe véve bővíteni kívánja a bérbeadói kínálatot, és nem szabályozza a helyiségek albérletét, akkor lehetőséget ad arra, hogy a bérlő a helyiséget a Ptk. 426. §-a alapján a hozzájárulása nélkül albérletbe adja. De dönthet úgy is, hogy ellenőrizni kívánja, hogy ki és milyen rendeltetéssel használja a bérbeadást követően a helyiséget és ekkor feltételekhez kötheti a helyiség albérletbe adását. Az idézett törvényi rendelkezések azonban nem zárják ki azt sem, hogy az önkormányzat - mérlegelve a település helyiségi ellátottságát, az önkormányzati tulajdonban álló helyiségek nagyságát, rendeltetését és a piaci viszonyokat - úgy rendelkezzen, hogy az önkormányzati helyiségek az albérletbe adás lehetőségének kizárásával adhatók bérbe.

A XI. kerületi önkormányzat képviselőtestülete úgy ítélte meg, hogy az önkormányzati érdekek, valamint a helyi viszonyok mérlegelése alapján indokolt a nem lakás céljára szolgáló helyiségek esetén az albérletbe adás lehetőségének kizárása, ezért az Ör. 40. §-ában a bérbeadás feltételeként, a bérleti szerződés kikötéseként szabályozta azt.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör.-nek az indítvány által támadott 40. § (1) bekezdése nem törvénysértő, ezért a megsemmisítése iránti indítványt elutasította.

3. Az Ör. 56. §-a a lakás és a helyiség használati díjáról rendelkezik. E § kifogásolt (2) és (3) bekezdése a következőket írja elő:

"(2) A jogszabályban meghatározott esteket kivéve, a használati díj a lakásra az 1993. december 31-éig hatályos jogszabályok - helyiség esetében a megszűnt szerződés - szerint megállapítható bérleti díj tízszereséig terjedhet.

(3) A használati díj a rendelet hatálybalépésétől, illetve, ha a bérmértéket meghaladó használati díj későbbi időponttól állapítható meg, ezen időponttól kezdve évente a kétszeresére - helyiség esetében négyszeresére - emelhető." (Az Ör. kihirdetése napján, 1994. május 4-én lépett hatályba.)

Az Lt. 20. § (1) bekezdése szerint "a lakást jogcím nélkül használó a jogosult részére lakáshasználati díjat ... köteles fizetni. A használati díj a lakásra megállapított lakbérrel azonos összeg". E § (3) bekezdése felhatalmazza az önkormányzatot arra, hogy a használati díj emelésének mértékét és feltételeit meghatározza. A 20. § (2) bekezdés első mondata azonban a jogcím nélküli használat kezdetétől számított hat hónapon belül nem teszi lehetővé a használati díj emelését. Az Ör. 56. § (2) és (3) bekezdése kizárólag a használati díj emelésének mértékét és bizonyos feltételeit állapítja meg, de nem tartalmaz az Lt. 20. § (2) bekezdését sértő rendelkezést és nem írja elő a használati díj kötelező emelését a jogcím nélküli használat kezdetétől számított 6 hónapon belül.

Az Lt. előírásai az önkormányzatra is kötelezőek, de rendeletébe nem köteles azokat átvenni, megismételni. A XI. kerületi önkormányzat az Lt. 20. § (3) bekezdésében meghatározott rendeletalkotási kötelezettségének eleget tett, amikor a használati díj emelésének mértékét és feltételeit szabályozta.

A vázoltak alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 56. § (2) és (3) bekezdése törvényellenességét nem állapította meg,ezétt az e rendelkezések megsemmisítésére irányuló kezdeményezést a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.

Budapest, 1995. december 5.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró