Kecső Gábor - 43/1995. (VI. 30.) AB határozat - Bokros-csomag

A jogbiztonság a szerzett jogok védelme érdekében megköveteli, hogy az anyasági és a gyermektámogatási rendszer keretei között a viszonylag rövid és meghatározott idejű támogatásokat ne a hatályos jogszabályokban meghatározottaknál kedvezőtlenebb feltételekkel és időtartamra biztosítsák.

A Bokros-csomag alkotmányossági felülvizsgálata alkalmat adott az alkotmánybírósági gyakorlat továbbfejlesztésére, és az alkotmánybírák egységes frontba tömörülve nem is késlekedtek élni a lehetőséggel. A Bokros-csomagról szóló határozatban az AB azt mondta ki, hogy a szociális ellátások megszorításával szemben a jogállamiság részét képező jogbiztonságból fakadó követelmény egyrészt a szerzett jogok védelme, másrészt a kellő felkészülési idő biztosítása, amelyek esetében az alkotmányos védelem szintje alapvetően attól függ, hogy az ellátásokat milyen időtartamra (rövid vagy hosszú, határozott vagy határozatlan) garantálja a módosítással érintett szabályozás, és hogy azok fedezetét milyen technikával (biztosítási vagy szolidaritási elven) finanszírozza. A határozat azért érdemel különös figyelmet, mert ez képezte a Bokros-csomagot felülvizsgáló alkotmánybírósági döntések alaphatározatát; új korszakot nyitott a szociális jogok alkotmányjogi megközelítésében; és az alkotmány védelmét kiélezett politikai helyzetben, gazdasági válság idején sem tagadta meg.

- 369/370 -

1. ELŐZMÉNYEK

A Bokros-csomagról szóló határozat elemzése előtt röviden felidézzük azt, hogy milyen gazdasági állapot uralkodott a rendszerváltást szorosan követő időszakban Magyarországon. 1990-től kezdődően a reál GDP és az egy főre eső reáljövedelem visszaesése, a folyó fizetési mérleg kedvezőtlen alakulása, az elszálló infláció, a forint leértékelődése, a munkanélküliségi ráta növekedése, a költségvetési hiány és adósság GDP-hez viszonyított arányának drasztikus emelkedése több volt annál, mint a piacgazdaságba való átmenet kontrollált mellékhatása. 1995 tavaszára a magyar gazdaság és költségvetés válságos állapotba került, amit a kétharmados többséggel rendelkező MSZP-SZDSZ kormánykoalíciónak pótköltségvetéssel sem sikerült megelőznie. Tulajdonképpen az ország csődje fenyegetett. 1995. március 12-én ebben a gazdasági környezetben jelentették be azoknak a megszorító, gazdaságélénkítő vagy stabilizációs intézkedéseknek a tervét, amely - a kidolgozásáért felelős pénzügyminiszter, Bokros Lajos után - Bokros-csomag néven vonult be a magyar gazdaságtörténetbe. Keresve sem találhatnánk hazánkban ennél megosztóbb közgazdaságtani témát. Azok, akik szociálisan érzékenyek, egyértelműen a társadalom sanyargatásával azonosítják a csomagot és ennek megfelelően káros megszorító intézkedések gyűjteményének tartják azt. Mások elfogadásának erős determináltságát és kedvező gazdasági hatásait hangsúlyozva gazdaságélénkítő csomagnak nevezik. Talán a stabilizációs program tekinthető

- 370/371 -

semleges kifejezésnek. Ebben az olvasatban a lényeg az, hogy a csomag tényszerűen javított a magyar gazdaság és államháztartás mutatóin, hiszen sokkal jobban kezdtek alakulni a számok, mint amilyenek előtte voltak. Gazdasági növekedésben zajlott le a stabilizáció 2000-ig.

A Bokros-csomag jogi szempontból a legszűkebb értelemben véve azokat a jogi rendelkezéseket foglalja magában, amelyeket a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvénnyel (Gst.) fogadott el az Országgyűlés 1995. május 30-án. Tágabban értelmezve ide tartoznak azok az alsóbb szintű rendelkezések is, amelyek a Gst. jogi végrehajtását szolgálták. Tovább bővítve a fogalom körét különösen azokra a később megalkotott jogszabályokra kell utalni, amelyek célja a stabilizációs program évközi költségvetési leképezése, az Alkotmánnyal való összehangolása vagy éppen év végén történő teljesebbé tétele volt.

A Gst.-vel szemben számos indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz, amelyeket a testület több mint egy tucat határozatban bírált el 1995-ben, jóllehet még 2000-ben is hozott kapcsolódó (eljárást megszüntető) végzést. Az 1995-ös döntések közé tartozik a Bokros-csomag határozat is, aminek elemzése nem szigetelhető el teljes mértékben a többitől. Mégis rögzíteni szükséges, hogy nem a Bokros-csomagot felülbíráló alkotmánybírósági határozatok elemzése következik, hanem azok közül az egyiket veszem górcső alá.

A támadott törvény második és harmadik része a szociális ellátórendszerekkel kapcsolatos törvénymódosításokat tartalmazta. Utóbbi a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény módosítása címet viselte. Az érintett családvédelmi ellátások, amelyekkel kapcsolatban az AB a Bokros-csomagról szóló határozat-

- 371/372 -

ban megállapításokat tett, a következők voltak: várandóssági pótlék, családi pótlék, terhességi-gyermekágyi segély (t-gyás), gyermekgondozási díj (gyed), gyermekgondozási segély (gyes) és gyermeknevelési támogatás (gyet).

A Gst. által hozott változások a következőképpen foglalhatók össze. A Gst.-t megelőző rezsimben megállapított családvédelmi ellátások kifizetése a társadalombiztosításra vonatkozó folyósítási rendszerben - a gyet kivételével - automatikusan történt. A törvényalkotó ezt a rendszert változtatta meg úgy, hogy - kevés kivételtől eltekintve - rászorultsági alapú, úgynevezett segélyezési rendszert hozott létre, és ezzel egyidejűleg a gyed-et és a várandóssági pótlékot megszüntette. A szülést megelőző hat hónapra alanyi jogon járó várandóssági pótlék helyébe a szülést követő egyszeri anyasági támogatás lépett. A gyed-et pedig az új rendszerű gyes váltotta fel. Rászorultsági alapúvá vált a családi pótlék, a gyes és a gyet is. A korábbi rendszer feltételei szerint már jogosulttá váltak részére a szolgáltatások - ha az új feltételek szerinti változatot a megadott határidőn belül nem kérték vagy a feltételek megváltozása miatt már nem kérhették - 1995. december 31-ig voltak folyósíthatók. A rászorultságot a kérelmezőnek kellett bizonyítania, illetőleg az egy főre jutó jövedelmét a személyi jövedelemadó bevalláshoz használt elvek (és nyomtatvány) szerint kiszámítania. Az ellátásokat legfeljebb egy évre állapították meg. A rászorultságot évente, az ellátási időszakon belüli változást pedig nyomban a kérelmezőnek kellett igazolnia. E feltétel hiányában az ellátás megszűnt.

2. INDÍTVÁNY

Több indítványozó a szerzett jogok, a jogállamiság és ezen belül is a jogbiztonság sérelmét látta abban, hogy a Gst. a családok megélhetésében addig jelentős szerepet játszott ellátások feltételeit szinte egyik napról a másikra szüntette vagy változtatta volna meg. Ennek hatására a gyermeket nevelő családok egy része kiesett volna a rendszerből. Az új rendszer szerinti szolgáltatások pedig csak legfeljebb egy évre előre lettek volna tervezhetők. Az ilyen jelentős változásokat tartalmazó, 1995. június 15-én kihirdetett törvénynek 1995. július 1-jével történő hatályba léptetése, a végrehajtásról szóló rendelkezések késedelmes, 1995. június 17-én való kihirdetése mellett az indítványozók szerint az Alkotmány 2. §-ában megfogalmazott jogállamiságot sértette.

Ezeken felül az indítványozók azt is állították, hogy a Gst. sérti az Alkotmány 66-67. §-aiban a családok, a gyermekek és az anyák számára garantált jogokat,

- 372/373 -

valamint a szociális biztonságról szóló 70/E. §-át. Hangsúlyozandó azonban, hogy az AB a Bokros-csomag határozatban kizárólag a Gst. azon szakaszait vizsgálta felül, amelyek hatályba lépésről, illetve hatályon kívül helyezésről rendelkeztek. A "tartalmi" felülvizsgálatot későbbre hagyta.

3. A RENDELKEZŐ RÉSZ ÉS AZ AZT ALÁTÁMASZTÓ INDOKOLÁS

A Bokros-csomag határozat rendelkező részének első pontja három mondatból épül fel. Ezek közül az első a jogbiztonság tartalmát bontja ki a szociális ellátórendszer szempontjából egy követelmény megfogalmazásával. A második mondat a szerzett jogok védelmére alapítva egy másik követelményt rögzít a viszonylag rövid és meghatározott támogatások (várandóssági pótlék, t-gyás, gyes, gyed, gyet) tekintetében. A harmadik mondat a kellő felkészülési idő biztosítása érdekében fogalmaz meg egy újabb követelményt az anyasági és gyermektámogatási rendszerbe tartozó, hosszú időtartamra szóló támogatási formákra, tulajdonképpen a családi pótlékra.

A rendelkező rész második pontja a hatályba léptető, illetve hatályon kívül helyező rendelkezések megsemmisítéséről, a hatályba nem lépő rendelkezések felsorolásáról, valamint a fentebb már említett külön határozatok meghozatalára való utalásról szól. Ezek valójában a technikai leképezését jelentik a Bokros-csomag határozat rendelkező részében megfogalmazott hivatalos elvi tételeknek, amelyek esszenciája a rendelkező rész első pontjában, részletes kifejtésük pedig az indokolásban található.