66/1995. (XI. 24.) AB határozat
a Magyar Köztársaság 1995. évi pótköltségvetéséről szóló 1995. évi LXXII. törvény, valamint a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság 1995. évi pótköltségvetéséről szóló 1995. évi LXXII. törvény 18. §-ában foglalt rendelkezések alkotmányellenesek, ezért azokat a törvény hatálybalépésének napjával - visszamenőlegesen - megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény 226. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A Magyar Köztársaság 1995. évi pótköltségvetéséről szóló 1995. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Pkvtv.) 18. §-a szerint a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló 1990. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Kátv.) 65. §-a helyébe új tartalmú rendelkezés lép. Ennek alapján a Kátv. 64. § (1) bekezdése szerinti kamatmentes vagy évi 3,5%-ot meg nem haladó kamat mellett nyújtott lakáscélú kölcsönök kamata egységesen évi 25%-ra változik, a 3,5%-nál magasabb és nem változó kamatozású lakáscélú kölcsönök kamata pedig a törvény hatálybalépésétől kezdve ugyancsak évi 25%.
A Kátv. a 64. §-t is magába foglaló Hatodik része a kedvezményes lakáscélú kölcsönök kamatairól tartalmazott rendelkezéseket. E rendelkezések alapján az 1988. december 31-e előtt hatályban volt jogszabályok alapján folyósított lakáscélú kölcsönök kamata, törlesztő részlete és az adósság összege - az adósok választása szerint - a törvény 65. vagy 66. §-ának rendelkezései szerint megváltozott. Az adósok választási jogukat a pénzintézet felszólítását követő 30 napon belül gyakorolhatták.
A Kátv. hivatkozott 65. §-a úgy rendelkezett, hogy a kamatmentes vagy az évi 3,5%-ot meg nem haladó, továbbá az azt meghaladó és nem változó kamatozású kölcsönök kamata egységesen 15%-ra emelkedik. A Kátv. 66. §-ának vagylagos rendelkezése szerint az állam a kamatmentes vagy évi 3,5%-ot meg nem haladó kamatozású kölcsönök fennálló tőketartozásának felét, a 3,5%-nál magasabb és nem változó kamatozású kölcsönök tőketartozásának pedig az 1/3-át elengedte, az ily módon csökkentett kölcsönökre azonban a lakáscélú bankkölcsönök mindenkori kamatát kellett megfizetni. A Kátv. 69. §-a szerint a törvény rendelkezéseit 1991. január 1. napjától kellett alkalmazni.
2. A Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 226. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint jogszabály a hatálybalépése előtt megkötött szerződések tartalmát csak kivételesen változtathatja meg. Ha a szerződés megváltozott tartalma bármelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a fél kérheti a bíróságtól a szerződés módosítását, vagy - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a szerződéstől elállhat.
3. Az Alkotmánybíróság a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatával (ABH 1991, 146-169.) a Kátv. 64-68. §-aiban írt rendelkezések, továbbá a Ptk. 226. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat és e jogszabályok megsemmisítése iránti kérelmeket elutasította, így a törvényi rendelkezések a fenti tartalommal hatályosultak.
4. A pénzügyminiszter nyilatkozatában kifejtette, hogy e kifogásolt törvényi kamatemelést közgazdaságilag az 1993. óta bekövetkezett nagyarányú inflációnövekedés és ezzel összefüggésben a piaci kamatlábak jelentős emelkedése, valamint a költségvetési hiány fokozódása indokolta. 1993. óta az infláció jelentősen, mintegy 10%-kal növekedett, az akkori 25,6%-os piaci kamatlábak 35,5%-ra változtak, az adósságnövekedés 3,500 milliárd forintról 4,500 milliárd forintra nőtt és a költségvetés lakástámogatása 69,7 milliárd forintról ez évben 108 milliárd forintra emelkedett. Álláspontja szerint mindezek olyan lényeges körülményváltozások, amelyek az érintett hitelszerződések tartalmának megváltoztatását indokolttá és szükségessé tették. A pénzügyminiszter arra nézve is nyilatkozott, hogy 1991-ben a piaci kamatlábak nagysága 32% volt, ez azután 1993-ban - az inflációcsökkenéssel együtt - 25% körüli mértékre csökkent, ekkor a 15%-os lakáskölcsön kamatok is mérséklődtek 12%-ra. 1995-ben azután megint inflációnövekedés és a kamatlábak emelkedése következett be.
5. Az Alkotmánybíróság az Országos Takarékpénztár és Kereskedelmi Bank Részvénytársaságtól származó adatok alapján megállapítja, hogy a Pkvtv. 18. §-ában írt rendelkezések az OTP-nél kezelt cc. 206.000 lakáscélú kölcsönszerződést érintenek. Az OTP további kb. 200.000 olyan lakáscélú kölcsönszerződést bonyolít, amelyekre az adósok korábbi választása alapján a Kátv. 66. §-a vonatkozik, amelyek után tehát a kölcsönadósok a lakáscélú bankkölcsönök mindenkori (piaci) kamatát fizetik. Hozzávetőlegesen még további 20-30.000 lakáscélú kölcsönszerződés hitelezői a különféle takarékszövetkezetek.
A Kátv. hatálybalépésekor az OTP 1.700.000 lakáscélú kölcsönszerződés hitelezői alanya volt, ez a kedvezményes kamatozású kölcsönökkel érintett lakásállomány kb. 90%-át tette ki, a további cc. 10% tekintetében a hitelezők a lakásszövetkezetek voltak. 1991. december 31-re az élő lakáscélú kölcsönszerződések száma jelentősen csökkent. Az adósok választása alapján 418.000 lakáscélú kölcsönszerződés maradt fenn 15%-os kölcsönkamattal és 282.000 lakáscélú hitelszerződés vált piaci kamatozásúvá. A lakáscélú bankkölcsönök akkori (piaci) kamata 32% volt, ez a kamatláb 1993-tól 28%-ra mérséklődött, majd 1995. júliusától kezdődően 31-33%-ra emelkedett. A lakáscélú bankkölcsönök piaci kamatának 1993-ban bekövetkezett csökkenésével párhuzamosan az OTP a 15%-os lakáscélú hitelek kamatlábát 12%-ra mérsékelte. Megállapítja az Alkotmánybíróság, hogy az OTP-nél elérhető betéti kamatok 25-26% körül vannak, értékpapír befektetéssel - tartós lekötéssel - érhető el 28%-ot meghaladó kamatnyereség vagy hozam.
II.
A Pkvtv. 18. §-ában foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt az Alkotmánybírósághoz számos indítvány érkezett. Egy indítványozó kérte a Ptk. 226. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés megsemmisítését is.
1. Az indítványozók álláspontja szerint a támadott rendelkezések ellentétben állnak az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában kifejtettekkel, a fennálló szerződések tartalmát a törvényhozó - ennek alkotmányos feltételei hiányában - egyoldalúan ismét nem volt jogosult megváltoztatni és a kamatlábak mértékét jelentősen, 15%-ról 25%-ra felemelni. A sérelmezett kamatemelés a már egyszer módosított, de fix kamatozású és a további változtatás lehetőségét nem tartalmazó szerződések tekintetében alkotmányellenes állami beavatkozásnak minősül.
2. Az indítványozók hivatkoztak arra, hogy a kifogásolt törvényi rendelkezések megengedhetetlen diszkriminációt valósítanak meg, így ellentétben állnak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt szabállyal. A Kátv. vonatkozó rendelkezései szerint ugyanis a lakáscélú kölcsönök adósai 1991-ben választási jogot gyakorolhattak a kölcsönök kamatvonzata tekintetében. E jogválasztás alapján a törvényhozó a korábban megkötött hitelszerződéseket úgy módosította, hogy vagy elengedte a fennálló tőketartozás felét (1/3-át) a megmaradó kölcsönösszeg piaci kamatvonzata ellenében, vagy a tőketartozást érintetlenül hagyva a kamatlábat nem változó 15%-os mértékre emelte fel. Azok a szerződési kötelezettek, akik a törvényi felhatalmazás alapján ez utóbbi lehetőséget választották, a támadott törvényi rendelkezések folytán megengedhetetlenül hátrányos helyzetbe kerültek a választási jogukkal másként élő kölcsönadósokkal szemben. A most kifogásolt, 25%-os mértékre történt kamatemelés ugyanis majdnem eléri a 31-33%-os piaci kamatmértéket, ezzel szemben a tőketartozás felének (1/3-ának) elengedésére vonatkozó kedvezményben ezek az adósok nem részesültek. A sérelmezett törvény így ezeket az adósokat aránytalan többletfizetésre kötelezi a tőketartozástól részben szabadult adósokhoz képest, amely alkotmányosan megengedhetetlen megkülönböztetésnek minősül.
3. További indítvány a sérelmezett rendelkezések alkotmányellenességét állította azon az alapon is, hogy azok ellentétben állnak az Alkotmánynak az alapvető jogokra vonatkozó 8. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésével, a piacgazdaságot deklaráló 9. § (1) bekezdésével, a tulajdonjog alapjogi védelmét garantáló 13. § (1) bekezdésével, az esélyegyenlőséget célzó 70/A. § (3) bekezdésében írt szabállyal, illetőleg a szociális biztonságot kifejező 70/E. § (2) bekezdésében foglaltakkal.
4. Több indítvány utalt a törvények közötti kollízióra is, így a támadott rendelkezéseket ellentétben állónak látja a Ptk. 2. § (1) bekezdésével, 4. és 5. §-ával, amely a jóhiszeműség alapelvi követelményét illetőleg a joggal való visszaélés tilalmát fogalmazza meg, továbbá a Ptk. 277. § (1) bekezdésében kifejezett pacta sunt servanda elvével.
Ezekre az alkotmányos és törvényi indokokra figyelemmel kérték az indítványozók a sérelmezett törvényi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és ex tunc hatályú megsemmisítését.
III.
Az Alkotmánybíróság a Pkvtv. 18. §-a vonatkozásában az indítványokat megalapozottnak találta.
1. A Pkvtv. támadott rendelkezései az adósok által fizetett törlesztő részletek kamatlába tekintetében azoknak a hitelszerződéseknek a vonatkozásában idézett elő változást, amelyeket az Országos Takarékpénztár vagy valamely takarékszövetkezet az 1988. december 31-e előtt hatályban volt jogszabályok alapján lakásépítés, lakásvásárlás vagy egyéb lakásépítési munkák céljára kötött a hiteladósokkal. E korábbi jogszabályok a lakáscélú kölcsönök teljes feltételrendszerét megállapították, így kijelölték a szerződések alanyait a hitelezői pozícióban és - évenként és lakásépítési-lakásberuházási konstrukciókként változóan - meghatározták az adósok (vevők, építtetők, beruházók stb.) körét is. A jogszabályok megállapították a kölcsönök céljait, felhasználási módját, a folyósítható összegek felső határát, a kölcsönök (hosszú, 15-20-25 évre szóló) lejáratát és a hitelösszegek után fizetendő kamatláb nagyságát, a fizetés feltételeit. Rendelkeztek a jogszabályok a részlettörlesztések szempontjairól és az e körben nyújtható különféle kedvezményekről.
E korábbi jogszabályi rendelkezések - mint jogszabályban meghatározott standardizált általános szerződési feltételek - összetett, hárompólusú szerződési jogviszonyokat konstruáltak. E komplex jogviszonyok két, egymással szorosan összefüggő szerződést kapcsoltak össze, jelesül egy kvázi bizományi szerződést, amely az állam és a hitelszerződések megkötésére felhatalmazott pénzintézetek között állt fenn, másfelől egy kölcsönszerződést, amelyet a jogosított pénzintézetek a lakásépítőkkel (lakásvásárlókkal stb.) kötöttek meg. A szerződések szoros összefüggése - egyebek között - abban fejeződött ki, hogy a lakásépítőknek (hiteligénylőknek) nyújtott kedvezményes kamatozású hosszúlejáratú kölcsönök kamatkedvezményéből adódó többletterhek megfizetését az állam vállalta, éspedig úgy, hogy a kedvezményes és banki (piaci) kamat különbözetét a hitelszerződések megkötésére felhatalmazott pénzintézeteknek megtéríti. E jogszabályok arról is rendelkeztek, hogy a kedvezményes lakáskölcsönöket a pénzintézeteknek a lakossági megtakarításokból kell folyósítani. A lakossági megtakarítások gyűjtőhelyei e korábbi jogszabályok hatálya idején ugyanis a gyakorlatilag monopolhelyzetű OTP, továbbá a különféle takarékszövetkezetek voltak.
2. A rendszerváltással, a piacgazdaság felé történő elmozdulással ez a gazdasági, pénzügyi, szociológiai környezet lényegét tekintve változott meg. Az OTP és a takarékszövetkezetek pénzintézeti monopolhelyzete megszűnt, új bankok és más, pénzbefizetéssel foglalkozó gazdasági társaságok alakultak, ezzel a lakosság számára sokféle befektetési és értékmegőrzési, ugyanakkor gazdagodási lehetőség nyílt meg. A hatályba lépő új jogszabályok a kamatkorlátozó rendelkezéseket többségükben felszámolták, a lassan kibontakozó versenyben a bankok és egyéb pénzintézetek olyan kamatfeltételeket kínáltak a magánbetevőknek, amelyek már üzleti, piaci szempontokon nyugodtak. Ezek a tényezők és az ugrásszerűen bekövetkezett infláció-növekedés együttesen azt eredményezték, hogy a kamatveszteség szubvencionálását jogszabályi kötöttséggel vállaló állam a szerződéseket kezelő OTP és takarékszövetkezetek javára az eredeti kamatkülönbözet sokszorosát (közel tízszeresét) kényszerült megfizetni. A jogszabályok hatálybalépésekor ugyanis a lebonyolító pénzintézeteknek fizetendő állami szubvenció mértéke a 0-3,5%-os és az akkori 5-6%-os kamatlábak különbözete volt. A bekövetkezett lényeges körülményváltozások folytán azonban ez a mérték a 0-3,5%-os és 28-32%-os kamatlábkülönbözetre rúgott. E lényegi változásokkal így az állam számára a kedvezményes lakáskamatok és a piaci hitelkamatok különbözetének szubvencionálása az ún. háttérjogviszonyban már elviselhetetlenné vált.
3. A Kátv. 64-68. §-ai erre az utóbb bekövetkezett és előre nem látható rendkívüli körülményváltozásra tekintettel a jogszabályokkal "diktált" hitelszerződésekben radikális változtatásokat rendeltek el. A rendelkezések szerint a törvény hatálybalépésekor az OTP-nél kezelt cc. 1.700.000, továbbá a különféle takarékszövetkezeteknél megkötött hitelszerződések - az adósoknak biztosított vagylagos felhatalmazással (facultas alternativa) folytán - módosultak: a kötelezettek választása szerint vagy a tőketartozás felének elengedése mellett a megmaradó tőkeösszeg kamatai a mindenkori piaci kamatlábak mértékére emelkedtek, vagy - a tőkeösszeg érintetlenül hagyása mellett - a tartozás kamatai a piaci kamatok felére - 15%-ra - változtak, és ezzel nem változó kamatozású, de az eredetinél terhesebb kölcsönszerződésekké alakultak át. A hitelügyletekbe történt törvényi beavatkozás egyúttal azt is jelentette, hogy azok, akik a tőketartozásuk 50%-át a tárgyév végéig a hitelezőknek visszafizették, a hiteljogviszonyból származó további kötelezettségük alól - a tartozás elengedése folytán - teljesen mentesültek.
4. A Kátv. ismertetett rendelkezéseit többszáz indítványozó kifogásolta az Alkotmánybíróság előtt, kérték a törvényi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság már hivatkozott 32/1991. (VI. 6.) AB határozatával (ABH 1991, 146-169.) ezeket az indítványokat elutasította.
Az Alkotmánybíróság 13/1990. (VI. 18.) AB határozata szerint (ABH 1990, 55.) a szerződési szabadság a piacgazdaság lényegi eleme. A szerződési szabadságot az Alkotmánybíróság e határozatában önálló alkotmányos jogként karakterizálta. Az Alkotmánybíróság felfogásában tehát a szerződési szabadság alkotmányos alapjognak nem tekinthető, hanem az az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének kontextusában nyer alkotmányos értéktartalmat. A szerződési szabadság így nem részesül alapjogi védelemben - "még lényegi tartalmát illetően is korlátozható" - de az Alkotmánybíróság megkívánja a korlátozás "alkotmányos indokoltságát" (ABH 1991, 159., 378.).
Az Alkotmánybíróság a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában (ABH 1991, 146, 166.) rámutatott arra, hogy különösen a hosszú évekig fennálló szerződési jogviszonyokra a jelentős gazdasági - esetleg politikai -, pénzügyi és egyéb társadalmi változások nyilvánvalóan számottevő hatást, lényegi befolyást gyakorolnak. A szerződéskötéskor előre nem látott körülmények ugyanis lényegesen megváltoztathatják a szerződő felek helyzetét, a jogok és kötelezettségek arányát, és valamelyikük számára rendkívül terhessé vagy egyenesen lehetetlenné tehetik a szerződés változatlan tartalommal történő fenntartását, illetőleg a szerződés teljesítését. Ezekben a rendkívüli változást előidéző esetekben a törvények lehetővé teszik, hogy az egyes-egyedi jogviszonyokba a bíróság beavatkozzék és módosítsa, a megváltozott körülményekhez igazítsa a tartós, hosszú lejáratú szerződések eredeti tartalmát. Kimondta az Alkotmánybíróság továbbá azt is, hogy ha a társadalmi méretű változások a szerződések nagy tömegét érintik, indokolt - és alkotmányosan nem kifogásolható -, hogy a jogviszonyok megváltoztatására, módosítására a törvényhozás dolgozzon ki általános megoldást. Az állam azonban jogszabállyal a fennálló szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén módosíthatja, változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállását a bírósági úton való szerződésmódosítás megkövetel. Vagyis a tartós jogviszonyok jogszabállyal történő alakítására a "clausula rebus sic stantibus" tételének alkalmazásával kerülhet sor. Eszerint a jogalkotó - akárcsak a bíróság - akkor jogosult a fennálló és tartós szerződési jogviszonyokat módosítani, ha a szerződéskötést követően beállott valamely körülmény folytán a szerződés változatlan tartalommal történő fenntartása valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, továbbá, ha az túlmegy a normális változás kockázatán. A jogszabályi beavatkozásnak pedig további feltétele, hogy a lényeges körülményváltozás társadalmi méretű legyen, vagyis a szerződések nagy tömegét érintse. A törvényhozó feladata meghatározni és egyúttal felelőssége eldönteni, hogy melyek azok a területek, amelyeken a beavatkozás már jogalkotási követelmény. Azt pedig, hogy a beavatkozás feltételei alkotmányosan fennállnak-e, köteles bizonyítani. Vita esetén viszont az Alkotmánybíróság jogosult a beavatkozás alkotmányosságát eldönteni, ugyanúgy, ahogy a konkrét, egyes szerződésekben a Ptk. 241. §-a alapján esetenként a bíróság jár el és a feltételek fennállása esetén módosítja a szerződések tartalmát.
5. A Kátv. vonatkozó rendelkezései tekintetében a rebus sic stantibus klauzulájának alkalmazási feltételeit az Alkotmánybíróság fennállónak, bekövetkezettnek tekintette. Határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a lejátszódott társadalmi változások, a rendszerváltás rendkívülisége, a költségvetési kiadásokból 16,3%-ra emelkedett lakáscélú kiadások hatalmasra nőtt mértéke, az állam számára tarthatatlan, elviselhetetlen teherré váltak. A hitelszerződések mögöttes jogviszonyaiban - vagyis az állam által vállalt szubvencionálásban - olyan - a szerződéskötést követően beállott - lényeges változás következett be, amely már az egyik fél - vagyis a kötelezettségvállaló állam - lényeges és jogos érdekének a sérelmével jár. Ezért az Alkotmánybíróság az akkor támadott Kátv.-vel fennálló szerződésekbe történt beavatkozás kivételességét alkotmányosan megengedettnek találta.
6. A Pkvtv. támadott 18. §-a a korábbi törvényi beavatkozással 15%-ra módosított lakáscélú kölcsönszerződések kamatlábát mind az eredetileg kamatmentes vagy évi 3,5%-ot meg nem haladó kamatozású hitelszerződések, mind pedig a 3,5%-nál magasabb, de nem változó kamatozású kölcsönszerződések tekintetében egységesen 25%-ra emelte.
A törvény preambulumában megfogalmazott indokok szerint a törvényi rendelkezések célja a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvényben meghatározott kötelezettségeknek az 1995. évi költségvetési előirányzatokban való érvényesítése. A törvényi rendelkezést bevezető címből pedig megállapítható, hogy a módosítás a központi költségvetés előirányzatainak megalapozását célozza, illetőleg szolgálja.
A pénzügyminiszter hivatkozott még a 10%-os mértékű - 1993. óta bekövetkezett - inflációnövekedésre, a piaci kamatlábak 35% fölé emelkedésére, a lakástámogatások költségvetési és az adósságállomány abszolút növekedésére.
Így a kifogásolt törvényi rendelkezések ugyanúgy költségvetési elnehezülési indokokra, inflációra és adósságnövekedésre hivatkozva idéznek elő a fennálló hitelszerződésekben tartalmi változást, mint azt néhány évvel korábban a Kátv. rendelkezései tették. Ezek a nehézségek azonban a Kátv. hatálybalépése idején összefüggésben álltak a közel kétmillió nagyságrendű élő hitelszerződést érintő, illetőleg ezek mögöttes jogviszonyait befolyásoló rendkívüli gazdasági, pénzügyi, társadalmi változásokkal. A rendszerváltással az eredetileg egészen más gazdasági, pénzügyi koncepció szerint kidolgozott lakástámogatási konstrukciók alapvetően más gazdaságpolitikai környezetbe tevődtek át. A piacgazdasági nyitás a pénzügyi viszonyokat kezdettől fogva érintette és gyökereiben változtatta meg. A kamatmaximumok feloldása, a piaci viszonyokra épülő új hitelkonstrukciók, a lakossági megtakarítások tekintetében az OTP és a takarékszövetkezetek monopolhelyzetének a megszűnése, az inflációs folyamatok hirtelen és számottevő felerősödése, a kamatlábak 5-6%-ról 28-32%-ra történő felfutása - a másik oldalon pedig a kamatmentes vagy rendkívül alacsony kamatozású hosszú lejáratú hitelszerződések nagy száma, a hárompólusú lakástámogatási kölcsönkonstrukcióban lényeges, alapvető, az állami támogatást számottevően érintő tényezőkké erősödtek. Mivel a vonatkozó jogszabályokban az állam vállalta a pénzintézetek számára a kamatveszteségek teljes megtérítését, a közel tízszeresére nőtt állami támogatás az eredeti szerződési konstrukciók értékarányosságát, értékegyensúlyát teljesen felborította. Ezekkel a lényeges körülményváltozásokkal megvalósultak azok a Ptk. 226. § (2) bekezdésében írt kivételességi szempontok, amelyek alapján jogszabály a már fennálló szerződések tartalmát megváltoztathatja.
7. Mindezek a rendkívüli körülményváltozások a kifogásolt törvényi rendelkezések összefüggésében már nem igazolhatók. A kamatkorlátozások jogszabályi felszabadítása az 1991. évi törvényi beavatkozást megelőzően már megtörtént, e tekintetben tehát nem következett be lényeges körülményváltozás. A piaci kamatok mértéke 1991-ben 32% volt, ez a kamatláb jelenleg az OTP közlése szerint 31-33%-os, a pénzügyminiszter nyilatkozata szerint 35,5%-os, vagyis lényeges, számottevő körülményváltozás a kamatlábak tekintetében sem állt elő. Az 1993-ban bekövetkezett - átmeneti - piaci kamatlábcsökkenés ugyanúgy, mint az infláció csökkenése, majd ezek ismételt növekedése nem haladja meg a hosszú lejáratú szerződésekben, mint tartós jogviszonyokban bennerejlő normális kockázatot. Mind az inflációnövekedéssel - annak 10%-ot elérő mértékével is - mind pedig a piaci kamatlábak 1-3%-os növekedésével 1991-ben is lehetett számolni. Nem következett be a szolgáltatások szerződési egyensúlyának előre nem látható felborulása, a szerződések tartalmát adó jogok és kötelezettségek az 1991. évi szerződésmódosítások óta nem váltak aránytalanná. A szerződések 1991. évi tartalmi változása után nem állnak fenn tehát azok a különleges feltételek, amelyek a clausula rebus sic stantibus alkalmazását megalapoznák. A költségvetési hiány fokozódása és a lakástámogatások növekedése sem olyan rendkívüli mértékű, amely ne lett volna előrelátható, és amely az ésszerű szerződési kockázatokat meghaladná.
Minderre figyelemmel a hitelszerződések tartalma újabb jogszabályi úton történő megváltoztatásának kivételes és ennek folytán alkotmányos indoka nincs, a hitelszerződések módosítását követően olyan lényeges körülményváltozás a szerződések összefüggésében nem következett be, amely valamely fél - az állam - lényeges és jogos érdekeit sérti, így a Pkvtv. támadott 18. §-ában foglalt rendelkezések alkotmányellenesek. A költségvetési hiányok pótlására és az adósságállomány csökkentésére kidolgozott gazdasági, jogi megoldásoknak meg kell felelniük az Alkotmánynak.
8. Az Alkotmánybíróság a hosszú idejű folyamatos jogviszonyokban rejlő kockázatviselés szempontjaira már több határozatában hivatkozott [ABH 1991, 146., 166., 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABK 1995. június-július, 254.]. Utalt arra is, hogy a különféle várományok - így a jogszabállyal megállapított szerződési ígéretek is - annál nagyobb alkotmányos védelmet élveznek, minél közelebb állnak a "beteljesedéshez". Vonatkozik tehát ez az alkotmányos követelmény a tartós, hosszú lejáratú szerződési kapcsolatokra is, különösen akkor, ha a tartós szerződési viszonyok tartalmát a jogalkotó menetközben már egy ízben megváltoztatta. Ebben az esetben a tartós jogviszonyokban egyébként is meglevő bizalmi elem méginkább hangsúlyozódik, a bizalmi elv alapján eljáró személyek, szerződő felek fokozott védelme előtérbe kerül.
A Kátv. a szerződésekbe történő beavatkozáskor - figyelemmel a hiteljogviszonyokban meglevő jelentős állami támogatási elemre - a hiteladósoknak a szerződések módosítását illetően választási jogot biztosított. Azok a kötelezettek, akik a hátralékos tőkeösszeg változatlan nagysága mellett a törlesztések után a piaci kamatok felére emelt kamattartozás fizetését választották, joggal bízhattak abban, hogy ezt a - a szerződések egyébként kedvezőtlen megváltoztatása mellett vagylagosan nyújtott - kedvezményt a szerződések lejártáig - hacsak nem következnek be rendkívüli körülményváltozások - élvezni fogják. Ezt a bizalmi elemet a felkínált alternatíva ugyanis egyértelműen erősítette: akik a változó - és közel kétszer olyan nagyságú - kamatfizetést választották, azoknak az állam a hátralékos tőketartozás 50%-át (1/3-át) nyomban elengedte. A választási jog gyakorlásával tehát a hiteladósok egy része a felkínált egyik fajta kedvezményt nyomban élvezhette, sőt azok akik a hátralékos tőketartozásuk 50%-át e választott körben azonnal befizették, azok tekintetében a szerződések megszűntek, vagyis azok az adósok hiteltartozásuktól teljes mértékben szabadultak. Ebből következik, hogy a bizalmi elem a szerződéses kapcsolatokban megköveteli, hogy a nem azonnali, hanem a jogviszonyok lebonyolódása folyamatában tartósan és visszatérően megállapított kedvezmény ugyancsak fennmaradjon, annak egyoldalú megváltoztatása önkényesen ne történhessen meg. A hitelszerződések kötelezettjei az állam által felkínált választási jog gyakorlásakor e bizalmi elv alapján tehát alappal feltételezhették, hogy a választáskor megszabott újabb feltételek mellett teljesíthetik a jogszabályi beavatkozással terhesebbé változtatott szerződési kötelezettségeiket, amennyiben újabb lényeges körülményváltozások nem következnek be. A kedvezményes - tehát nem piaci - kamatfeltételek fizetését választó kötelezettek így a kamatfeltételek változatlanságában bízva koncentrálták szerződéseiket a kamatkedvezményes konstrukció alternatívájára az 50%-os tőkeelengedés kedvezménye helyett. A választott szerződésmódosítás fennmaradásába vetett bizalmuk és várományuk tehát alkotmányos védelmet kell hogy élvezzen, már csak azért is, mert a támadott jogszabállyal történt kamatemelés folytán lényegesen hátrányosabb helyzetbe kerülnének a többi, másként választott jogosulttal szemben. Ezek közül a szerződések közül hozzávetőlegesen a támadott törvénnyel érintett jogviszonyokkal azonos számú (mintegy 200 ezer) hitelszerződés jelenleg is él a már igénybe vett tőkeelengedés kedvezményével, de ezeket a hitelszerződéseket a jogszabály-változtatás nem érinti. Számos szerződés pedig - az élő jogviszonyok többszöröse - a tőkeelengedés következtében rövidebb lejáratúvá vált - időközben megszűnt. Sok szerződés szűnt meg a fennmaradó 50%-os tőketartozás egyösszegű befizetése folytán is. Minthogy a támadott törvénymódosítás az e körbe tartozó hiteladósokat nem érinti, a jogszabály-változtatás az eredetileg egyformán kezelt hiteladósok között olyan különbségtételt - mint egyéb helyzet szerinti megkülönböztetést - valósít meg, amely egyenlőtlen jogelosztásnak minősül, és amely már az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján megengedhetetlen.
A támadott törvényi rendelkezések tehát az egyenlő elbánás elvét is sértik. A Kátv. kínálta alternatívakor a hiteladósok a szerződések hátralékos lefolyását illetően ugyanis valamilyen elképzeléssel rendelkeztek, amely választásuk alapját szolgáltatta. Alappal feltételezhették, hogy mindaddig, amíg a körülmények lényegesen nem változnak meg, a szerződéseket a módosított feltételekkel teljesíthetik. A támadott törvényi rendelkezések folytán a szerződések lebonyolódása azonban lényegesen eltér eredeti elképzeléseiktől, anélkül, hogy számottevő körülményváltozás bekövetkezett volna. Így meghiúsult az a szerződési alap és a választásukkal elérni kívánt cél, amelynek figyelembevételével a változatlan - 15%-os - kamatozású hitelszerződések fenntartása mellett döntöttek. A kifogásolt változtatás ezért alapvetően rendíti meg a szerződések módosított tartalmába vetett bizalmat, a választást motiváló kedvezmény ígéretébe vetett hitet. Az ilyen törvényi változtatás - anélkül, hogy az utóbb beállt és előre nem látható körülményváltozások folytán az állam lényeges és jogos érdeke sérülne - már ellentétes a jogbiztonság követelményével, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság lényeges alkotóeleme. A kifogásolt törvényi rendelkezések tehát emiatt is ellentétesek az Alkotmánnyal.
9. Mivel a szerződési szabadság nem részesül alapjogi védelemben, az indítványok elbírálása során az Alkotmánybíróság a nem alapjogi korlátozások alkotmányossági megítélésének szempontjait figyelembe véve járt el. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatában az alapjognak nem minősülő jogok az Alkotmány 70/A. §-a, 2. § (1) bekezdése és az 54. § (1) bekezdése közvetítésével kapcsolódnak be az alkotmányos védelembe. A nem alapjogokat érintő korlátozás akkor alkotmányellenes, ha az "önkényes", azaz "indokolatlan", vagyis nincs ésszerű oka, mert a norma ilyenkor sérti az emberi méltósághoz való jogot, hisz az ilyen esetben bizonyosan nem kezelték az érintetteket egyenlő méltóságú személyként, s nem értékelték mindegyikük szempontjait hasonló figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal. Ennek az állandó alkotmánybírósági gyakorlatnak a szerződési szabadság alkotmányos korlátozhatóságára vonatkozó konkretizálását határozta meg az Alkotmánybíróság a rebus sic stantibus klauzulájának a feltételeivel. Mivel az állam csak e feltételek bekövetkezése esetén, tehát a szerződéskötések (szerződésmódosítások) után beállott lényeges és jogos érdeksérelemmel járó nyomós körülményváltozások bekövetkeztekor változtathatja meg jogszabályi beavatkozással a tartós, folyamatos szerződések tartalmát, a támadott törvényi rendelkezésekkel történt szerződésmódosításoknak ésszerű alapja nincs, azok önkényesek és alkotmányosan nem indokolhatók. A gazdasági stabilizációs törekvéseknek az 1995. évi költségvetési előirányzatokban való érvényesítése, illetőleg az 1995. évi központi költségvetés előirányzatainak a megalapozása a fennálló szerződések jogszabályi úton történő módosításának nem elegendő alkotmányos indoka. Önmagában nem az a 10%-os mértékű inflációnövekedés és a piaci kamatlábak néhány %-os emelkedése sem. Az infláció a gazdasági-piaci élet minden szereplőjét, a nemzetgazdaság egészét és a teljes lakosságot érinti. A hitelszerződések 1991. évi módosítása óta "inflációs robbanás", rendkívüli, előreláthatatlan mértékű infláció nem következett be. A 32%-ról 35,5%-ra történt piaci kamatláb-növekedés sem rendkívüli, előreláthatatlan és a normális szerződési kockázatokat meghaladó változás. Végül a belső adósságállomány növekedése és a lakástámogatások költségvetési emelkedése sem olyan jelentős, amely a rebus sic stantibus klauzulájának alkalmazhatóságát megalapozná. E tekintetben nem hagyható figyelmen kívül, hogy a hitelszerződések 1991. évi módosítása után - 1993. és 1994. években - pozitív irányú változások is bekövetkeztek, amelyek mérsékelték e szerződések tekintetében az állam terheit. Ez a tény is bizonyítja, hogy a mostani változások a tartós jogviszonyok normális kockázati körébe esnek.
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kifogásolt törvényi szabályok sértik a jogbiztonság alkotmányos követelményét [Alkotmány 2. § (1) bekezdés], a szerződési szabadság alkotmányos jogát, mert az ésszerűen előrelátható körülményváltozások és a rebus sic stantibus klauzulája ellenére jelentenek önkényes beavatkozást a lakáshitel-szerződések egy csoportjába (Alkotmány 9. §), továbbá a jogok egyenlő elosztására vonatkozó alkotmányi előírást [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés], mert megengedhetetlenül különböztetnek az ugyanazon kötelezetti csoportba tartozó hiteladósok között. Önmagában tehát ezek a körülményváltozások az állampolgárok tömegeit érintő szerződések jogszabályi módosításához - egyéb alkotmányos feltételek hiányában - nem vezethetnek. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozottnak találta, a kifogásolt törvényi rendelkezéseket alkotmányellenesnek ítélte, és azokat megsemmisítette.
IV.
1. Az indítványokban megfogalmazott további alkotmányos kifogások megalapozottságát, illetőleg megalapozatlanságát az Alkotmánybíróság már nem vizsgálta. Az Alkotmánybíróság az érintett hitelszerződésekkel kapcsolatos alkotmányossági álláspontját a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában (ABH 1991, 146-166.) már megfogalmazta, így az ugyanezen jogviszonyokra vonatkozó újabb törvényi szerződésmódosítást e korábban kifejtett álláspontja körében és annak figyelembevételével bírálta el.
Nem foglalkozott az Alkotmánybíróság az indítványokban felhozott azokkal a törvényi kollíziókkal sem, amelyek az indítványozók szerint a támadott törvényi rendelkezések és a Ptk. alapelvei, illetőleg a Ptk.-nak a szerződések teljesítésére vonatkozó szabályai között állnak fenn. Az Alkotmánybíróság a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában (ABH 1991, 170-171.) elvi éllel mutatott rá arra, hogy két vagy több törvényi rendelkezés esetleges kollíziója önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyúttal az Alkotmány valamelyik rendelkezésének a sérelmével is együtt jár. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokban megfogalmazott ezeket a kifogásokat nem vizsgálta.
2. Az Alkotmánybíróság a Ptk. 226. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatával (ABH 1991, 159.) elutasította. Mivel az e törvényi rendelkezést kifogásoló indítvány a törvényi szabályt ugyanolyan indokokkal támadja, mint amely indokok a korábbi indítványokban megfogalmazódtak, az Alkotmánybíróság az ezzel kapcsolatos indítványt - ítélt dologra (res judicata) hivatkozással - visszautasította.
3. Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró