A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf. 5002/2012/13. számú határozata

az Esztergom Város Önkormányzata által alkotott Esztergom, Hegyvidék (Szentjánoskút, Kenderes, Újfalú, Kálváriahegy, Aranyhegy városrészek) helyi építési szabályzatáról és szabályozási tervéről szóló 45/2008. (VI. 19.) rendelet egyes rendelkezési törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a dr. Rácz Vanda jogtanácsos által képviselt Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal (2800 Tatabánya, Fő tér 4.) indítványa alapján

Esztergom Város Önkormányzata (2500 Esztergom, Széchenyi tér 1.) ellen

az Esztergom Város Önkormányzata által alkotott Esztergom, Hegyvidék (Szentjánoskút, Kenderes, Újfalú, Kálváriahegy, Aranyhegy városrészek) helyi építési szabályzatáról és szabályozási tervéről szóló 45/2008. (VI. 19.) rendelet egyes rendelkezési törvényellenességének vizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi

határozatot:

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Esztergom Város Önkormányzatának az Esztergom, Hegyvidék (Szentjánoskút, Kenderes, Újfalú, Kálváriahegy, Aranyhegy városrészek) helyi építési szabályzatáról és szabályozási tervéről szóló 45/2008. (VI. 19.) rendelete 1. és 2. számú melléklete törvénysértő, ezért azt megsemmisíti.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa Esztergom Város Önkormányzatának az Esztergom, Hegyvidék (Szentjánoskút, Kenderes, Újfalú, Kálváriahegy, Aranyhegy városrészek) helyi építési szabályzatáról és szabályozási tervéről szóló 45/2008. (VI. 19.) rendelete 6. § (20) bekezdése, 16. § (5) bekezdés g) pontja, és 37. § (5) bekezdése tekintetében az eljárást megszünteti.

3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.

4. A Kúria önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.

A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.

Indokolás

I. 1. A Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal indítványt nyújtott be Esztergom Város Önkormányzata (a továbbiakban: önkormányzat) ellen az Esztergom, Hegyvidék (Szentjánoskút, Kenderes, Újfalú, Kálváriahegy, Aranyhegy városrészek) helyi építési szabályzatáról és szabályozási tervéről szóló 45/2008. (VI. 19.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 6. § (20) bekezdése, 16. § (5) bekezdés g) pontja, 37. § (5) bekezdése, valamint az 1. és 2. számú mellékletben lévő szabályozási terv törvény- és más jogszabállyal való ellentétének vizsgálatára. Az indítvány benyújtását követően az önkormányzat a 13/2012. (1.17.) rendeletével (a továbbiakban: Ör.mód.) módosította az Ör.-t, és az Ör. - korábban az indítványozó által vizsgálni és megsemmisíteni kért - 6. § (20) bekezdését, 16. § (5) bekezdés g) pontját, és 37. § (5) bekezdését hatályon kívül helyezte. Hatályban maradt viszont az eredeti indítványban támadott Ör. 1. és 2. számú melléklete. Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa nyilatkozatra hívta fel az indítványozót, hogy indítványát fenntartja-e, illetve amennyiben fenntartja azt megfelelően módosítsa. Az indítványozó a törvényességi vizsgálat iránti kérelmét az Ör. 1. és 2. számú melléklete tekintetében tartotta fenn.

2. Az indítványozó szerint az Ör. 1. és 2. számú melléklete a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésébe, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 9. § (7) bekezdésébe, és 12. § (6) bekezdésébe, valamint az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 2. § (4) bekezdésébe ütközik.

2.1. Az indítványozó kifejtette, hogy az Ör. 1. és 2. számú mellékletét képező szabályozási terv törvényellenes, mert sérti a véleményeztetési eljárást előíró Étv. 9. § (7) bekezdését. Az Étv. jelölt rendelkezése szerint településrendezési eszköz az erre előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadható el. Az indítványozó előadta, hogy a képviselő-testület a véleményezett szabályozási tervhez képest egy módosított változatot fogadott el. Ez a módosítás az eredetileg kertes mezőgazdasági övezeti besorolásban lévő ingatlanok övezeti besorolását véderdőre változtatta. A képviselő-testület a helyi építési szabályzathoz tartozó, az Ör. 1. és 2. számú mellékletét képező szabályozási tervet már ezzel a módosítással fogadta el, a változás miatt szükséges - az Étv. 9. § (7) bekezdéséből következő - véleményezési eljárást azonban nem folytatta le.

2.2. Az indítványozó szerint az Ör. 1. és 2. számú melléklete ellentétes továbbá a Jat. 2. § (1) bekezdésébe foglalt azon szabályával, amely szerint "a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie." Az Ör. alapján az 1. számú melléklet a beépítésre szánt települési terület szabályozási tervlapjait, míg a 2. számú melléklet a beépítésre nem szánt települési terület szabályozási tervlapjait tartalmazza. A rendelethez csatolt szabályozási tervlapok azonban beazonosíthatatlan módon, egymást követően szerepelnek a rendeletben és nem tartalmaznak megjelölést arra vonatkozóan, hogy azok melyik melléklet részét képezik. Mindezeken túlmenően a szabályozási tervlapokon nem szerepel jelkulcs, továbbá a szabályozási tervlap a "jóváhagyandó dokumentáció" megjelöléssel van ellátva, ezáltal a tervlap az el nem fogadottságára utal. Az indítványozó szerint ezen okok miatt sérül a Jat. 2. § (1) bekezdésébe foglalt egyértelmű és értelmezhető normatartalom követelménye, továbbá az Étv. 12. § (6) bekezdése is. Ez utóbbi szabály szerint a helyi építési szabályzatot és a hozzá tartozó szabályozási tervet együtt kell alkalmazni, ennek viszont elengedhetetlen feltétele a tervlapok egyértelmű azonosíthatósága, amely az Ör. 1 és 2. számú melléklete és a hozzá kapcsolt szabályozási tervlapok által nem lehetséges.

2.3. Az indítványozó végül - az Ör. 1. és 2. számú mellékletével összefüggésben - utal az OTÉK 2. § (4) bekezdésének sérelmére. Az OTÉK 2. § (4) bekezdése értelmében "A településrendezési terveket az e rendelet 2. számú melléklete szerinti jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni. Ha a helyi adottságok szükségessé teszik, az előírt jelkulcsok további jelkulcsokkal kiegészíthetők." Az indítványozó kifejtette, hogy a törvényességi ellenőrzés céljából hozzá megküldött, aláírt és kihirdetett Ör. semmilyen magyarázatot nem tartalmazott a jelkulcsok alkalmazására vonatkozóan, e nélkül azonban az Ör. 1. és 2. számú mellékletét képező szabályozási tervet nem lehet egyértelműen és biztonságosan alkalmazni, ugyanis a szabályozási tervből nem állapítható meg, hogy a különböző szabályozási elemeket melyik rajz jeleníti meg.

A fentiek alapján kérte az indítványozó az Ör. 1. és 2. számú mellékletében lévő szabályozási terv vizsgálatát és megsemmisítését.

2.4. Az indítványozó az Ör. 1. és 2. számú mellékletének megsemmisítését a fenti 2.1.-2.3. pontokban ismertetett indokok alapján már eredeti beadványában is kezdeményezte.

3. Mindezeket követően az érintett önkormányzat képviselő-testülete tájékoztatta a Kúriát, hogy az indítványozó által az Ör. 1. és 2. számú mellékletével összefüggésben kifogásolt egyeztetési eljárást - bár utólag, de - folyamatba helyezték. Az indítványozó ezzel kapcsolatban kifejtette, hogy a véleményezési eljárást az Étv.-ben foglalt szabályok szerint a rendeletalkotást megelőzően és nem azt követően kell lefolytatni, annak utólagos pótlására egy már elfogadott és kihirdetett rendelet esetén nincs lehetőség.

II. Az indítvány megalapozott.

1. Az Étv. 2. § 11. pontja szerint a helyi építési szabályzat "az építés rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelően megállapító és biztosító települési önkormányzati rendelet", a 20. pontja értelmében a szabályozási terv "az a településrendezési terv, amely a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket megállapító építési előírásokat térképen, rajz formájában ábrázolja." Az Ör. a helyi építési szabályzatot tartalmazza, az Ör. 1. és 2. számú mellékletét képezi a szabályozási terv, amely szabályozási tervlapjainak beazonosíthatóságát is kifogásolta az indítványozó.

2. Az Étv. felhatalmazása alapján alkotott helyi építési szabályzatok és a településrendezési tervek a helyi társadalmi viszonyok között fontos szerepet töltenek be, miután ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott-tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. Ebből következik, hogy a helyi építésügyi előírásoknaktöbb követelménynek kell eleget tenniük: az e tárgyban alkotott önkormányzati rendelet sem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, a helyi építésügyi szabályzatnak és a települési rendezési tervnek figyelembe kell venni az országos településrendezési szakmai előírásokat, a település társadalmának igényét. [Lásd pl. 11/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 853, 857.] Mindezekre tekintettel az Étv. részletesen szabályozza az építésügyi szabályzatok, a településrendezési tervek előkészítésének, egyeztetésének és elfogadásának a rendjét. Az Étv. 9. §-a részletezi a helyi építésügyi szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során érvényesítendő eljárási szabályokat, rendezi, hogy az érintett állampolgárokat, szervezeteiket, államigazgatási szerveket, települési önkormányzatokat milyen tartalommal, milyen módon, határidőben kell tájékoztatni, véleményüket kérni, véleményeltérés esetén egyeztető tárgyalást tartani, az el nem fogadott véleményekről tájékoztatást adni. Az Étv. 9. § (7) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményezési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el, és az Étv. 9. § (9) bekezdése előírja, hogy az Étv. 9. §-ában szabályozott eljárási rendet érvényesíteni kell a rendezési tervek módosításánál is.

3. Jelen ügyben az Ör. 1. és 2. számú mellékletével kapcsolatosan felvetett egyik törvényességi probléma, hogy az Étv. 9. § (7) bekezdésében foglalt követelmények nem teljesültek, a módosított - s így elfogadott - szabályok vonatkozásban az egyeztetés nem történt meg. Az Étv. 9. § (7) bekezdése egyértelműen fogalmaz: "A településrendezési eszköz a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadható el". E szabály alapján a helyi építési szabályzatot és a településrendezési tervet magába foglaló önkormányzati rendelet érvényességi feltétele, hogy a véleményezési eljárás még az elfogadás előtt megtörténjen. Az elfogadást követő véleményezés nem teszi az e nélkül elfogadott rendeletet érvényessé még akkor sem, ha az a törvényekben foglalt feltételeknek egyébként mindenben megfelel. Az Ör. 1. és 2. számú melléklete ezért az Étv. 9. § (7) bekezdésével ellentétben áll.

4. Az előzetes véleményezési eljárás elmaradásán túl az indítványozó felveti a Jat. 2. § (1) bekezdésének sérelmét. A Jat. ezen rendelkezése a jogbiztonságból következő normatartalom törvényi - de az Alaptörvényből is következő - követelményét fogalmazza meg: a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie. Megállapítható, hogy az Ör. 1. és 2. számú melléklete a Jat. 2. § (1) bekezdését sérti. Az Ör. 1. számú melléklete a beépítésre szánt települési terület szabályozási tervlapjait (belterület), míg a 2. számú melléklet a beépítésre nem szánt települési terület szabályozási tervlapjait (külterület) tartalmazza. Az indítványban foglaltakkal megegyezően megállapítható, hogy a rendelethez csatolt szabályozási tervlapok alapján nem állapítható meg teljes bizonyossággal, hogy azok melyik melléklet részét képezik. A címzettek számára az értelmezést tovább bizonytalanítja, hogy a szabályozási tervlap a "jóváhagyandó dokumentáció" megjelöléssel van ellátva, tehát egy döntés előtti állapotra utal.

5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy a helyi építési szabályzattal és a szabályozási tervvel szemben a Jat. 2. § (1) bekezdéséből eredő világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom követelménye fokozott elvárás, tekintettel arra, hogy ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott-tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. A Jat. 2. § (1) bekezdésének sérelme az Ör. 1. és 2. számú melléklete vonatkozásában megállapítható. A megfelelően értelmezhető normatartalom követelményébe csatlakoznak be az indítványozó további felvetései, nevezetesen hogy sérül az Étv. 12. § (6) bekezdése és az OTÉK 2. § (4) bekezdése is, az alábbiak szerint.

Az Étv. 12. § (6) bekezdése értelmében a helyi építési szabályzatot és a hozzá tartozó szabályozási tervet együtt kell alkalmazni, ugyanakkor az Ör. 1. és 2. számú melléklete alapján a szabályozási terveknek az építési szabályzattal való együtt-alkalmazhatósága bizonytalanná válik. Másfelől az OTÉK 2. § (4) bekezdése eltérést nem engedő módon - épp a megfelelő értelmezhetőség érdekében - rendelkezik úgy, hogy a településrendezési terveket jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni. Ahogy az indítványozó is helyesen állítja, az Ör. vizsgálni kért mellékletei nem tartalmaznak magyarázatot a jelkulcsok alkalmazására vonatkozóan, e nélkül azonban a szabályozási tervet nem lehet egyértelműen és biztonságosan alkalmazni.

A fentiek alapján az Ör. 1. és 2. számú melléklete vonatkozásában az Étv. 12. § (6) bekezdésének és az OTÉK 2. § (4) bekezdésének sérelmén túl a Jat. 2. § (1) bekezdésének sérelme ebből az aspektusból is megállapítható.

6. A Bszi. 51. § (2) bekezdése szerint az Önkormányzati Tanács az eljárást megszünteti, ha az indítványozó kérelmét visszavonta, vagy az indítványt - többek között azért, mert az önkormányzati rendeletnek az indítvánnyal támadott rendelkezése hatályát vesztette - érdemi vizsgálat nélkül el kellett volna utasítani. Erre tekintettel az Önkormányzati Tanács az Ör. 6. § (20) bekezdése, 16. § (5) bekezdés g) pontja, és 37. § (5) bekezdése vonatkozásában az eljárást megszüntette.

7. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiek alapján megállapította, hogy az Ör. 1. és 2. számú melléklete törvénysértő, ezért azt megsemmisítette. A megsemmisítésre tekintettel a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 55. § (2) bekezdés b) pontja szerint elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a Bszi. 56. § (2) bekezdés alapján a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.

A Kúria egyben a Bszi. 55. § (2) bekezdés c) pontja alapján elrendelte, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A jelen határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki. Budapest, 2012. szeptember 12.

Dr. Kalas Tibor s. k.,

az Önkormányzati Tanács elnöke

Dr. Balogh Zsolt s. k.,

előadó bíró

Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,

bíró